臺灣橋頭地方法院行政-CTDA,105,簡,102,20170516,1

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第102號
民國106年4月25日辯論終結
原 告 台灣中油股份有限公司
代 表 人 陳金德
訴訟代理人 楊譜諺律師
複代理人 洪鐶珍律師
被 告 高雄市政府環境保護局
代 表 人 蔡孟裕
訴訟代理人 張訓嘉律師
何嘉昇律師
林尚鋒
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中華民國105年6月24日高市府法訴字第10530479000訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：原告起訴時代表人為陳綠蔚，於民國105年9月12日變更為陳金德，此有台灣中油股份有限公司及經濟部之函文各一件在卷為證（參本院卷第111-112頁）。

嗣原告變更後之代表人陳金德於105年10月11日具狀聲明承受訴訟（參本院卷第109頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告公司所屬煉製事業部高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠），位於高雄市楠梓區油廠段41、58、60、61、62、73、110、112地號等9 筆土地（下稱系爭場址），前經行政院環境保護署（下稱環保署）於101年1月20日公告為土壤污染整治場址，土壤主要污染物為苯、二甲苯、乙苯及總石油碳氫化合物，並認定原告為污染行為人。

被告於103年1月29日通知原告應於6個月內提出系爭場址之污染整治計畫（下稱系爭整治計畫），原告乃於103年8月4日提出，經被告函送土壤及地下水污染場址改善推動小組專案小組（下稱專案小組）審查後，於103年9月29日將審查意見函送原告通知其為第一次補正。

原告於103年10月30日檢送系爭整治計畫修訂一版後，經專案小組會議審查結果仍需依委員意見修正，被告乃於103年12月3日通知原告為第二次補正。

原告雖於104年1月6日提報系爭整治計畫修訂2版，然審查結果認為仍須補正，被告遂於104年2月17日第3次通知原告補正。

原告雖於104年3月23日檢送系爭整治計畫修訂3版，惟經被告審查仍未通過，被告爰於104年6月29日以高市環局土字第10436085900號函、暨高市環局土處字第00-000-000000號裁處書，認為原告依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第22條第1項所提送之系爭整治計畫，經以書面通知補正3次仍未完成補正，乃依同法第38條第2項第2款暨環境教育法第23條第2款之規定，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元及環境講習2小時之處分（嗣因原告不服上開處分，經訴願被駁回後，提起行政訴訟，經本院於106年3月7日以105年度簡字第38號行政訴訟判決原告之訴駁回，因未經原告上訴而告確定），並限期命原告應於文到之日30日內完成第4次補正，屆期未完成補正者，按次處罰之。

嗣原告於104年7月29日檢送系爭整治計畫修訂4版，經被告審查仍未通過，被告乃於104年10月22日以高市環局土字第10440506500號函、暨高市環局土處字第00-000-000000號裁處書（下稱系爭裁處書），認為原告仍有屆期仍未完成系爭整治計畫補正之情事，爰依土污法第38條第2項第2款、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準（下稱裁罰基準）附表項次10、暨環境教育法第23條第2款等規定，裁處原告罰鍰40萬元及環境講習4小時之處分（下稱原處分）。

原告不服原處分，經提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）本件被告機關依據審查委員意見，要求高雄煉油廠之遷廠整體作業應於3年內完成云云，顯然有違反不當連結之禁止原則以及裁量濫用原則： 1、按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。

行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。

行政程序法第4條、第10條定有明文。

所謂「不當聯結禁止」是指行政行為對人民造成不利益所使用之手段，必須與行政行為所欲追求之目的間有合理之聯結關係存在。

目的在防止行政機關利用其優勢地位而濫用公權力，造成人民不合理的負擔。

2、經查：⑴本件原告依土污法第22條第1項規定提出系爭整治計畫，被告機關依土污法第30條第2項規定設置委員會審查系爭整治計畫，涉及行政機關裁量權之行使，屬行政機關適用不確定法律概念之判斷餘地，審查通過與否，固然涉及環保事項此一高度科技性及獨立專家委員會之判斷，惟被告機關審查系爭整治計畫，並據以決定審查通過或再命補正，仍應遵守法律及一般法律原則，不得恣意濫用。

⑵次查，高雄煉油廠遷廠計畫，係時任行政院長郝柏村於餐敘中承諾於25年間完成遷廠時程及範圍，而非於25年間完成遷廠完畢，從而，原告始擬定三期遷廠計畫，業已完成廠區「停工」之作業，至今，仍無任何有效之法律或行政命令規範具體要求原告遷廠之時程及範圍，則該遷廠計畫之時程及範圍，自非土污法所規範，被告機關裁量之考量，自應聚焦於土壤及地下水污染物質之移除，而非要求原告遷廠具體時程。

⑶詎料，被告機關審查委員意見，竟要求高雄煉油廠之遷廠整體作業應於3年內完成，復應將遷廠計畫之時程及範圍納入系爭整治計畫並據為裁量處分之基礎，顯然已違反不當連結禁止原則。

