臺灣橋頭地方法院行政-CTDA,105,簡更(二),12,20161109,1

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 105年度簡更(二)字第12號
105年10月19日辯論終結
原 告 台灣中油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠
法定代理人 徐漢
訴訟代理人 王元宏律師
被 告 高雄市政府環境保護局
法定代理人 蔡孟裕
訴訟代理人 李惠森
李俊儒
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國103 年3 月11日高市府法訴字第10330171400 號訴願決定，提起行政訴訟，經本院103 年度簡字第71號判決後，原告不服，提起上訴，經高雄高等行政法院104 年度簡上字第49號判決，將原判決撤銷，發回本院更為審理，再經本院105 年度簡更㈠字第1號判決後，原告仍不服，提起上訴，再經高雄高等行政法院105年度簡上字第25號判決，將原判決撤銷，發回本院更為審理，本院更為判決如下：

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用（含更審前訴訟費用）由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告台灣中油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠於高雄市○○區○○○路00號，從事觸媒重組程序（製程編號：M21 ，下稱系爭M21 製程），被告高雄市政府環境保護局於民國102 年11月1 日，接獲民眾陳情通報，原告廠區有排放粒狀污染物（黑煙）情事，遂派員於同日16時20分前往稽查，於原告廠區外發現所屬第四號廢氣燃燒塔（設備編號：A021；

下稱系爭廢氣燃燒塔）有使用，而產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成空氣污染，稽查人員遂進入廠內查察，獲悉原告第六媒組工場因停爐大修，而將系統內氣體排放至系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，被告乃於同年11月13日依法舉發，並給予原告陳述意見之機會。

原告雖於同年11月22日提出意見陳述，惟經被告審酌事實證據及陳述意見後，核認原告違反空氣污染防制法（下稱空污法）第31條第1項第1款規定之事實明確，爰依同法第60條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條及環境教育法第23條第2款規定，以102 年11月25日高市環局空處字第00-000-000000 號裁處書（下稱原處分），裁處新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2 小時。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，前經本院以103年度簡字第71號行政訴訟判決駁回其訴，原告不服提起上訴，經台灣高等行政法院以104 年度簡上字第49號判決將原判決廢棄，發回本院行政訴訟庭更為審理；

復經本院以105 年度簡更㈠字第1 號行政訴訟判決駁回其訴，原告猶表不服再提起上訴，再經台灣高等行政法院以105 年度簡上字第25號判決將原判決廢棄，發回本院行政訴訟庭更為審理，合先敘明。

二、原告起訴主張：㈠本件係因系爭M21 製程進行停爐，在正常的開停爐過程中，因管線內蓄積製程中所產生之高濃度碳氫化合物，無法經由脫硝設備處理後，再由排放口編號P018之排放管道排出，故經由系爭廢氣燃燒塔處理後加以排出，屬揮發性有機物空氣污染管制及排放標準（下稱揮發性有機物排放標準）第4條所定之緊急公安應變行為，並非揮發性有機物排放標準第2條第59款所指之「廢氣燃燒塔使用事件」。

然被告卻於原處分違反事實欄內，記載原告之違規事實係因「於廠區外（小港區中林路中鋼公司南門對面）發現貴公司所屬廢氣燃燒塔發生燃燒塔使用事件，產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中」，足徵原處分就原告違規內容之事實認定顯有錯誤，則被告人裁處所根據之事實既與事實不符，而有認定事實錯誤之情形，構成得撤銷之事由。

又原告於98年間，亦有由廢氣燃燒塔排放空氣污染物之行為，惟當時被告係以原告違反空污法第20條、第56條之規定予以裁處，是被告對於同類型之空氣污染行為援引不同法條裁處，已違反行政自我拘束原則。

㈡行政院環境保護署（下稱環保署）已依據空污法第20條之授權，訂定固定污染源空氣污染物排放標準（下稱固定污染源排放標準），用以規範各公私場所固定污染源排放空氣污染物之標準，應依固定污染源排放標準之規定審酌，而非適用空污法第31條第1項第1款之規定逕行裁處，此觀環保署於103年3月26日回復原告公司之郵件內容所載：「所詢廢氣燃燒塔排氣不透光率適用法規疑義一節，依前揭規定，倘廢氣燃燒塔經塔頂火焰燃燒所排放之廢氣，符合固定污染源排放標準之排放管道不透光率排放標準之規定，並不宜以違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定告發處分」等語即明。

