臺灣彰化地方法院行政-CHDA,105,簡,20,20160823,1

臺灣彰化地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第20號
105年8月9日辯論終結
原 告 榮成紙業股份有限公司
代 表 人 鄭瑛彬
訴訟代理人 王士豪律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷 (縣長）住同上
訴訟代理人 簡汝珊
張亦淳
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國105年5月3日環署訴字第1050012802號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序方面：查本件因屬不服被告民國104年11月25日府授環空字第1040405348號裁處書所裁處罰鍰新臺幣（下同）10萬元而涉訟，因本件爭訟之罰鍰數額在40萬元以下且裁處之環境教育講習核屬輕微處分，依101年9月6日施行之行政訴訟法第229條第1項及同條第2項第2款、第4款規定，應以本院行政訴訟庭為管轄法院，並應依簡易訴訟程序進行之。

二、事實概要：緣原告於彰化縣○○鎮○○里○○巷0○0號設廠，從事造紙相關作業，其鍋爐汽電共生程序《M01》及廢棄物焚化處理程序《M04》分別領有被告103年7月3日所核發之固定污染源設置及操作許可證（《M01》操作許可證字號為府授環空操證字第N2028─02號、《M04》操作許可證字號為府授環空操證字第N1633─04號），前經彰化縣環境保護局於104年6月26日派員會同彰化縣二林地政事務所人員前往稽查，發現原告之固定污染源鍋爐汽電共生程序《M01》之防制設備靜電集塵器《A001》、濕式排煙脫硫設備《A004》及排放管道《P004》，與廢棄物焚化處理程序《M04》之防制設備脈動式袋式集塵器《A403》及排放管道《P402》實際設置地點係在彰化縣○○鎮○○段○000○000地號土地上，與《M01》及《M04》操作許可證申請文件中工廠登記證所載廠區坐落位置（二林鎮天和段254～268、274～280、293～296、297-1、298-1、299～302等地號）不符，因認原告有未依固定污染源設置及操作許可證內容設置及操作之違章，已違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項等規定，乃依空氣污染防制法第56條、第2項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表(即污染程度〈A〉，違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A=1.0 ~3.0；

危害程度〈B〉，B=1.0；

污染特性〈C〉，C =違反本法發生日( 含)前一年內違反相同條款累積次數；

應處罰鍰計算方式為ABC〈各處罰條款所定下限罰鍰〉。

本件為11110萬＝10萬)及環境教育法第23條第2款規定，於104年9月8日以府授環空字第10402 99031號裁處書裁處原告罰鍰新臺幣(下同)10萬元，並限期於104年11月23日前取得固定污染源實際設置之目的主管機關核准登記或營運之許可文件，並依空氣污染防制法第24條之規定完成許可證之變更或異動，或依許可申請文件登載之目的事業主管機關核准工廠登記或營運地號範圍內操作，及應參加環境講習2小時（以下簡稱基礎處分），詎原告未於改善期限屆滿前檢具改善完成證明文件報請查驗，經彰化縣環保局於104年11月24日派員複查確認原告未完成改善，遂以原告有「本案前經本府104年9月8日府授環空字第1040299 03 1號函裁處在案，並限期於104年11月23日前完成改善，惟期限屆滿前未完成改善，依『違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則』第3條第1款規定執行按日連續處罰，並依同準則第4條規定，請儘速檢具改善完成相關證明文件報請查驗，自送達日之翌日起，暫停按日連續處罰，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」之違章，依空氣污染防制法第56條第2項規定「依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」

及同法第71條第2項授權訂定「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」規定，以104年11月25日府授環空字第1040405348號裁處書裁處原告罰鍰新臺幣10萬元（以下簡稱原處分），原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

(一)原告因工廠管理輔導法修訂，而於104年5月21日向被告辦理臨時工廠登記申請，被告為確認原告之產品製造流程是否為現場汽電共生設備及地號範圍，被告於104年6月26日會同二林地政事務所單位稽查，認定《M01》操作許可證之防制設備靜電集塵器(A001)、濕式脫硫設備(A004)及排放管道(P004)，與《M04》操作許可證之防制設備脈動式袋式集塵器(A403)及排放管道(P402)係座落於二林鎮天和段287、288 地號土地，其實際位置與M01操作許可證及M04操作許可證申請文件所附工廠地號(二林鎮天和段254~268、274~280、293~296、297-1、298-1、299~302地號)內容不符，且非屬目的事業主管機關工廠登記核准設立、登記或營運地號範圍內。