⑷再者，高雄煉油廠之遷廠計畫之範圍，涉及製造、生產及加工之建築或內部設施，系爭場址僅有涉及高雄市楠梓區油廠段41、58、60、61、62、73、78、110、112地號等9筆土地，僅為高雄煉油廠不到十分之一部分之土地範圍，此有本筆計畫各場址地號之平面位置示意圖、現況照片以及高雄煉油廠全廠區示意圖隨狀可憑，本件被告所指完成遷建油槽，部分尚為系爭整治計畫以及高雄煉油廠區之整治計畫所需污水處理設備，被告執意要求原告於3年內完成拆遷，實令人費解。

⑸況且，高雄煉油廠該等設備既非遷廠計畫範圍內之建築或內部生產設施，且實係用以調度其餘廠區、高雄地區、其他南部地區及中北部地區石化相關產業原料，其對民生經濟之影響至深且鉅。

質言之，由於目前煉油廠設備仍應配合國家整體油品輸儲政策執行，倘貿然將相關儲油設備先行拆除，將導致民生及軍事油品運輸中斷之問題，且顯然與系爭整治計畫中關於土壤及地下水之污染物質之移除，毫無關聯性可言。

⑹是以，被告要求原告遵照審查意見補正，要求高雄煉油廠之遷廠整體作業應於3年內完成，顯然已有不當連結，而屬裁量濫用。

（二）被告機關審查原告所提系爭整治計畫修訂2版後，始提出審查意見：「建議> 20ppm即更換活性碳，以維健康」云云，惟被告機關對於未曾提出其VOC< 20ppm之立論依據，遽爾要求原告排氣VOC> 20ppm即更換活性碳，實屬無據： 1、本件被告機關就審查意見：「建議> 20ppm即更換活性碳，以維健康」僅有給予1次補正之機會，並不符合土污法第38條第2項第2款所定「補正3次」之規定：⑴按「（第1項）有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、規避、妨礙或拒絕依第7條第1項、第25條或第28條第5項所為之查證、查核、命令或應配合之事項。

二、未遵行各級主管機關依第7條第5項、第15條第2項所為之命令。

（第2項）有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：一、污染行為人或潛在污染責任人未依第14條第1項規定提出或執行土壤、地下水污染調查及評估計畫。

二、污染行為人或潛在污染責任人依第13條第1項或第22條第1項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正。

三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」

土污法第38條定有明文。

⑵經查，本件被告機關審查原告所提系爭整治計畫修訂2版後，始提出審查意見：「建議> 20ppm即更換活性碳，以維健康」（即第3次補正）云云，而前開審查意見僅以「建議」表示，尚難認定係屬於強制原告公司必要補正之事項。

⑶又被告機關就該審查意見，實質上僅給予原告1 次補正之機會，並不符合土污法第38條第2項第2款所定「補正3次」之規定。

⑷退步言之，縱認第3次以書面補正時，已有要求原告必須遵照複審結果補正「排氣VOC< 20ppm」乙節，惟此涉及人民財產權利之嚴重干預，土污法第38條第2項第2款業已規定應有「補正3次」之要件，矧被告機關竟僅給予原告1次補正之機會，顯然與土污法第38條第2項第2款之規定有違。

2、再者，被告機關之審查意見要求原告採用土壤氣體抽除法及空氣注入法（SVE/AS）應將活性碳排放值設定於「<20ppm」，遠低於揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第13條第4項所定300ppm以下之標準，實過於嚴苛。

3、況且，被告機關對於其所要求之事項，未曾提出其VOC<20 ppm之立論依據，遽爾要求原告排氣VOC< 20ppm以及排氣VOC> 20ppm即更換活性碳乙節，實屬增加法律所無之限制，顯屬裁量失當。

（三）原告未能依據審查意見予以補正之情形，顯非可歸責於原告，依行政罰法第7條第1項之規定，自不得予以裁罰： 1、按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」

「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

司法院釋字第275解釋及行政罰法第7條第1項分別有明文。

是以，人民違反行政法上義務而應受處罰時，應以人民就該違法行為主觀上具有故意或過失為限。

2、查被告要求高雄煉油廠於3 年內完成遷廠計畫，顯屬期待不可能，又審查委員之審查意見就排氣VOC< 20ppm部分，顯然逾越法令要求之標準，從而，原告未能依據審查意見予以補正之情形，顯非可歸責於原告，就行政罰法第7條第1項之規定，自不應予以裁罰。

（四）原處分有違依法行政原則、行政自我拘束原則及裁量怠惰之違法： 1、按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

、「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。

但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。

前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。

但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。

」行政罰法第18條第1項、第24條第1項定有明文。

次按「按行政罰法第18條第1項規定：『裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。』

係就行政機關裁處罰鍰時，應考量及得考量事項為規範。

倘於具體個案裁處罰鍰時，縱有應考量事項而未考量，或不應考量事項而予考量，係是否構成裁量濫用之問題，尚非行政機關就罰鍰之裁量權減縮至零，兩者應予區別。」

最高行政法院102年度判字第95號判決意旨可資參酌。

2、經查，被告機關就系爭場址之補正事項，前已於104年6月29日高市環局土處字第00-000-000000號裁處書裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時，就此部分，經原告依法提起行政訴訟，而被告就顯係授權行政機關依個案進行裁量，被告未就具體個案判斷是否已達應於處罰之情形，遽爾就同一事件，再次於本件對原告為裁罰，顯有裁量怠惰之違法等情。