又環保署於103年7月30日環署空字第1030058182號函釋亦謂：「……廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，主管機關核發許可證之廢氣流向與現場有不符之情形一節，……倘貴局核發之固定污染源操作許可已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則難以援用空氣污染防制法第31條第1項之規定加以管制」，足見關於廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，端視主管機關所核發之固定污染源操作許可證是否已核予廢氣燃燒塔為排放管道，且倘若廢氣燃燒塔確屬排放管道，則不能援用空污法第31條第1項之規定予以管制。

系爭廢氣燃燒塔為加氫脫硫處理程序（M17）製程（下稱系爭M17製程）之排放管道，排放口編號為P109，依前揭法規說明，非屬空污法第31條第1項之裁罰對象，應依固定污染源排放標準附表一規定之檢測方法判定。

而稽之固定污染源排放標準附表一之規定，固定污染源空氣污染物如為粒狀污染物，其排放標準依目測判煙規定不得超過不透光率20％，停止、開始運轉時可到不透光率40％，但1小時內超過不透光率20％之累積時間不得超過3分鐘。

然被告派員於102年11月1日16時20分針對系爭廢氣燃燒塔排放粒狀污染物所為之稽查，完全未依上述所定之目測判煙方式以判定是否違規，更欠缺客觀科學之依據或時間累積數據，僅憑瞬間之相片或影片，率爾作為裁罰之依據，而對原告課以處分，顯已違法。

㈢又揮發性有機物排放標準附表二規定，第4條施行日期為103年7月1日，本件雖發生於上開施行日期之前，仍應適用揮發性有機物排放標準第4條規定。

蓋廢氣燃燒塔普遍應用於石化及煉油製程工廠，主要功用在於焚化處理揮發性有機物之緊急排放，於一般正常操作情形下，不會使用廢氣燃燒塔，是關於廢氣燃燒塔之使用，並不因上開揮發性有機物排放標準之修正而有不同，至上開揮發性有機物排放標準於102年1月3日修正並增列第4條之規定，係因主管機關鑑於廢氣燃燒塔係屬緊急排放污染防制設施，非屬常態性排放使用之污染物防制設備，為明確規範其使用時機及使用日數，而加以明白列舉而已，故而關於廢氣燃燒塔之使用，依修正後揮發性有機物排放標準附表二規定，其施行日期雖為103年7月1日，於本件仍有適用，與法律不溯及既往無關。

㈣上訴人廠內既有M17、M18、M19、M20、M21、M32及M37等多項製程，上開製程在操作過程中所產生之廢氣均使用同一集管連結系爭廢氣燃燒塔，而系爭M21製程為觸媒重組程序，其排放管道雖為P018，然該排放管道之作用在於排放該製程在正常操作情形下（經由加熱爐燃燒）所產生之廢氣即氮氧化合物，須另經脫硝設備（De-Nox反應器）處理後，方能經由P018管道排出。

如上開製程除產生氮氧化合物廢氣外，尚有其他有害廢氣如高濃度之碳氫化合物，與前揭之氮氧化合物不同，不能經由脫硝設備處理再經由P018管道排出，而須經由廢氣燃燒塔處理後排出，參酌環保署103 年7 月30日環署空字第1030058182號函釋意旨，本件系爭廢氣燃燒塔即P109確屬排放管道無訛，依前揭法規及說明，非屬空氣污染防制法第31條第1項之裁罰對象，應依固定污染源排放標準附表一規定之測定方法判定。

惟被上訴人未依上開檢測方法判定，即予以裁處，可知原處分適用法規及認定事實不當，訴願決定卻予以維持，實有未合。

㈤再依據被告就系爭M17製程核發之固定污染源操作許可證（高市環局空操許可證第E0000-00號，下稱系爭M17許可證，見本院103年度簡字第71號卷第86至101頁）內容，污染源設備之污染物係採密閉收集方式，處理方式為高空廢氣燃燒塔A021，排放形態為P109；

足認被上訴人核定之系爭許可證，參照前揭規定，業已核可上開設備有排放之情形時，得使用排放管道P109處理廢氣之排放。

退步言之，若P109編號之系爭廢氣燃燒塔係空氣污染物防制設備，編號為A021，並設有操作條件，則該廢氣燃燒塔即兼具有污染防制設備及排放管道（P109）之性質。

換言之，上訴人得使用A021高架燃燒塔處理廢氣排放之前提要件，必須符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書及第2項規定之要件，方得將系爭燃燒塔定性為經核可之排放管道。

既然原告本件屬歲修而為之排放，依前開規定即可使用系爭廢氣燃燒塔處理排放。

㈥再依被告就系爭M21 製程核發之固定污染源操作許可證（高市環局空操許可證第E0000-00號，下稱系爭M21許可證， 見高雄高等行政法院105 年度簡上字第25號卷第167 至199 頁），排放管道為P018，對照系爭M17 許可證之空氣污染物防制方法及設備，排放口則為不需設置採樣設施之系爭廢氣燃燒塔，基於行政自我拘束原則，被上訴人除更正許可證外，即不得為不同認定，前開固定污染源操作許可證已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則被告自不得援用空氣污染防制法第31條第1項第1款規定加以管制。