(二)《M01》、《M04》操作許可證記載內容，均係就鍋爐汽電共生程序《M01》與廢棄物焚化處理程序《M01》等固定污染源，為具體之操作條件規定，以防制空氣污染，然並無關於坐落土地地號之規定。

觀諸上述空氣污染防治法之立法目的，應認空氣污染防制法第24條第2項規定之「許可證內容」，限於與防制空氣污染有關，換言之，「許可證內容」應係指《M01》、《M04》操作許可證記載內容之具體操作條件規定。

(三)又環保署曾函釋：「…無法提出土地合法使用證明文件，是否仍可准予核發操作許可證乙節，…於准予核發操作許可證前，應另就其無法提出土地合法使用證明文件，是否影響原取得目的事業主管機關核准設立、登記或營運證明文件之效力，據以判定是否核發操作許可證…」(環保署98年5月14日環署空字第0980042049號函參照)。

又環保署曾函釋：「…公私場所依空氣污染防制法第24條第2項規定申請操作許可證者，應檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，向審核機關申請核發操作許可證。

前揭規定公私場所申請核發固定污染源操作許可證，應檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，係為確認該公私場所污染源屬合法設立之固定污染源，始得依法核發許可證」(環保署100年6月23日環署空字第1000048230號函、102年9月18日環署空字第1020078211號函參照)。

另環保署曾函釋：「…實際設置地號如非屬其工廠登記證之登載範圍，是否得設置燃煤鍋爐等污染源，涉及相關目的事業主管機關管制規定，請貴府本權責查明後逕行處置…」(環保署103年2月6日環署空字第1030005552號函參照)。

(四)依環保署上揭函釋可知，公私場所申請核發固定污染源操作許可證，所檢具之目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，係作為確認該公私場所污染源屬合法設立之固定污染源之用，而非作為「許可證內容」之一部分。

又土地是否得合法使用，係目的事業主管機關審核核發核准設立、登記或營運證明文件之事項之一，簡言之，土地若未合法使用，亦僅影響目的事業主管機關核准設立、登記或營運證明文件之效力，而與「許可證內容」無關。

(五)又按環保署103年05月16日環署空字第1030035613號函釋要旨明白揭示：「公私場所固定污染源空氣污染防制計畫書及空氣污染防制設施說明書未登載於其固定污染源設置或操作許可證內，如經主管機關現場查核與其原申請資料不符者，主管機關仍應查明公私場所固定污染源操作許可證申請資料文件之製程設備資料表，不得僅因與原申請資料不符作為查處依據」。

準此，許可證審查核發之目的，係為確保公私場所固定污染源應符合空氣污染防制相關管制規定，並經審核機關就其所申請資料審查核定明載於許可證，作為許可核定規範內容，公私場所始得依許可核定內容為之。

換言之，若申請資料未經登載於固定污染源設置或操作許可證內，則不得以現場查核與其原申請資料不符，即認定屬未依操作許可證內容進行操作。

本件中，原告申請固定污染源設置及操作許可證時所檢附之申請資料，上雖載有工廠地號，惟申請文件並未載明工廠地號即係固定污染源之實際坐落地號，甚且，該申請資料並未經審查機關核定為操作許可證內容，被告逕以系爭固定污染源實際坐落位置與申請文件中廠區坐落地號不符，即認原告屬未依操作許可證內容進行操作，自嫌速斷。

(六)另按環保署103年11月05日環署空字第1030086594號函釋要旨明白揭示：「按日連續處罰之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，是其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而是針對將來義務履行所採取之督促方法。

…空氣污染防制法之立法意旨，主要係防制空氣污染，以維護國民健康及生活環境…」。

原告為履行系爭土地合法申請之義務，早於104年5月21日即向被告辦理臨時工廠登記申請，惟登記申請程序，須依被告之規定辦理，非原告所得控制，原告並已全力配合臨時工廠登記申請之相關查驗程序，原告實無怠於履行義務之情事，且被告亦已於105年2月4日函知原告補辦臨時工廠登記業已核定。