原告並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

（一）原告所提之系爭整治計畫經被告以書面通知補正3 次未完成補正，命屆期改善亦未改善，違反土污法第38條第2項第2款，被告以原處分裁處原告40萬元並命接受4小時環境講習，係屬於法有據： 1、按「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；

污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；

如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；

直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」

「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：‧‧‧二、污染行為人或潛在污染責任人依第13條第1項或第22條第1項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正。」

土污法第22條第1項及第38條第2項第2款分別定有明文。

2、次按「行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至100萬元，原則以最輕額裁處。

違反本項規定，經直轄市、縣（市）主管機關以書面通知限期補正3次屆期仍未補正或未補正完成者，每次得依前次裁罰金額加計20萬元。」

裁罰基準第2點附表項次10之裁罰基準定有明文。

3、再按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下之環境講習：‧‧‧二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5,000 元以上罰鍰。」

環境教育法第23條第2款亦有明文。

4、經查，原告所提送審查之系爭整治計畫，經被告審查後分別於103年9月29日、103年12月3日及104年2月17日書面通知原告補正，原告未完成補正，被告遂於104年6月29日裁罰原告並命第4次補正，惟原告屆期仍未完成補正，被告爰依土污法第38條第2項第2款裁罰原告40萬元，並依環境教育法第23條第2款命接受4小時環境講習，自屬合法。

（二）被告並未要求原告須於3年內拆除高雄煉油廠全廠區，而係要求原告配合高雄煉油廠遷廠作業，於3 年內拆除本件整治場址內之地上物（包括儲槽）。

此外，高雄煉油廠範圍包含系爭場址，其工廠設備或油槽將阻礙系爭場址土壤污染情形之確認及後續改善工作，專案小組審查意見認為原告擬訂於第4 年完成之拆除期程過長，將嚴重延宕整治作業，而要求原告補正修改系爭整治計畫，自難謂有何不當連結及裁量濫用之情形： 1、原告主張本件整治場址僅為高雄煉油廠廠區之一部分，被告機關要求原告須於3 年內拆除高雄煉油廠全廠區，顯與系爭場址範圍無涉，原處分顯有違反不當連結禁止原則而屬裁量濫用云云。

2、惟查，被告並未要求原告須於3 年內拆除高雄煉油廠全廠區，而係要求原告配合高雄煉油廠遷廠作業，於3 年內拆除本件整治場址內之地上物（包括儲槽），原告對此顯有誤會。

3、其次，高雄煉油廠須於104年12月31日完成，此屬國家既定之重大政策，既已核定遷廠期程，原告自應遵期執行。

且依照原告所提進度規劃，預計於108年完成高雄煉油廠所有工場地上地下物之拆遷。

然而，依原告提出之系爭整治計畫，系爭場址地上建物、儲槽與地下管線移除之工作項目，卻擬於核定系爭整治計畫後第4 年完成。

換言之，原告現所提就系爭場址規畫最早於109 年始完成拆除作業。

系爭整治場址範圍為109,923平方公尺，僅為高雄煉油廠15分之1，移除期程卻較高雄煉油廠全場拆除作業更長，顯見原告就系爭整治計畫所擬地上建物、儲槽與地下管線之移除期程過長，並非合理。

4、由於高雄煉油廠範圍包含系爭場址，其工廠設備或油槽將阻礙系爭場址土壤污染情形之確認及後續改善工作，故高雄煉油廠於系爭場址內建物之拆遷期程，實與系爭場址土壤污染改善工作有關，被告審查意見認為原告拆除期程過長將嚴重延宕整治作業，而要求原告補正修改整治計畫，自難謂有何不當連結之情形。

（三）本件原處分係因原告屆期未完成補正而遭按次處罰，與前次裁罰處分是否有命原告補正3次無關。

況且，就前次處分就本件整治計畫審查意見SVE/AS之標準乙節，亦有命原告補正3次，原告主張前處分就此部分僅有給予1次補正機會云云，並非事實： 1、原告固然主張被告命補正系爭整治計畫，實際上卻僅給予一次補正機會，並不符合土污法第38條第2項第2款補正3次之規定云云。

2、惟查，原告此一主張係針對前次處分所為之爭執，亦即針對被告前次裁罰原告20萬元之處分是否合法，與本件原處分係被告依土污法按次處罰原告是否合法乙節無關，合先敘明。

3、其次，土污法第38條第2項第2款規定，係明指污染行為人應將「整治計畫」送請主管機關審查，核其文義，對於是否經主管機關以書面通知補正3 次，非以整治計畫中每一單項缺失行為個別之補正次數為計算基準，而係依完整之整治計畫總補正次數予以認定。

4、再者，專案小組於第一次審查本件整治計畫時，即已提出「氣體抽除/曝氣（SVE/AS）操控與衍生污染防治須補正」之審查意見，並分別於修訂二版複審意見說明及修訂三版複審意見說明中，一再要求原告應將VOC活性碳排放量低於20ppm，惟原告始終未依照審查意見進行修正，足證此一審查意見僅係第一次審查意見之重複要求及延續，並已具體敘明應補正事項。

