臺灣橋頭地方法院行政-CTDA,106,簡,30,20171208,1

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第30號
民國106年11月17日辯論終結
原 告 林復澎
被 告 高雄市政府環境保護局
代 表 人 蔡孟裕
訴訟代理人 邱義雄
陳明進
陳雪雲
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國106 年3 月29日高市府法訴字第10630264800 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告所屬登革熱防治隊稽查人員於民國105年6月7日14時5分許，在高雄市○○區○○段000地號土地（下稱系爭土地）上之未保存登記建物（原供建國公有零售市場使用，業經高雄市政府建設局市場管理處以91年12月19日高市市場㈠字第0910004940號公告自92年1月1日起廢止市場設置，下稱系爭建物）稽查，發現系爭建物2樓轉角處有積水容器（水缸），未妥善管理、清除，致孳生孑孓，造成環境污染之違規情事，嗣經被告查得系爭土地之所有權為原告及其他共有人合計共7人所共有，爰以105年9月20日高市環局告字第H252166號舉發通知書予以舉發，並給予原告及其他共有人陳述意見之機會，原告雖未提出陳述，惟系爭土地共有人之一即訴外人陳榮本於105年10月12日提出陳述稱：高雄市政府應拆除系爭建物，並將系爭土地返還所有權人等語。

嗣經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定之事實明確，爰依同法第50條第3款及被告執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）等規定，於105年12月27日以高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書（下稱系爭裁處書），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,500元之行政處分（下稱原處分）。

原告不服提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：本件違規地點位於系爭建物2樓之市場管理員辦公室門口樓梯旁，然系爭建物並非原告所有，原告亦無管理及使用權限。

又系爭建物並未辦理保存登記，係由訴外人蕭佛助（已歿）出資籌建，並於42年間興建完成後，贈與高雄市政府以供建國公有零售市場使用，是高雄市政府建設局（現改制為經濟發展局）市場管理處（下稱市場管理處），就系爭建物應具有事實上處分權，嗣市場管理處與攤商訂立租賃契約（後改為使用許可書），並繳付租金（後改為使用費），至91年1月29日因系爭建物遭受火災，而於92年1月1日公告廢止，並停徵使用費，但系爭建物內仍有7間店舖未受火災波及，即編號信1至信7之攤位；

與2樓市場管理員辦公室仍然尚存，市場管理處自應就未燒毀之部分負管理之責任。

又原告與市場管理處就系爭建物占用系爭土地一情，曾歷經二次民事訴訟，第一次訴訟係原告以系爭建物無權占用系爭土地為由，訴請市場管理處返還占用系爭土地所受相當於租金之不當得利，業經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）以93年度簡上字第256號民事判決駁回原告之訴，然其於判決理由中載明「市場管理處就系爭建物具有事實上處分權」。

第二次訴訟則係原告以系爭建物既有使用系爭土地之事實，而市場管理處為系爭建物之事實上處分權人，自應給付原告使用系爭土地之租金，迭經高雄地院、臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）及最高法院審理在案（審理案號：高雄地院94年度重訴字第101號、高雄高分院95年度重上字第56號、最高法院96年度台上字第1406號、高雄高分院96年度重上更㈠字第28號、最高法院97年度台上字第844號），最後雖判決駁回原告之訴確定，然判決之理由係因原告未能舉證市場管理處就系爭建物具有事實上處分權而敗訴，惟原告已於本件提出攤（舖）位使用許可書及攤位租金繳納收據等新訴訟資料，足以證明市場管理處就系爭建物具有使用權，且有向攤商收取租金，故市場管理處對系爭建物應具有事實上處分權。

是以，本件於審理時自不受上開民事判決爭點效所拘束。

又被告一再以102年7月25日在高雄市○○區○○街000號後方空地作成之會勘紀錄，認定原告等系爭土地所有人應就系爭建物負起後續管理維護責任。

惟會勘地點為本市○○街000號後方50餘坪之空地（僅為原市場之小部分，非市場之全部），當時僅就會勘之地點作討論，並未就全部市場之範圍作認定，是原告依該會勘紀錄作為原告同意就全部市場負後續管理維護之責，實有以偏概全、強詞辯駁之不當。