從而參照上述環保署函釋意旨，被告未考量臨時工廠登記申請之實際作業時程需求，遽認原告怠於履行義務，實有誤會。

(七)再者，原告二林廠鍋爐汽電共生程序《M01》與廢棄物焚化處理程序《M04》，自87年起即依法向被告申請公私場所固定空氣污染源設置、操作許可，並經被告核發許可在案。

且原告於上述設備之許可申請表中，均依法提供公私場所基本資料表、公私場所環境坐落圖說、公私場所平面配置圖說等文件。

原告之上述防制設備，自87年設置起，其實際位置均與原告歷次申請提供之公私場所環境坐落圖說、公私場所平面配置圖說相符，迄今仍未變更。

(八)綜上所述，參酌空氣污染防制法之立法意旨，及環保署上揭函釋意旨，原告上述防制設備實際位置非屬目的事業主管機關工廠登記核准設立、登記或營運地號範圍內，應屬於目的事業主管機關核准設立、登記或營運證明文件之效力範圍，而非「許可證內容」之範圍，原告確依《M01》、《M04》操作許可證記載內容之具體操作條件規定進行操作，故並無不依許可證內容進行操作之情事，原處分與訴願決定認事用法疏誤，有得撤銷之違法瑕疵甚明等語。

(九)原告《M01》操作許可證之防制設備靜電集塵器(A001)、濕式脫硫設備(A004)及排放管道(P004)，與《M04》操作許可證之防制設備脈動式袋式集塵器(A403)及排放管道(P402)所座落之二林鎮天和段287、288地號土地，及鍋爐汽電共生程序《M01》及《M05》許可證共同煤堆置場(X001)所座落之二林鎮天和段248、249地號土地，皆前因違反非都市土地容許使用，遭被告依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項規定分別裁處罰鍰在案，原告之同一行為，復又遭被告認定違反空氣污染防制法而再行裁處。

依行政罰法第24條第1、2 項之規定，被告依區域計畫法所為之裁處，已足以達成行政目的，被告自不應重複裁處。

(十)另原告違反非都市土地容許使用之行為，亦經臺灣彰化地方法院檢察署檢察官依區域計畫法第22條規定，向臺灣彰化地方法院聲請簡易判決處刑，現正由 鈞院審理中，依行政罰法第26條第1項前段之規定，應依刑事法律處罰之，在無罪、免訴、不受理、免刑、緩刑之裁判確定前，被告亦不得先行裁處。

(十一)原告並聲明：訴願決定及原處分撤銷，訴訟費用由被告負擔。

四、被告則答辯以：

(一)空氣污染防制法下之固定污染源，相較於移動污染源，本質上即應固定於特定位置，固定污染源設置及操作許可證之核發，自以業者所申請座落於特定地點之固定污染源為基礎，換言之，該特定地點實乃許可內容之基本要件。

又主管機關核發固定污染源設置及操作許可證，係以業者之申請文件為基礎，經審查符合相關規定後，即以之為許可內容。

該申請文件既係業者自行提出，業者自應受該內容拘束，否則顯然喪失申請制度事先審核之意義。

本案原告之固定污染源鍋爐汽電共生程序《M01》與廢棄物焚化處理程序《M04》共有三項污染防制設備及兩座排放管道實際設置於彰化縣○○鎮○○段○000○000地號土地上，與其固定污染源設置及操作許可證申請文件中工廠登記證所載廠區坐落位置不符，顯然未依固定污染源設置及操作許可證內容設置及操作，構成違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，有環保署103 年9月11日第0000000000號訴願決定書可參。

原告引述之環保署函釋均非針對固定污染源設置位置不符申請文件時，是否違反許可證內容進行解釋，原告以此主張原處分與法不合，並不足採，況且本案原處分乃基於限期改善未履行後之按日連續處罰，原告既未對屬本案基礎之限期改善處分，即本府104年9月8日府授環空字第1040299031號書函附裁處書提起爭訟，可見原告就其違反許可證一節，並不否認。