換言之，針對此一事項被告已給予原告3 次補正機會，而原告仍未完成補正，原告稱僅有1 次補正機會云云，並非事實。

（四）系爭整治計畫採用之土壤氣體抽除法及空氣注入整治工法，其排放尾氣經活性碳槽吸附處理後排氣濃度之監測要求，依空氣污染防制法第20條第2項授權訂定之固定污染源空氣污染物排放標準，並無排放標準規範值，原告主張排放尾氣濃度標準依固定污染源空氣污染物排放標準為200ppm以下，並無所據： 1、原告起訴主張依揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第13條第4項規定，本件尾氣排放標準應為小於300ppm，被告要求訂為小於20ppm實屬過苛，難以達成云云。

2、惟查，揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第13條第4項所定尾氣排放標準300ppm以下係針對石化製程之規範，與本件整治作業無關。

況且，本件整治場址鄰近人口稠密區，被告考量對於周遭居民健康安全，要求原告尾氣排放標準應小於20ppm，自屬合理：⑴按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。

前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。

直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」

空氣污染防制法第20條第2項定有明文。

⑵次按「本標準專有名詞及符號定義如下：‧‧‧二、石化製程：指以化學或物理操作產製各類石油產品、石化基本原料、石化中間產品或石化產品之製造程序，包括產製各類有機化學品、樹脂、塑膠、橡膠及合成纖維原料等產品，及硫磺或氫氣等副產品。」

「石化製程排放管道排氣採非破壞性物料回收處理方式者，其削減率達百分之85或排放濃度300ppm以下。」

揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第2條第2款及第13條第4項亦有明文。

⑶經查，原告所稱揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第13條第4項規定，係以石化製程排放管道排氣採非破壞性物料回收處理方式為前提，由於本件整治作業並非石化製程，自無該標準之適用。

⑷其次，系爭場址土壤污染改善工法，係採取土壤抽氣法配合地下水注氣法所構成污染物移除處理系統（即SVE/AS），其中SVE系統進行固定區域之土壤污染抽氣作業，該設備排放污染物之揮發性有機物（即VOCs）屬於固定污染源，惟現行法規對於VOCs排放並無標準規範值，原告對此實有誤會。

⑸揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第13條第4項雖規範石化製程之尾氣排放標準為300ppm以下，然系爭場址鄰近人口稠密區，倘無設置適當之尾氣處理設備，會造成空氣受到二次污染之疑慮，原告主張以石化製程之標準，實相當於在住宅區中興建石化工廠，對周遭居民健康危害甚鉅。

原告空言20ppm之標準過苛，卻未能合理說明工程上有何困難之處，其主張自難採信。

⑹再者，國內亦有針對尾氣排放濃度低於20ppm之土壤污染場址案例，如高雄市源豐加油站有限公司所提出之土壤及地下水污染控制計畫書，其內容載明：「VOCs濃度值超過20ppmV時，立即更換活性碳」，以及高雄市大順加油站提出之土壤及地下水污染整治場址污染整治計畫書，業已明載：「尾氣主要處理方式將以活性碳吸法為主，當處理至尾氣VOC濃度低於20ppmV時可直接排放」等場址之案例，足證國內亦有其他場址之尾氣排放值係以20ppmV為基準，並無裁量失當。

⑺況且，SVE系統進行固定區域之土壤污染抽氣作業，其所排放污染物之揮發性有機物（即VOCs）排放值，係由被告所聘專家學者組成之審查小組所決議，乃屬行政機關行政依職掌專業所為之判斷餘地，亦無原告所稱有增加法律所無限制之情形。

（五）原告所提整治計畫三次未依審查意見進行修正，且經被告命限期補正而未補正，被告依照土污法第38條第2項第2款、裁罰基準附表項次10；

暨環境教育法第23條第2款等規定裁罰原告，係屬合法有據，原告稱原處分有裁量怠惰之情形云云，並無可採： 1、原告固然主張原處分有違依法行政原則、行政自我拘束原則及裁量怠惰之違法云云。

2、惟查，原告並未具體說明原處分有何違反依法行政原則以及行政自我拘束原則之情形，其空言指摘已難採信。

3、再者，被告就系爭整治計畫，前經被告以書面通知補正3次而未完成補正後，經被告第4次命其補正後原告仍未依照審查意見完成修正，被告爰依土污法暨裁罰基準之規定，按次處罰原告40萬元，業已考量原告屢次違反土污法情事作成之處分，並無任何裁量怠惰之瑕疵，原告空言主張被告未就具體個案判斷是否已達應於處罰之情形云云，亦無足採等語，資為抗辯。

被告並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有被告103年9月29日高市環局土字第10341529000號函（第1次書面通知補正函，參原處分卷第1-6頁）、被告103年12月3日高市環局土字第10344326100號函（第2次書面通知補正，參原處分卷第7-16頁）、被告104年2月17日高市環局土字第10431755700號函（第3次書面通知補正，參原處分卷第17-52頁）、被告104年6月29日高市環局土字第10436085900號函暨高市環局土處字第00-000-000000號裁處書、送達證書（參原處分卷第60-64頁）、被告104年10月22日高市環局土字第10440506500號函暨系爭裁處書、送達證書（參原處分卷第79-86頁）、系爭整治計畫修訂三版審查意見回覆對照表（參本院卷第91-92頁）、系爭場址整治計畫修訂四版審查意見回覆對照表（參本院卷第95- 101頁）、高雄市政府105年6月24日高市府法訴字第10530479000訴願決定（參本院卷第20-32頁）、本院105年度簡字第38號行政訴訟判決（參本院卷第126-132頁）；