綜上，原告並非系爭建物之所有權人，亦無管理使用之權限，原處分認事用法顯有錯誤。

原告爰聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

三、被告則以：

（一）原告主張於93年、94年及95年間與市場管理處間，就系爭建物無權占用系爭土地而請求返還不當得利及給付租金之民事訴訟，均因無法確認當時之市場管理處有系爭建物事實上處分權，致原告均受敗訴之判決確定。

原告主張：伊嗣後已取得系爭攤（舖）位使用申請書、租月繳納收據、使用費及清掃費繳費通知單，及高雄市政府相關局處公文或公告等文件，逕以市場管理處具有系爭建物之事實處分權「能」，進而認定市場管理處為具有事實上處分權及為系爭建物之權利人云云。

惟查，前揭文件資料係於60年至91年間繕製或開立，而本件之違規時間則在105年間，相距年代可謂久遠，故原告之主張恐與現況不符，難以為證。

且依廢棄物清理法第3條、第27條第11款、第50條第3款之規定；

及高雄市政府101年4月5日高市府環稽字第00000000000號公告、101年4月6日高市府環衛字第00000000000號公告可知，在高雄市所轄之行政區域內嚴禁有因未妥善管理、清除室內外花瓶、桶子、輪胎、空罐、保特瓶、水缸或其他積水容器暨地下室、廁所、廚房、衛浴場所或水溝等積水處，致孳生病媒蚊子孓之污染環境行為，違反者即應處罰。

準此，土地所有人或管理人對於所管理之土地自應隨時注意妥善管理、清除其上之積水容器或積水處，避免孳生病媒蚊孑孓，以維護國民健康，凡經查獲有孳生病媒蚊孑孓之積水容器或積水處者，即應受罰。

按系爭土地曾供建國市場使用，其上設有建物供攤商進駐，惟該等建物未辦理保存登記，故高雄市政府並未取得建物之所有權；

又建國市場之招租、出售等均由當時興建市場之蕭佛助辦理，並由其向攤商回收興建費用，建國市場建物之事實上處分權已歸攤商所有，市場管理處核准建國市場之使用，亦僅基於對公有市場之行政管理，並未取得市場建物之事實上處分權，此有高雄高分院96年度重上更㈠字第28號判決可參，並經最高法院97年度台上字第844號裁定駁回原告之上訴，是原告主張系爭土地上之系爭建物為市場管理處所有云云，尚難採憑。

（二）被告為進一步釐清系爭土地權責，前以102 年7 月19日高市環局稽字第10237862600 號函通知管理單位及土地所有權人，於102 年7 月25日星期四上午10時在本市○○區○○街000 號後方空地（原建國公有零售市場）會勘，該會勘紀錄結論載明（略以）：「‧‧‧該土地（含建築物）經高雄市政府經濟發展局（原建設局）於92年1 月1 日起廢止本市建國公有零售市場之設置，其土地（含建築物）均屬土地所有人所有，需負責後續維護管理之責，依廢棄物清理法規定『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。』

」而原告既列與會人員名單，系爭土地（含建築物）之所有權及後續維護管理權責歸屬昭然若揭，原告亦應知之甚詳。

又被告為進一步釐清本案責任歸屬，另以105 年11月8 日高市環局稽字第10540772300號函詢高雄市政府經濟發展局（下稱經發局），並經該局以105年11月15日高市經發市字第10536205800號函覆略以：「‧‧‧經查旨述原建國市場係於92年1月1日公告廢場在案，都市計畫使用分區為『第四種商業區』，土地屬私人產權，按高雄市環境維護管理自治條例18條第1項第1款規定：『公私場所之所有人、管理人或使用人應善盡其場所之清潔維護責任』‧‧‧」是以，上開會勘紀錄結論載明系爭土地（含建築物）經經發局（原建設局）於92年1月1日起廢止高雄市系爭公有零售市場之設置，其土地（含建築物）均屬土地所有人所有，需負責後續維護管理，經原告與會並簽名為證，對於系爭土地及其上建物之清潔維護管理責任，原告自難諉為不知。