㈦空污法第77條「故障」之要件主要為不可預見、無法避免之設備功能失效（其規範重點係避免人為操作），非設計不當或操作、維護不良之情形，且應依操作許可證所登載之設備維護、保養及紀錄等事項進行查核，俾確認其所稱之設備故障是否屬不可預見且無法避免之設備功能失效，亦或因設計不當或操作、維護不良所致，再行判定其能否適用該項故障免罰之規定。

本件事實發生於102 年11月1 日16時20分，然原告係因停爐大修提前於當日上午8 時29分以傳真方式向被告報備，其內容略為：「二、故障（或發生）時間：102 年11月1 日8 時30分。

三、故障設施名稱（或位置）：本廠M21 （第6 媒組工場）停爐，煙道及燃燒塔可能會有不透光率問題」等。

是原告因M21 （第6 媒組工場）停爐大修，而無法避免地將系統內氣體透過系爭廢氣燃燒塔燃燒排放處理，並非刻意人為操作，且非屬設計不當或操作、維護不良之情形，即有空氣污染防制法第77條免罰規定之適用。

㈧所謂「從新從優原則」係處理行政程序進行中（處理程序終結前），相關法規有變更時的新舊法選擇問題。

依據該原則，若公權力主體於處理某一案件的過程中相關法令有所增修或廢止，原則上應適用新法（從新），但若舊法較有利於當事人，而新法並未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，應適用舊法（從優）。

而中央法規標準法第18條所謂「處理程序終結前」，除了指行政處分作成以前的行政程序進行階段以外，也包括「訴願先行程序」在內，而訴願程序本為行政程序之一環，故於訴願程序終結前，亦有「從新從優原則」之適用，先予敘明。

揮發性有機物排放標準係於102 年1 月3日修訂，高雄市政府係於103 年3 月11日作成訴願決定，故於訴願程序終結前，揮發性有機物排放標準已公布，揮發性有機物排放標準第4條既屬有利於原告，基於依前述行政程序「從新從優原則」，被告即應適用該標準排除原告違規事實，方屬適法。

㈨聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被告則以：㈠揮發性有機物排放標準附表二規定，第4條之施行日期為103 年7 月1 日，而本件違規行為發生於該施行日期之前，故不適用前揭排放標準第4條之規定，先予敘明。

另公私場所固定污染源之相關設施故障，致違反空氣污染防制法相關規定時，公私場所應於故障發生後1 小時內，向當地主管機關報備，24小時內修復或停止操作，15日內向當地主管機關提出書面報告，得免予處罰，為空污法第77條所明定。

而上開條文所稱設施故障，係指固定污染源相關設施之不可預見且無法避免之非經常性設備功能失效，且非屬故意或人為疏失或不當維修，如天災或無預警停電等外力因素所致，為同法施行細則第41條規定所揭明，另有環保署95年6 月30日環署空字第0950048357號函釋意旨足資參照。

經查，揮發性有機物排放標準係依空污法第20條第2項、第22條及第23條規定之授權所訂定，倘違反揮發性有機物排放標準者，應依同法第56條規定處罰，核與被告係以原告違反同法第31條第1項第1款規定，並依同法第60條第1項規定裁處無涉。

其次，本件違規事實之發生係於102 年11月1 日16時20分許，然原告於當日8 時29分，即以傳真方式向被告報備，其內容略為：「二、故障（或發生）時間：102 年11月1 日8 時30分。

三、故障設施名稱（或位置）：本廠M21 （第6 媒組工場）停爐，煙道及燃燒塔可能會有不透光率問題……。」

顯見原告前開行為並非就本件違規事實所為之報備，且本件違規事實之發生，非屬空污法第77條規定所指不可預見且無法避免之設備故障所致，而係製程相關設備設計不當或操作、維護不良，致廢氣燃燒塔燃燒不完全產生明顯粒狀污染物，散佈於空氣造成污染，原告主張本件屬揮發性有機物排放標準第4條之緊急公安應變行為，並無根據。

㈡揮發性有機物排放標準第2條專有名詞及符號定義第59款，固有定義「廢氣燃燒塔使用事件」，然被告於原處分中使用廢氣燃燒塔使用事件等文字，僅係被告用以描述系爭事件之客觀狀態，與前揭「廢氣燃燒塔使用事件」之定義無涉。