及原處分卷宗、訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。

本件兩造之爭點厥為：

（一）被告就系爭整治計畫之審查意見中，關於「建議> 20ppm即更換活性碳，以維健康」，是否僅有給予原告1次補正之機會？是否符合土污法第38條第2項第2款所定「補正3次」之規定？

（二）被告以原處分裁罰原告，是否有違反不當連結禁止原則、裁量濫用原則、依法行政原則、行政自我拘束原則及裁量怠惰原則？原處分有無違法？

（三）原告未能依據被告審查意見予以補正之情形，是否有非可歸責於原告之情形，而依行政罰法第7條第1項之規定可不予裁罰？

六、本院之判斷：

（一）按土污法第2條第17款規定：「本法用詞，定義如下：‧‧‧十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。

」第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。

（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址‧‧‧。」

第22條第1項規定：「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6 個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；

污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；

如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；

直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」

第38條第2項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：‧‧‧二、污染行為人或潛在污染責任人依第13條第1項或第22條第1項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正。」

本條項第2款立法理由載明：「為避免污染行為人或潛在污染責任人依照第13條第1項或第22條第1項提出控制或整治計畫時，拖延計畫審查時程，或草率提出不適宜之計畫，造成場址改善時程延宕，故針對拖延執行計畫處以罰鍰，並得按次處罰。」

次按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：‧‧‧二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」

（二）經查，原告公司煉製事業部高雄煉油廠位於高雄市楠梓區之系爭場址，前經環保署於101年1月20日公告為土壤污染整治場址，土壤主要污染物為苯、二甲苯、乙苯及總石油碳氫化合物，並認定原告為污染行為人。

嗣被告於103年1月29日依土污法第22條第1項規定，通知原告應於6個月內提出系爭整治計畫，原告雖於103年8月4日提出，惟經被告函送專案小組審查後，於103年9月29日將審查意見函送原告通知其為第一次補正。

原告於103年10月30日檢具系爭整治計畫修訂一版後，經專案小組會議審查結果，仍需依委員意見修正；

被告乃於103年12月3日通知原告為第二次補正。

原告雖於104年1月6日再提報系爭整治計畫修訂2版，然經專案小組審查後認為仍須補正，被告遂於104年2月17日第3次通知原告補正。

原告最後於104年3月23日檢送系爭整治計畫修訂3版，經被告審查仍未通過，被告爰於104年6月29日以高市環局土字第10436085900號函檢附高市環局土處字第00-000-000000號裁處書，核認原告依土污法第22條第1項所提送之整治計畫，經以書面通知補正3次仍未完成補正，乃依同法第38條第2項第2款暨環境教育法第23條第2款等規定，裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時之處分。

嗣因原告不服上開處分，經訴願被駁回後，提起行政訴訟，經本院於106年3月7日以105年度簡字第38號行政訴訟判決原告之訴駁回，因未經原告上訴而告確定等情，此有被告103年9月29日高市環局土字第10341529000號函（第1次書面通知補正函，參原處分卷第1-6頁）、被告103年12月3日高市環局土字第10344326100號函（第2次書面通知補正，參原處分卷第7-16頁）、被告104年2月17日高市環局土字第10431755700號函（第3次書面通知補正，參原處分卷第17-52頁）、被告104年6月29日高市環局土字第10436085900號函暨高市環局土處字第00-000-000000號裁處書、送達證書（參原處分卷第60-64頁）及本院105年度簡字第38號行政訴訟判決（參本院卷第126-132頁）分別附卷可資參憑，並為原告所不爭執，堪認屬實。

（三）次查，被告於上開104年6月29日高市環局土字第10436085900號函之說明欄載明：「六、前述整治計畫應於文到30日內依委員意見完成補正作業，屆期未補正者，按次處罰。」

（參原處分卷第62頁），足徵被告於前次裁罰原告後，並已限期命原告應於文到之日30日內完成第4次補正，屆期未完成補正者，按次處罰之。

嗣原告雖於104年7月29日檢送系爭整治計畫修訂4版，惟經被告審查仍未通過，被告乃於104年10月22日以高市環局土字第10440506500號函暨系爭裁處書，認為原告仍有屆期仍未完成系爭整治計畫補正之情事，爰依土污法第38條第2項第2款、裁罰基準附表項次10、暨環境教育法第23條第2款等規定，以原處分裁處原告罰鍰40萬元及環境講習4小時之處分等事實，復有被告104年10月22日高市環局土字第10440506500號函暨系爭裁處書、送達證書（參原處分卷第79-86頁）、系爭場址整治計畫修訂四版審查意見回覆對照表（參本院卷第95- 101頁）等件附卷可稽，亦可信為真實。

（四）原告雖主張：被告就系爭整治計畫之審查意見中，關於「建議> 20ppm即更換活性碳，以維健康」之意見，僅有給予原告1次補正之機會，不符合土污法第38條第2項第2款所定「補正3次」之規定云云。