（三）再查，原告歷經多次民事訴訟，均受敗訴之判決，益證其係因未能提出相關證據以實其說，致判決遭駁回確定，詎此次原告主張「已提出新訴訟資料，足以推翻前述之後案判決」云云，然亦查無足資推翻本件之判決或佐證資料。

又原告固主張：伊並非系爭建物之所有權人，然依高雄市地籍圖資查詢系統所載，原告確為系爭土地之所有權人之一；

且依前揭佐證資料，系爭土地（含建築物）之所有權及管理權責應屬土地所有權人，而原告既為系爭土地共有人之一，其違規事實洵堪認定。

另查系爭違規地點確實位於鹽壽段209地號上，且經查地籍圖資查詢系統，高雄市鹽埕區並無「延」壽段，而本件會勘地點明確載明「原建國市場」，並有管理單位併同會勘，並無不同地段同地號之可能性，縱有誤繕，亦不影響本件原告違規事實之認定，併予敘明。

（四）承上，建國市場業經公告自92年1月1日起廢止市場設置，高雄市政府之行政管理責任已於當時終了，高雄市政府對系爭建物亦無所有權及事實上處分權，業如前述，而原告既身為系爭土地所有人，對系爭土地自應負起維持環境整潔之作為義務。

系爭土地上確有影響公共衛生之一般廢棄物，此有稽查紀錄、佐證照片及光碟等相關資料附卷可證，惟原告並未履行清除義務，其違規事實至為明確。

且為釐清責任歸屬，原告亦辦理會勘作業，並有「有關渠反映鹽埕區延壽段209及219地號環境髒亂，其土地所有人及管理單位權責釐清相關事宜會勘紀錄」在卷足稽；

嗣向經發局函詢本案相關事宜，亦經回復系爭土地所有人即原告應負起該積水容器（含孑孓）清除及管理之責。

爰此，被告依據行政程序法第43條規定，於斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果後，核認原告為違規行為人，並依廢棄物清理法第27條第11款及同法第50條第3款規定予以舉發，續於105年12月27日以系爭裁處書予以處分，尚無違誤。

罰鍰額度方面，爰依裁罰基準編號44之違規事由：「孳生登革熱病媒蚊孑孓，污染環境。」

予以裁處罰鍰金額1,500元，亦屬允當等語，資為抗辯。

被告並答辯聲明：原告之訴駁回。

五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有稽查紀錄（參原處分卷第1 頁）、現場蒐證光碟（參原處分卷第2 頁）、蒐證照片4 幀（參原處分卷第3 頁）、地籍圖資查詢（參原處分卷第4-8 頁）、原告戶籍資料（參原處分卷第9 頁）、舉發通知書（參原處分卷第10頁）、系爭裁處書（參原處分卷第17頁）、102 年7 月25日會勘紀錄（參原處分卷第44頁）、訴願決定書（參原處分卷第51頁）、高雄地院93年度簡上字第256 號民事判決暨確定證明書（參本院卷第14-18 頁）、高雄地院94年度重訴字第101 號民事判決（參本院卷第20-30 頁）、高雄高分院95年度重上字第56號民事判決（參本院卷第25-30 頁）、最高法院96年度台上字第1406號民事判決（參本院卷第31-33 頁）、高雄高分院96年度重上更㈠字第28號民事判決（參本院卷第34-38 頁）、最高法院97年度台上字第844 號民事裁定（參本院卷第39-40 頁）、攤（舖）位使用許可書（參本院卷第41-43 頁）、攤位租金繳納收據（參本院卷第44-48頁）、系爭建物現況照片（參本院卷第101-105頁）；