再者，揮發性有機物排放標準係依空污法第20條第2項、第22條及第23條規定之授權所訂定，倘違反揮發性有機物排放標準者，應依同法第56條規定處罰，亦與本件被告係以原告違反同法第31條第1項第1款規定，並依同法第60條規定裁處無涉。

㈢在各級空氣污染防制區內，不得有未經排放管道，從事燃燒、融化、煉製或其他操作，將產生明顯之粒狀污染物排放於空氣之行為，為空污法第31條第1項第1款及第2項所明定。

本件依系爭M21 許可證所載內容，其排放管道僅有P018排放口；

另依系爭M17 許可證所載內容，其排放管道雖列有編號P109之排放口，惟該排放口不需設置採樣口，該編號係為符合環保署固定污染源管理資訊系統設計之需求所編列之代號，實際上並不存在此排放管道。

原告就系爭M21 製程之廢氣處理，經由系爭廢氣燃燒塔燃燒處理後直接排放大氣中，屬空污法施行細則第28條第2項規定：未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放之情形，為空污法第31條第2項所稱未經排放管道排放之空氣污染行為。

又系爭廢氣燃燒塔亦經載明為「污染防制設備」而非「排放管道」，有系爭M17 許可證及系爭M21 許可證可稽，故系爭廢氣燃燒塔非屬前開許可證所許可之排放管道，本件屬空污法第31條及空氣污染行為管制執行準則之適用範圍，核無疑義。

自應依空污法施行細則第33條第1項第2款之規定，以「目視」進行污染物排放狀況之檢查，而非依固定污染源排放標準規定之判定方法。

㈣原告自98年間起迄今，有多次利用廢氣燃燒塔排放空氣污染物污染空氣而遭裁罰之紀錄，其中98年至100 年間雖經被告依空氣污染防制法第20條第1項、第56條予以裁罰之紀錄，但自100 年起，即由被告多次依空污法第31條第1項、第60條之規定裁處，此為原告所知悉，更何況正確適用法律為被告職責，被告所為並未違反行政自我拘束原則。

原告於本件前1 年內已有1 次之違規行為（即102 年4 月30日13時10分，M33 製程內廢氣瞬間導入廢氣燃燒塔，因燃燒不完全產生黑煙，經被告以102 年6 月23日高市環空處字第00-000-000000 號裁處書，依違反空污法第31條第1項、裁罰準則第3條、環境教育法第23條第2款之規定，裁處20萬元、環境講習2 小時），本次為第2 次違反同法令，被告以違反同法第31條第1項第1款規定，而依同法第60條第1項及裁罰準則第3條規定裁處20萬元整罰鍰，再依環境教育法第23條第2款處環境教育講習2 小時，用促其踐行改善之義務，並無違誤。

㈤使用廢氣燃燒塔處理揮發性有機物屬熱焚化技術，應採用「最佳可行控制技術」，亦即製程排放管道採破壞性處理方式，排放濃度不大於100ppm或排放削減率大於或等於95% ，故燃燒處理過程不會有排放黑煙（燃燒不完全）情事，是為無煙燃燒設計。

再廢氣燃燒塔之使用係為因應工安事件，其原始設計已納入工安事件需大量排放製程氣體之安全需求，且有無煙燃燒之設計，亦即在一定流量及流速內，廢氣燃燒塔燃燒並不會產生黑煙。

查石化製程其停爐操作有一定標準操作程序，且本件既為計畫性停爐大修，亦即所有操作條件處於可控制的狀態，然原告於停爐操作過程中仍發生廢氣燃燒塔燃燒不完全，致產生黑煙散布於空氣中之情事，顯係人為操作不當所造成。

實則，系爭廢氣燃燒塔屬高架廢氣燃燒塔，燃燒裝置設於塔頂，粒狀污染物（黑煙）係產生於火焰末端後即散布於空氣中，根本未經煙道、煙囪及排氣管線等管道設施。

且系爭廢氣燃燒塔未經主管機關同意免設採樣孔及採樣設施，亦未依法設置採樣孔，非屬排放管道，自無空污法第28條第1項之適用。

㈥綜上所述，被告依法舉發並無違誤，並聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：㈠按空污法第1條規定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。

本法未規定者，適用其他法律之規定。」

第20條第1項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」

第31條第1項第1款、第2項、第3項規定：「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物……。

（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。

（第3項）第1項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」

第56條第1項規定：「公私場所違反第20條第1項……者，處新臺幣2 萬元以上20萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1 百萬元以下罰鍰。」

第60條第1項規定：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1 百萬元以下罰鍰。」

第75條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。

（第2項）前項裁罰準則，由中央主管機關定之」第77條規定：「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後1 小時內，向當地主管機關報備。