惟查，系爭整治計畫能否審查通過，因審核之內容涉及高度技術性及專業性，故應以何種方式審核、其審核程序如何及是否委請學者專家參與審核，悉由被告視情況而定。

而被告既設有專案小組，並外聘委員參與審查系爭整治計畫，則此種以「專家參與」之方式，以協助行政機關做成判斷之模式，行政機關自應尊重專家學者之專業判斷。

另按「為推動與監督本市土壤及地下水污染場址改善工作，設高雄市政府（以下簡稱本府）環境保護局（以下簡稱本局）土壤及地下水污染場址改善推動小組（以下簡稱推動小組），並為規範推動小組之組成及運作，特訂定本要點。」

、「推動小組置委員11人至23人，其中一人為召集人，由本局局長兼任；

一人為副召集人，由召集人指定之人員兼任；

其他委員由就下列人員聘（派）兼之：（一）本府經濟發展局代表一人。

（二）本府農業局代表一人。

（三）本府都市發展局代表一人。

（四）本府地政局代表一人。

（五）專家、學者代表5至17人。」

、「推動小組會議應有過半數委員之出席，出席委員過半數之同意始得作成決議；

正反意見同數時，取決於主席。」

高雄市政府環境保護局土壤及地下水污染場址改善推動小組設置要點（下稱設置要點）第1條、第3條及第5條亦有明文。

由上開設置要點可知，推動小組委員成員係由各方代表及學者專家組成，並以多數決之方式形成小組決議，以維持推動小組之多元暨客觀性。

而經本院審閱上開改善推動小組之成員，除主任委員、副主任委員（由高雄市政府派代）及環保署之代表外，另有專家學者代表5至17人擔任審查委員。

而每位委員各依其專業作成之審查意見及決定，被告則應依法尊重，嗣被告再將各委員之意見及決定，以書面函請原告依委員意見修正，則原告本應依照各該委員之意見而補正系爭整治計畫。

次按依土污法第38條第2項第2款規定，係明指污染行為人應將「整治計畫」送請主管機關審查，揆其文義及上揭之立法理由，對於是否經主管機關以書面通知補正3 次，非以整治計畫中每一單項缺失行為個別之補正次數為計算基準，而係依完整之整治計畫總補正次數予以認定，以避免延宕整治計畫之核定。

且此一文義解釋，亦符合土污法第38條第2項第2款之立法目的。

矧被告及專案小組委員會分組委員並非系爭整治計畫之撰寫者，故系爭整治計畫具體內容之擬定本為原告權責範圍。

故經專案小組委員會審查後，如有應予補正者，被告依土污法第38條第2項第2款規定通知原告補正，亦屬當然。

（五）再查，原告對於系爭整治計畫經被告以書面通知補正3次而未完成補正一節，並未爭執，惟主張被告於審查系爭整治計畫修訂二版後始提出審查意見：「建議＞20ppm即更換活性碳，以維持健康」，故被告實際上僅給予原告一次補正機會，不符合土污法第38條第2項第2款所定「以書面通知補正三次」之要求云云。

惟查，依土污法第38條第2項第2款規定，係明指污染行為人應將「整治計畫」送請主管機關審查，核其文義，對於是否經主管機關以書面通知補正3 次，非以整治計畫中每一單項缺失行為個別之補正次數為計算基準，而係依完整之整治計畫總補正次數予以認定，前已敘明。

再按，環保署訂定之土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第4點規定：「控制、整治計畫提出者應依本署訂定之撰寫指引提出計畫書，並檢附應備書件。

經確認相關計畫之內容符合撰寫指引及格式規定者，推動小組應即進行審查。

直轄市、縣（市）主管機關並得依審查結果，限期命補正，總補正日數不得超過90日。

補正時間不計入審查期間。」

則依前開作業要點解釋，推動小組係針對整治計畫之「整體」進行審查，而直轄市、縣（市）主管機關得依整治計畫之審查結果限期命補正，亦以整體之整治計畫為認定基準，故原告主張命補正次數應以「個別」整治計畫區分云云之見解，洵有誤會。

且專案小組於第一次審查系爭整治計畫時，審查意見即為「氣體抽除/曝氣（SVE/AS）操控與衍生污染防治需補正」等語，此有系爭整治計畫（修訂三版）審查意見回覆對照表可資參憑（參原處分卷第57頁），而本件「建議＞20ppm即更換活性碳，以維持健康」，乃係專案小組對於原告針對此一補正事項提出整治計畫修訂二版內容之審查意見（參原處分卷第76頁），係已具體敘明應補正事項，亦未有原告主張將應補正事項分別列於審查意見之情形。

故此一審查意見乃係針對第一次審查內容之延續，並非如原告所主張，被告實際上僅給予原告一次補正之機會云云，故原告上開主張，尚難憑採。

（六）原告又主張：高雄煉油廠遷廠計畫與污染整治間並無合理之聯結關係，被告據以要求原告遵照審查意見，並以屆期未補正為由，而以原處分裁罰原告，有違不當連結禁止原則及裁量濫用原則云云。

惟查，高雄煉油廠全廠區171公頃，依照原告所提進度規劃，預計於108年完成所有工場地上地下物拆遷，此有原告公司煉製事業部高雄煉油廠工廠區土壤及地下水污染控制計畫（修訂三版）審查意見回覆對照表影本可稽（參本院卷第91頁）。