及原處分卷宗及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。

本件兩造之爭點厥為：原告對系爭建物是否需負責後續維護及管理之責？原處分以原告為本件違規之行為人，認原告有違反廢棄物清理法第27條11款規定，而裁處原告罰鍰1,500元，是否適法？

六、本院之判斷：

（一）按「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」

、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」

、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：‧‧‧十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」

、「有下列情形之一者，處新臺幣1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：‧‧‧三、為第27條各款行為之一。」

廢棄物清理法第3條、第5條第1項、第27條第11款及第50條第3款分別定有明文。

另高雄市政府101 年4 月5 日高市府環稽字第00000000000 號公告：「主旨：公告『高雄市指定清除地區內污染環境行為』。

依據：廢棄物清理法第27條第11款規定辦理。

公告事項：一、在指定清除地區內有下列行為之一者為污染環境行為：‧‧‧（七）室內外花瓶、桶子、輪胎、空罐、保特瓶、水缸或其他積水容器暨地下室、廁所、廚房、衛浴場所或水溝等積水處，未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓。

‧‧‧二、公告實施範圍：高雄市所轄之全部行政區域。

‧‧‧」及101年4月6 日高市府環衛字第1013314440號公告：「主旨：修正公告高雄市一般廢棄物指定清除地區。

依據：依據廢棄物清理法第3條、第5條規定。

公告事項：一、修正公告高雄市指定清除地區為所轄之行政區域。

二、本公告溯及自99年12月25日於起生效。」

由上開法令規定可知，廢棄物清理法第27條第11款暨高雄市政府101年4月5日高市府環管字第00000000000號公告規定意旨，在於督促有管領權之人對於所管土地及建物，應善盡其管理義務與責任，改善環境衛生，以避免有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為，並維護國民健康，其有違反而未妥善清理積水容器，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為者，即應受罰。

又裁罰基準第2點規定︰「依本法裁處罰鍰者，除法規另有規定外，其罰鍰金額依本基準附表所列處分金額及計算方式計算之。

‧‧‧。」

附表編號44項載明：「違反法條：第27條第11款；

法令依據：第50條第3款；

違規事由：孳生登革熱病媒蚊孑孓，污染環境；

處分金額1,500元；

計算方式：一、1年內有違規紀錄者，每次處分金額加重百分之50；

計算公式：罰鍰金額＝第1次處分金額＋第1次處分金額×（違反次數－1）÷2」。

（二）經查，系爭土地為原告與訴外人陳盈灼、林乾源、林詹月嬌、黃惠明、陳榮本、許美玉等7人共有，被告所屬登革熱防治隊稽查人員於105年6月7日14時5分許，在系爭建物2樓轉角處發現有積水容器（水缸），未妥善管理、清除，致孳生孑孓，造成環境污染等情，此有稽查紀錄、現場蒐證光碟、蒐證照片4幀、地籍圖資查詢、原告戶籍資料、舉發通知書在卷可按（參原處分卷第1-10頁），且為兩造所不爭執，此部分事實自堪認定為真正。

又系爭建物之原始起造人蕭佛助業已死亡（參臺灣高等法院高雄分院95年度重上字第56號民事判決，本院卷第26頁背面），且市場管理處亦於91年12月19日以高市市場㈠字第0000000000號公告廢止系爭建物之市場設置等情，亦為兩造所不爭執。

另依原告所提供，於106年6月30日所拍攝之系爭建物現況照片（參本院卷第101-105頁）顯示，系爭建物現場雜亂不堪，無人清理，可任人進出，建物內部已如廢墟無人居住；