二、故障發生後24小時內修復或停止操作。

三、故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」

次按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1 小時以上8 小時以下之環境講習：……。

二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5 千元以上罰鍰。」

㈡又按空污法施行細則第28條規定：「（第1項）本法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：一、依規定設置採樣設施者；

其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。

二、依規定得免設置採樣設施者。

（第2項）本法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。」

第41條規定：「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。

但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」

再按102 年1 月3 日修訂之揮發性有機物排放標準第1條規定：「本標準依空氣污染防制法第20條第2項、第22條及第23條規定訂定之。」

第2條第4款、第5款、第9款、第58款、第59款規定：「本標準專有名詞及符號定義如下：……。

四、密閉集氣系統：指可將設備或製程設備元件排出或逸散出之揮發性有機物，捕集並輸至污染防制設備，使傳送之氣體不直接與大氣接觸之系統。

該系統包括集氣設備、管線及連接裝置。

五、污染防制設備：指處理廢氣之熱焚化爐、觸媒焚化爐、鍋爐或加熱爐等密閉式焚化設施、冷凝器、吸附裝置、吸收塔、因應緊急狀況使用之廢氣燃燒塔或其他經主管機關認定者……。

九、廢氣燃燒塔：指開放式燃燒裝置，該裝置包括具支撐結構之塔身、燃燒嘴、母火裝置、空氣或蒸氣輔助系統、滅燄器、水封槽、氣液分離設備、集氣管、點火裝置及其他附屬設施。

可分為高架廢氣燃燒塔及地面廢氣燃燒塔……。

五十八、緊急狀況：因突發事故、無法預期且不可抗力之事件，導致公私場所產生安全危害之虞，需立即採取緊急處理行動，以回復正常安全操作之狀況。

五十九、廢氣燃燒塔使用事件：指公私場所具石油煉製製程或輕油裂解製程者，所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於3 萬立方公尺；

其餘公私場所之所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於1 萬5 千立方公尺之情形……。」

第4條規定：「公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。

但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。

前項必要性操作包含下列情形之一：一、燃料氣系統壓力暫時性超出安全設定範圍。

二、因釋壓閥故障造成洩漏。

三、因廢氣熱值不足，補充之氫氣、天然氣或液化石油氣產生之排放。

四、設備元件間歇性少量排放。

五、因反應器、蒸餾塔或製程設施操作壓力高於釋壓裝置設定壓力，或操作溫度高於最大設定溫度之情形。

六、觸媒或吸附劑之再生或活化，且經冷凝循環回收或煅燒處理後之排放。

七、其他因安全考量之排放。」

第44條第1項規定：「中華民國100 年2 月1 日修正發布之條文施行日前設立之廢氣燃燒塔、揮發性有機液體儲槽、設備元件、廢水處理設施及冷卻水塔，其施行日期依附表二規定。」

另附表二明定：「具備廢氣燃燒塔，不得以廢氣燃燒塔處理正常操作下排放廢氣之規定，適用本標準管制規範第4條，自103 年7 月1 日施行。

」復按空氣污染行為管制執行準則第1條規定：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第31條第3項規定訂定之。」

第2條規定：「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」

第4條第1款規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：一、判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，倘其逸散之廢氣含有水蒸氣，應於稽查紀錄中敘明執行判定時排除水蒸氣干擾之情形。」

㈢綜觀前揭法規命令可知，空污法對於公私場所排放空氣污染物之管制方式，係區分不同之空氣污染行為態樣，斟酌經濟發展與環境保護之需求，而施以不同強度之管制手段，此觀公私場所固定污染源排放空氣污染物逾法定排放標準之空氣污染行為者，應依空污法第56條第1項規定處罰之；

又在各級防制區及總量管制區內之公私場所，從事燃燒操作，致產生明顯可見粒狀污染物散布於空氣，非經排放管道排放者，則應依空污法第60條第1項規定處罰之即明。

是以，立法機關就各級防制區及總量管制區內之公私場所，從事燃燒操作，致產生明顯可見粒狀污染物散布於空氣之行為，既已作成立法裁量決定，明定上開情形如係經排放管道排放者，應於逾法定排放標準時，依據空污法第56條第1項規定予以處罰；

如係非經排放管道排放者，則不問其有無逾法定排放標準，均得依空污法第60條第1項規定予以處罰。

職是，執法機關於適用法律時，自應依空污法所定之規範對象及管制要件以定其法律效果。

衡諸空污法第31條第1項第1款及第2項明文禁止之空氣污染行為，應具備⑴在各級防制區及總量管制區內、⑵從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物、⑶未經排放管道排放等要件，始該當同法第60條第1項規定之處罰構成要件，否則即應依其他管制規定予以論斷。