然依原告提出之系爭整治計畫，系爭場址地上建物、儲槽與地下管線移除之工作項目，卻擬於核定整治計畫後第4年始能完成，此亦有原告所提出系爭整治計畫（修訂四版）之各階段土壤污染整治目標可資參憑（參本院卷第94頁）。

換言之，若依原告現所提就系爭場址之規劃，最早必須於109年始完成拆除作業。

惟系爭整治場址範圍為109,923平方公尺，僅為高雄煉油廠15分之1而言，其移除地上建物、儲槽與地下管線之期程，卻較高雄煉油廠全場拆除作業更長，顯見原告就系爭整治計畫所擬地上建物、儲槽與地下管線之移除期程過長，並非合理，故專案小組審查意見認為應於整治計畫核定後立即開始執行，加速整治場址之拆遷期程，俾利後續整治進度之執行，自屬合法有據。

且依照原告所提出系爭整治計畫修訂四版之林裕清委員之複審意見，高雄煉油廠全廠共171公頃之拆遷時程為3年，惟本件整治範圍僅為109,923平方公尺，其拆除時程依原告之系爭整治計畫亦長達3年，顯然不合理等情，此有系爭整治計畫（修訂四版）審查意見回覆對照表可資參憑（參本院卷第95-96頁）。

從而，被告並非係要求原告須於3年內拆除高雄煉油廠全廠區，而係要求原告配合高雄煉油廠遷廠作業，於3年內拆除系爭整治場址內之地上物（包括儲槽），故原告對此顯有誤會。

矧高雄煉油廠範圍包含系爭場址，該工廠設備、油槽或地下管線之繼續存在，將阻礙系爭場址土壤污染情形之確認及後續改善工作，故高雄煉油廠於系爭場址內工廠設備、油槽或地下管線之拆遷期程，實與系爭場址土壤污染改善工作有關。

故專案小組審查意見認為原告拆除期程過長，將嚴重延宕整治作業，而要求原告補正修改系爭整治計畫，難謂有違不當連結禁止或禁止裁量濫用之原則。

原告此部分主張，亦非有據。

（七）原告另主張：依揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第13條第4項規定，本件尾氣排放標準應為小於300ppm，被告要求訂為小於20ppm實屬過苛，難以達成。

此外，其他相似之污染場址，倘亦採用土壤氣體抽除法及空氣注入法，其尾氣排放標準均經被告機關要求為小於300ppm，有違行政自我拘束原則云云。

惟按： 1、「（第1項）公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。

（第2項）前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。

直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。

」空氣污染防制法第20條定有明文。

次按「本標準專有名詞及符號定義如下：‧‧‧二、石化製程：指以化學或物理操作產製各類石油產品、石化基本原料、石化中間產品或石化產品之製造程序，包括產製各類有機化學品、樹脂、塑膠、橡膠及合成纖維原料等產品，及硫磺或氫氣等副產品」、「石化製程排放管道排氣採非破壞性物料回收處理方式者，其削減率達百分之85或排放濃度300ppm以下。

」揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第2條第2款及第13條第4項亦有明文。

2、經查，上開揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第13條第4項規定，係以「石化製程」排放管道排氣採非破壞性物料回收處理方式為前提，而原告所屬高雄煉油廠之業務固為煉製各類石油製品與石油化學基本原料，惟此與本件整治場址之整治作業是否為石化製程係屬二事。

本件整治方法依照原告提出之整治計畫，乃係對於具揮發性之土壤污染控制以現地土壤氣體抽除（SVE）為主，並配合現地空氣曝氣法（AS）以增加氣體交換效率，此並非煉製石油製品之石化製程，而係整治作業程序，自與原告公司是否屬於石化製程無涉，自無上開揮發性有機物空氣污染管制及排放標準之適用。

原告此部分主張，容有誤會。

且系爭場址土壤污染改善工法係採取土壤抽氣法配合地下水注氣法所構成污染物移除處理系統（即SVE/AS），其中SVE系統進行固定區域之土壤污染抽氣作業，該設備排放污染物之揮發性有機物（即VOCs），屬於固定污染源，惟現行法規對於VOCs排放並無標準規範值，經被告考量系爭場址鄰近人口稠密區，倘無設置適當之尾氣處理設備，會造成空氣受到二次污染之疑慮，故倘依原告主張以石化製程之標準，實相當於在住宅區中興建石化工廠，對周遭居民健康危害甚鉅。

從而，原告主張本件尾氣排放標準，依揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第13條第4項應為小於300ppm即可，被告要求訂為小於20ppm實屬過苛，難以達成云云，亦屬無據。

3、再按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。

故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」

最高行政法院著有93年判字第1392號判例可資參照。

另「所謂『平等原則』係指行政機關非有正當理由，作成行政行為時，對行為所規制之對象，不得為差別待遇而言。

而所謂『行政自我拘束原則』則指處分機關作成行政處分後，自己亦與相對人一樣，同受該行政處分之拘束。

惟前開所謂『正當理由』，包括『為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置』(司法院大法官會議釋字第211號解釋參照)。」