(二)就原告主張其已積極辦理臨時工廠登記一事，查環保法規中之許可制度，均須於機關核准業者之申請後，事業始得依核准內容進行操作，並無申請中可先行操作之例外。

本案原告既已違反固定污染源設置與操作管理辦法，本府即依空氣污染防制法第56條及第72條第1項規定命限期改善，原告未能於期限內完成改善事項，得以自報停工之方式尋求更長之改善期間，惟原告並未為之，依同法第56條第2項，本府即應執行按日連續處罰，並無裁量權限；

復依同法第71條第2項授權訂定之「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」，本案亦無得暫停按日連續處罰之情形；

又原告依其他行政法規為相關申請所需之行政時間，尚非屬不可抗力，無從將該時間扣除或暫停改善期間，是本府依法處分並無違誤。

(三)關於原告訴稱本案一行為同時違反數法規，依區域計畫法裁處或刑事處理已足達成行政目的一節，惟查依最高行政法院102年度判字第797號判決，空氣污染防制法與區域計畫法，二者所欲達成之立法目的、管制目的，法規之構成要件均不相同，與行政罰法第24條第1項，因行為單一，且違反數個規定之效果均為罰鍰，處罰種類相同，從其一重處罰已足達成行政目的之情形不同，是本案縱曾經依區域計畫法處分，亦不影響本案原處分之效力，且原告指摘重複處罰云云，其理由係屬對基礎處分有所爭執，尚與本件按日連續處罰無涉。

又原告所述刑事案件，被告為自然人，與本案原處分對象為法人不同，顯不具同一性，原告之主張自無可採。

(四)被告並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

五、本件原告因事實概要欄所述之事實而受裁處等情，有基礎處分、原處分、行政院環保署105年5月3日環署訴字第1050012802號等均影本附於本院卷可憑。

原告主張污染防制設施所在之「地號」，非操作許可證之內容，故認本件應滿罰，被告則認有關固定污染源之防制，地點當屬重要，復為申請操作許可證時應檢具之資料中，亦包括地號，故污染防制設施所在之地號不符，自屬違反操作許可證之內容；

然主管機關為督促業者改善，所施加之強制手段為行政上之強制執行，雖不失為行政處分，惟與先前認定業者有違法並加處罰之處分（基礎處分)，分屬二處分，如基礎處分已經確定，則應難以基礎處分違法為理由，主張執行行為之處分違法。

六、本院之判斷：

(一)按「公私場所違反第第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作者，處新臺幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰（第1項）。

依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業（第2項）。」

空氣污染防制法第56條第1項、第2項分別定有明文。

次按「主管機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期補正、改善或申報者，應載明補正、改善或申報內容、期限，完成補正、改善或申報之應檢具證明文件，及屆期未補正、改善或申報完成者，按日連續處罰之相關規定。」

違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第2條亦有規定。

(二)查本件被告前於104年9月8日以府授環空字第1040299031號裁處書裁處原告「罰鍰新臺幣10萬元，並限期於104年11月23 日前取得固定污染源實際設置之目的主管機關核准登記或營運之許可文件，並依空氣污染防制法第24條之規定完成許可證之變更或異動，或依許可申請文件登載之目的事業主管機關核准工廠登記或營運地號範圍內操作，及應參加環境講習2小時」（即基礎處分），裁處之法令依據並記載為「違反空氣污染防制法第24條第1、2項規定，爰依同法第56條暨『公私場所違反空氣污染防制法應處罰額度裁罰準則』第3條規定裁處。

依環境教育法第23條第2款之規定處環境講習」（見本院卷第66頁反面），雖未見記載有按日連續罰之預告，且處罰依據亦未見有空氣污染防制法第56條第2項之記載，然於被告用以函寄基礎處分之書函即104年9月8日府授環空字第1040299031號書函說明項下二，業已說明基礎處分之裁罰依據及載明原告未依基礎處分限期完成改善，將依空氣污染防制法第56條第2項規定按日連續處罰等語（見本院卷第65頁反面），是被告所為基礎處分尚難逕認有於處分書中有未記載『屆期未補正、改善或申報完成者，按日連續處罰之相關規定』瑕疵。