準此，對於公私場所排放空氣污染物之管制，自應依空污法及相關子法之規定，審究判定其空氣污染行為之態樣而依法論處。

㈣其次，稽諸空污法施行細則第28條規定可知，符合「依規定設置採樣設施者；

其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可」或「依規定得免設置採樣設施者」之條件，而將廢氣導引至大氣排放者，即屬排放管道。

揆之廢氣燃燒塔，具有將有機廢氣以連續方式注入煙道，並在煙道口燃燒形成火焰，之後再排放至大氣之功能，本身即存有排放管道之作用。

雖揮發性有機物排放標準第4條第1項前段規定公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理，並於同條項但書規定限縮例外得容許公私場所遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，然該等規定係自103 年7 月1 日始予施行，則103 年7 月1 日以前，廢氣燃燒塔本得作為公私場所處理廢氣之排放管道使用，只要其該當空氣污染防制法施行細則第28條所稱之排放管道即可（亦即揮發性有機物排放標準第4條性質上係屬限制廢氣燃燒塔排放廢氣之規範，而非容許規範）。

是以，廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，實可兼具污染防制設備及排放管道之功能，且此兩項功能並非互斥而不能併存。

又參諸空污法之中央主管機關環保署103 年7 月30日環署空字第1030058182號函釋意旨亦載明：「關於廢氣燃燒塔是否屬排放管道，應依空氣污染防制法第31條第2項及同法施行細則第28條規定判定，若固定污染源操作許可證已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則無法適用同法第31條第1項第1款之規定」，揆其理由略以：「……。

二、本署為加強管制公私場所及石化製程排放之空氣污染物，已依空氣污染防制法（以下簡稱空污法）授權，發布揮發性有機物空氣污染管制及排放標準（以下簡稱揮發性有機物排放標準），並於該標準第2 章針對廢氣燃燒塔訂定各項管制規定，包括廢氣燃燒塔之母火不可熄滅、設計及操作條件應符合之規定、應裝設監測設施、應提報使用計畫書並依核定內容操作、使用事件日達30日者應提交減量計畫書、應提供24小時電話服務專線供民眾詢問使用事宜等多項規定。

同標準第4條規定，公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。

但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。

三、依空污法第23條規定，公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；

其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。

該條文業已明定公私場所應有效收集、處理其產生之各類空氣污染物，除無法設置排放管道者，如逸散性固定污染源（如堆置場）等外，均應設置排放管道，以確保其所排放之空氣污染物，不致對污染源周遭環境產生直接影響。

四、另依空氣污染防制法施行細則第28條規定，空污法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：（一）依規定設置採樣設施者；

其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。

（二）依規定得免設置採樣設施者。

空污法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。

及依檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範第2 點規定，排放管道包括煙道、煙囪及排氣管線。

……核發之固定污染源操作許可證已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則難以援用空污法31條第1項第1款之規定加以管制。」

亦同認廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，係兼具有污染防制設備及排放管道之功能及性質。

㈤經查，原告因停爐大修，先於102 年11月1 日8 時29分預先以傳真方式向被告報備，其內容略為：「二、故障（或發生）時間：102 年11月1 日8 時30分。

三、故障設施名稱（或位置）：本廠M21 （第6 媒組工場）停爐，煙道及燃燒塔可能會有不透光率問題。」

爾後被告於同日接獲民眾陳情通報，原告系爭廠區有排放粒狀污染物（黑煙）情形，遂於同日16時20分派員前往稽查，於原告系爭廠區外發現系爭廢氣燃燒塔冒出濃煙，而產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中。

嗣進入廠區內查察，獲悉係原告第6 媒組工場因計畫性停爐大修，而將系爭M21 製程內氣體排放至系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，經被告審認原告係違反空污法第31條第1項第1款規定之事實，而依同法第60條第1項、裁罰準則第3條及環境教育法第23條第2款之規定，以原處分裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2 小時等情，有卷附之原告傳真函、被告公害案件稽查紀錄工作單、原處分等文件可稽，自堪採認。

㈥次查，本件依據被告核定之系爭M21 許可證內容，其第3 頁記載其排放口編號P018，應設監測設施，監測項目為不透光率、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫、一氧化碳、氧氣、排放流率；