最高行政法院88年度判字第3724號判決亦足資參照。

故行政自我拘束原則，乃係要求行政機關針對本質相同之事物為相同之處理，亦即相同事實情狀即應為相同之處理而言。

經查，不同污染場址之污染程度、周遭環境及工程可行性等條件均屬不同，其中牽涉之各種複雜因素尚須由個案審查之委員本其專業給予意見，故不同污染場址之整治，即屬事物本質不相同之情形，故於各污染場址之整治計畫，方需有專案小組委員本於其環工等專業為個案之審查。

從而，類此狀況，自難援用行政自我拘束原則加以限制行政機關針對不同污染場址整治計畫審查之裁量權。

且被告對於不同污染場址之個案，亦係分別邀集不同專業之委員組成專案小組，再逐一審查不同污染場址之整治計畫或控制計畫。

是原告縱認被告對於其他污染場址之尾氣排放標準有所不同，於本件自亦無從比附援引，而要求比照辦理。

蓋因不同污染場址本即屬不同個案、不同事實及不同程度之污染情狀，無法因此得出行政機關均須比照而為相同處理之結論。

且被告要求原告於本件尾氣排放標準應為小於20ppm，亦係專案小組委員基於環境工程專業，考量系爭場址之污染程度、周遭環境、工程上可行性後所作成之專業判斷，本院自應予以尊重。

原告主張該標準實屬過苛，難以達成云云，惟卻未能合理說明工程上有何困難之處，其主張自難採信。

而尾氣排放標準既係專案小組委員基於環境工程專業，考量污染程度、周遭環境、工程上可行性後所作成之專業判斷，如上所述。

故不同污染場址之尾氣排放標準值並不相同，係屬行政機關之行政裁量範圍，與行政自我拘束原則或裁量怠惰原則無關，縱使被告於其他場址之尾氣排放標準係訂定低於300ppm即可，亦不得與系爭場址之情形相提並論，併此敘明。

（八）末按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7條定有明文。

又人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。

但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰（司法院大法官會議釋字第275號解釋文參照）。

經查，系爭場址前經環保署於101年1月20日公告為土壤污染整治場址，土壤主要污染物為苯、二甲苯、乙苯及總石油碳氫化合物，並認定原告為污染行為人。

嗣被告於103年1月29日依土污法第22條第1項規定，通知原告應於6個月內提出系爭整治計畫，原告雖於103年8月4日提出，惟經被告函送專案小組審查後，於103年9月29日將審查意見函送原告通知其為第一次補正。

原告於103年10月30日檢具系爭整治計畫修訂一版後，經專案小組會議審查結果，仍需依委員意見修正；

被告乃於103年12月3日通知原告為第二次補正。

原告雖於104年1月6日再提報系爭整治計畫修訂2版，然經專案小組審查後認為仍須補正，被告遂於104年2月17日第3次通知原告補正。

原告最後於104年3月23日檢送系爭整治計畫修訂3版，經被告審查仍未通過，被告爰於104年6月29日以高市環局土字第10436085900號函、暨高市環局土處字第00-000-000000號裁處書，認為原告依土污法第22條第1項所提送之系爭整治計畫，經以書面通知補正3次仍未完成補正，乃依同法第38條第2項第2款暨環境教育法第23條第2款之規定，裁處原告罰鍰20萬元及環境講習2小時之處分後，並限期命原告應於文到之日30日內完成第4次補正，屆期未完成補正者，按次處罰之。

嗣原告於104年7月29日檢送系爭整治計畫修訂4版，經被告審查仍未通過，被告乃於104年10月22日以高市環局土字第10440506500號函暨系爭裁處書，認為原告仍有屆期仍未完成系爭整治計畫補正之情事，爰再依土污法第38條第2項第2款、裁罰基準附表項次10暨環境教育法第23條第2款等規定，裁處原告罰鍰40萬元及環境講習4小時之處分等情，如上所述。

則原告對於經被告命補正4 次之系爭整治計畫，卻仍未通過之事實，縱無故意，亦難謂為無過失，則被告核認原告有違反土污法第38條第2項第2款之規定，並無違誤。

換言之，原告經被告4次通知補正仍未完成補正時，其法律效果依土污法第38條第2項第2款及裁罰基準附表項次10之規定：「行為人首次違反本項規定，主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至100萬元，原則上以最輕額裁處。

違反本項規定，經直轄市、縣（市）主管機關以書面通知限期補正3次屆期仍未補正或未補正完成者，每次得依前次裁罰金額加計20萬元。」

（參本院卷第106頁），故此均為法律及上開裁罰基準附表項次10所明定。

對被告而言，其裁量已縮減至零，被告並無選擇是否裁罰之裁量空間，亦別無其他處罰種類可供選擇，則被告依據土污法第38條第2項第2款及裁罰基準附表項次10規定之法律效果裁罰原告，於法有據。

從而，被告考量本件具體個案情形，於上開裁罰基準之範圍內，以前次裁罰金額20萬元再加計20萬元，即對原告裁罰40萬元，並未逾越法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰之情事，自難認有何違反比例原則之情形。

另被告依環境教育法第23條第2款之規定，並命原告接受環境講習4小時，亦於法有據。

七、從而，原告之上開主張既均不能採信，則原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 5 月 16 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣
3,000 元。
中 華 民 國 106 年 5 月 16 日
書記官 邱秋珍