(三)另依空氣污染防制法第56條第2項之規定，主管機關按日連續處罰，其前提係以公私場所有同法第56條第1項所列違反空氣污染防制法之違章行為，且經主管機關限期改善屆期仍未改善，始得按日連續處罰鍰。

按本條規定按日連續處罰之立法目的，無非在課予公私場所應於期限內改善之義務，對不遵行期限改善，即按日連續處罰至遵行改善為止，係作為督促公私場所完成改善之手段，屬行政上之強制執行。

易言之，前揭按日連續處罰，係以督促公私場所履行其應盡之義務為目的，亦即公私場所已有違反空氣污染防制法上義務之情形存在，為督促其改善，所施加之強制手段，從而，按日連續處罰之重點不在該已存在違法行為之處罰，以及該已存在違法行為是否已受到處罰。

查本件原處分記載之違反事實係「本案前經本府104年9月8日府授環空字第1040299031號書函裁處在案，並限期於104年11月23日前完成改善，惟期限屆滿前未完成改善，依『違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則』第3條第1款規定執行按日連續處罰，並依同準則第4條規定，請儘速檢具改善完成相關證明文件報請查驗，自送達之翌日起，暫停按日連續處罰，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」並援引空氣污染防制法第56條第2項為裁罰依據，依前揭說明，足認原處分係在基礎處分存立之前提下，被告機關為督促原告履行基礎處分所確立之改善義務，所施加之行政上強制執行之手段。

(四)另查，依卷存證據資料，本件基礎處分未經提起撤銷訴訟（見本院卷第61頁倒數第2行），原告既未提救濟，基礎處分已告確定，則原告確有違反操作許可證內容而違反空氣污染防制法之違章事實可以認定，此部分原告應無法對基礎處分是否違法再作爭執；

而本件訴訟之對象為原告欲撤銷按日連續處罰之行政強制執行處分，即無法以基礎處分有違法之事由，再主張本件之行政強制執行處分違法。

依此，被告以原告業經限期於104年11月23日前完成改善，惟期限屆滿前未完成改善，且已於基礎處分預告屆期不為改善之按日連續罰等為由，據以裁處原處分，於法尚難認有違誤。

(五)至於被告固以原告之固定污染源鍋爐汽電共生程序《M01》之防制設備靜電集塵器《A001》、濕式排煙脫硫設備《A004》及排放管道《P004》，與廢棄物焚化處理程序《M04》之防制設備脈動式袋式集塵器《A403》及排放管道《P402》實際設置地點係在彰化縣○○鎮○○段○000○000地號土地上，與《M01》及《M04》操作許可證申請文件中工廠登記證所載廠區坐落位置（二林鎮天和段254～268、274～280、293～296、297-1、298-1、299～302等地號）不符，進而認定原告有未依固定污染源設置及操作許可證內容設置及操作之違章，並裁處基礎處分，然從卷附被告核發之前揭《M01》及《M04》操作許可證，僅有原告住址之記載，並無地號之記載，且土地之地號依土地法第40條規定，可知「地號」僅為地籍管理單位，是「地號」尚與空氣污染之防制及監督無涉。

固定污染源防制設施，其所在之地點固然重要，然「地號」不同「地點」，本件之固定污染源防制設施其所在地點，於申請操作許可證之前、後均無更動，亦無逸出操作許可證所標示之地址，應無違反操作許可證內容，而「地號」僅與地籍管理或土地使用限制相關，與污染防制無關，被告徒以原告之《M01》及《M04》之部分防制設備實際位置有與操作許可證申請文件中工廠登記證所載廠區坐落位置地號不符，裁處原告基礎處分，不無與空氣污染防制法之空氣污染防制及監督之目的無正當合理關聯之嫌。

惟基礎處分既非本案程序標的，有如前述，不在本案審理範圍。

原告指摘被告機關之行政行為有違失之理由，均與本件審理之標的有間，已如上述，是原告主張均難憑採。

七、綜上所述，原告主張並非可採，原處分認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 8 月 23 日
行政訴訟庭 法 官 吳俊螢
以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 8 月 23 日
書記官 陳美敏