第11頁製程流程圖亦註記廢氣流向P018排放污染物種類為TSP 、SOx 、NOx 、CO、VOCs；

第18頁製程流程圖之製程說明並表示：「……本製程之廢氣有四種：⑴加熱爐或再沸器之燃燒廢氣：經由管道P018排放大氣。

⑵再生廢氣：由再生系統觸媒再生時所產生含Cl2 及HCl ，每年僅操作數天，廢氣經吸收處理後逕排大氣。

⑶HC FLARE廢氣：包括壓力控制及安全釋壓裝置之排氣，為不定時排放，匯合後送至第四油氣純化工場，由地面或高空廢氣燃燒塔燒除後逕排大氣。

⑷SOUR FLARE廢氣：來自加氫處理區，含有H2O ，收集後亦送至第四油氣純化工場，由高空廢氣燃燒塔燒除後逕排大氣。」

等語（見高雄高等行政法院105 年度簡上字第25號卷第170 、185 頁）。

另被告核定之系爭M17 許可證內容，其第3 頁記載防治設備分別有編號A020之地面廢氣燃燒塔、編號A021之高空廢氣燃燒塔（即系爭廢氣燃燒塔）、A022酸氣燃燒塔、A087De-NOx反應器，排放口則有編號P019、P108、P109、P110，以上四處排放口均免設置監測設施；

第12頁製程廢棄處理及其流向圖則標示：來自NO .4 反應器廢反應流出物先流向NO .5 反應器，於異常時，分別收集至H2S 廢棄密封罐及HC廢氣密封罐，再分別送至A022酸氣廢氣燃燒塔、A021高空廢氣燃燒塔後，由P110（對應A022）、P109（對應A021）燃燒廢氣逕排大氣；

第17頁製程流程圖之製程說明：「( B)製程廢氣處理及其流向：本工場製程排放廢氣所含的污染物主要是HC及H2S 。

HC廢氣多來自分離設備的分離氣，內含有大量的H2。

製程操作中為補充足夠的氫氣到反應器，須由補充氫氣壓縮機（E532）壓縮並調節氫氣流量，同時亦時於過壓氣體至地面廢氣燃燒塔（A020）燒除，量大時亦排至高空廢氣燃燒塔（A021）燒除。

處理後的廢氣逕排大氣……。」

第19頁空氣污染物之排放種類、年許可排放量及其推估依據、收集方式規定則謂：污染源編號E543（HC廢氣密封罐）之污染物種類為揮發性有機物，收集方式為密閉收集，處理方式為A021高空廢氣燃燒塔，排放型態為編號P109，其排放標準為200PPM、年許可排放量0.095 公噸；

第20頁防制設備設計處理容量及處理效率規定說明：A021高空廢氣燃燒塔濕基廢氣處理量限於異常時排放，導入處理之製程編號包含M17 、M18 、M19 、M20 、M21 、M33 ；

第22頁排放管道口徑及排放口位置規定則標示：排放口編號P109之高度120公尺、口徑1.4 公尺、東向TM2 座標183030、北向TM2 座標2493380 ，至於其他條件限制為不需設置（廢氣燃燒塔管道逸散）、設置0 個採樣孔等情（見本院103 年度簡字第71號卷第87、92、94、95頁），足認被告核定之系爭M21 及M17許可證及操作許可條件，業已核可系爭M21 製程所產生之HC廢氣得收集至他處工場，經由地面或高空燃燒塔燒除後排放於大氣，而系爭M17 製程內防制設備之系爭廢氣燃燒塔復准予導入系爭M21 製程之HC廢氣，並於異常時排放。

且系爭廢氣燃燒塔毋須設置採樣設施，並確為污染源E543（HC廢氣密封罐）之排放管道，如其排放之污染物種類為揮發性有機物，只要符合排放標準及年許可排放量之操作要件，原告即得使用系爭高空廢氣燃燒塔，供作其處理系爭M21 製程廢氣之排放管道（即P109），而系爭M17 許可證第22頁復明示編號P109為「排放管道」，是參諸前揭規定及說明，綜合觀察被告核定之許可證及操作許可條件，系爭M21 及M17 許可證既經被告核定頒發，則系爭廢氣燃燒塔縱非空污法施行細則第28條第1項第2款所指依規定得免設置採樣設施者，亦屬同條項第1款後段所指無法設置採樣設施，業經報請當地主管機關核可之要件，是系爭廢氣燃燒塔兼具有污染防制設備及排放管道之功能及性質，並無疑義。

㈦再查，原告得使用系爭廢氣燃燒塔處理廢氣排放之前提要件，參諸系爭M21 及M17 許可證記載內容，原告限於「異常且大量排放」，且符合排放標準及年許可排放量之操作要件，即得將系爭廢氣燃燒塔定性為經核可之排放管道。

亦即，原告以系爭廢氣燃燒塔排放空氣污染物之行為，是否構成違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定，須具備⑴在各級防制區及總量管制區內、⑵從事燃燒操作，致產生明顯之粒狀污染物（黑煙）散布於空氣、⑶其使用系爭廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，未符合系爭M17 及M21 許可證所容許之操作必要等要件，進而方得依同法第60條第1項規定予以論處。

原告主張本件使用系爭廢氣燃燒塔乃屬「開停車/ 歲修」之情形，故得使用系爭廢氣燃燒塔處理廢氣，此觀諸被告提出之高雄市政府環境保護局102 年9 月10日高市環局空字第10239931700 號函（見本院卷第45頁）及上開說明亦可認為可採。

而依照系爭M17 許可證之許可條件，系爭M17 製程係在處理系爭M21 製程中除氮氧化合物廢氣（經由系爭M21 許可證許可之P018排放管道排出）外，其他無法經由脫硝設備處理之有害廢氣如高濃度之碳氫化合物（即HC廢氣），於異常時使用高空廢氣燃燒塔（即系爭廢氣燃燒塔）燃燒處理，而被告前揭函文將廢氣燃燒塔之使用條件列為：「緊急狀況、開停車/ 歲修及其他應回收」三類，足認「歲修」與「緊急狀況」應可同視為非正常狀況，則原告主張「停爐歲修」屬「異常」之狀況，而符合系爭M17 許可證之許可條件，亦屬有據，則本件原告係於異常（歲修）之情狀且有大量排氣之必要，而使用系爭廢氣燃燒塔燃燒廢氣，且被告又未能舉證原告之排放未符合排放標準及年許可排放量之操作要件，原告使用系爭廢氣燃燒塔自屬由排放管道之排放無誤。

則依空污法第31條第2項之規定，本件被告自難依同條第1項第1款之規定，而依同法第60條第1項及裁罰準則第3條規定裁處20萬元罰鍰，及依環境教育法第23條第2款處環境教育講習2 小時。

㈧被告固抗辯依原告提出之廢氣燃燒塔使用計畫書，系爭廢氣燃燒塔之原始設計及操作值，均有「無煙燃燒設計量」之項目，其上記載「（原始設計）無煙燃燒設計量（Nm3/sec ）、數值45.53 」、「（操作值）無煙燃燒設計量（Nm3/ sec）、數值33.57 」（見本院卷第47、48頁），是原告使用系爭廢氣燃燒塔應不得產生任何粒狀污染物（即黑煙）；

惟依其上記載「無煙燃燒設計量」及數值，係指系爭廢氣燃燒塔每秒得無煙燃燒之設計量，並無法遽以推論出原告使用系爭廢氣燃燒塔不得產生任何粒狀污染物。

再被告又抗辯廢氣燃燒塔處理揮發性有機物應符合環保署公告之「最佳可行控制技術」，而停爐歲修為計畫性製程，所有操控條件為可控制。

然原告仍於製程中產生明顯黑煙散布於空氣中，顯係人為操作不當所導致等語；

惟本件原告係經由排放管道排放廢氣，已不屬空污法第31條第1項各款所稱之空氣污染行為，則被告以該條第1項作為處罰之依據，已有違誤，則原告使用系爭廢氣燃燒塔是否符合最佳可行控制技術，亦與原告是否需依空污法第31條第1項受罰無涉。

又被告提出高雄高等行政法院第104 年訴字第535 號判決，認該件與本件客觀情狀相同，作為本院衡酌其處罰無誤之參考；

惟該案乃係驟冷水泵配電盤故障跳俥，導致裂解氣體壓縮機（C-1201）跳俥，製程內氣體排入A202廢氣燃燒塔而產生黑煙之基礎事實；

法院於該案認原告使用廢氣燃燒塔，並未符合被告核可之「緊急狀況、開停車/ 歲修或必要操作之情形」之要件，而認其使用廢氣燃燒塔不符合許可證之要件而不屬排放管道，且污染之時間高達17小時39分，被告自得依空污法第31條第1項為處罰之依據，然本件乃屬被告核可原告使用系爭廢氣燃燒塔之歲修情形，且依被告之舉證僅有照片一張及數分鐘之影像，實難參考該案而為相同之認定。

至原告是否違反空污法第20條之規定而應依第56條處罰，則非本件審究之範圍，併此敘明。

五、本件原告使用系爭廢氣燃燒塔排放廢氣之行為，係屬經排放管道排放之行為，被告以空污法第31條第1項第1款判斷裁處原告，所為之原處分即屬違法，訴願決定未予糾正，仍予維持，即有不當，原告訴請撤銷為有理由，應由本院將原處分及訴願決定均予撤銷。

六、本件判決結果已經明確，兩造其餘攻擊防禦之主張，與判決結果不生影響，不再一一論述。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 11 月 9 日
行政訴訟庭 法 官 盧怡秀
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴）。
中 華 民 國 105 年 11 月 9 日
書記官 簡鴻雅