本院復於106年9月22日上午10時至系爭建物勘驗，其結果略以：「（一）‧‧‧現場如照片一所示，係屬破舊、毀損、無人使用之建物‧‧‧（二）藍橋里里長陳本興稱系爭土地所有權（包含原告等五人）於104年1月27日及28日分別公告主張包含系爭209及219地號等17筆土地均為地主之私人土地，未經允許不得占用（陳本興里長當場提出公告影本2張），並為原告所不爭執。」

此亦有本院勘驗筆錄及勘驗照片附卷可考（參本院卷第219-228頁）；

復觀之上開公告內容略為：「‧‧‧209‧‧‧地號17筆土地係以下具名者私有土地，非經允許不得佔用。

‧‧‧旨揭土地上所放置之雜物，請於公告日起7日內自行移除，否則將依法辦理（視為廢棄物處理）。

‧‧‧」等語，以及兩造於102年7月25日「有關渠反映鹽埕區延壽段209及219地號環境髒亂，其土地所有人及管理單位權責釐清相關事宜會勘紀錄」（參原處分卷第44頁）之記載：「‧‧‧結論：⑴現場土地上所放置之物品（含廢棄物），依土地所有人表示均為不明人士佔用，將由土地所有人具名公告7日後，仍未自行搬移者，由本局鹽埕區清潔隊協助清除。

⑵該土地（含建築物）經本府經濟發展局（原建設局）提附文件說明於92年1月1日起廢止本市建國公有零售市場之設置，其土地（含建築物）均屬土地所有人所有，需負責後續維護管理之責。

‧‧‧」等語，是依上開原告及其他共有人之公告內容及會勘紀錄內容可知，原告及系爭土地之其他共有人對系爭建物，應有事實上之管領力。

綜合上情以觀，依舉發時之系爭建物現況，除系爭土地之所有人外，別無其他具有實質管領能力之管理人、使用人，是原處分據以認定原告對棄置之系爭建物具有直接管領力，應負責維持該處之整潔，核屬有據。

從而，被告認定原告未妥善清理其管理土地上建物內之積水容器（水缸），致滋生病媒蚊，有違反廢棄物清理法第27條第11款規定之情事，而依同法第50條第3款規定，裁處原告1,500元罰鍰，並無違誤。

（三）原告雖主張：依廢棄物清理法第11條規定，伊並非系爭建物之所有人、管理人或使用人云云。

惟查，廢棄物清理法第11條第1款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」

及第50條第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」

由上開規定可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人。

蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。

至狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。

又廢棄物清理法第11條為一般廢棄物之清除責任，立法意旨應有產生廢棄物者負清除責任之意；

惟倘若污染行為人無法確定或無可追索時，則課予同法第11條第1款之狀態責任，即無論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務。

至於廢棄物清理法第27條第11款規定，則在於督促「有管領權之人」對於所管土地或建物，應善盡其管理義務與責任，改善環境衛生，以避免有污染環境行為，並維護國民健康，核與廢棄物清理法第11條第1款之行為態樣，並不相同。

經查，原告係違反廢棄物清理法第27條禁止規定，並非違反同法第11條清除一般廢棄物之義務責任規定，亦即本件被告據以處分者，並非原告放任系爭土地上建物之一般廢棄物未予清除，而是原告未妥善清理系爭土地上建物內之積水容器（水缸），有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之污染環境行為，違反廢棄物清理法第27條禁止污染環境行為規定。

從而，原告不當混淆「行為責任」、「狀態責任」與「廢棄物清理法第11條清除義務責任規定」、「廢棄物清理法第27條禁止污染環境行為之規定」，並主張其消極之不作為不應構成於指定清除地區內所嚴禁之行為，委無可採。

（四）至於原告雖另主張：市場管理處才是系爭建物之事實上處分權人云云。

惟如上述，廢棄物清理法第27條第11款規定，則在於督促「有管領權之人」對於所管土地或建物，應善盡其管理之義務與責任。

而有「事實上處分權」之人，未必具有事實上之「管領權」，蓋「事實上處分權」係對標的物享有相當於「所有權」之權利，而「管領權」則不以對標的物具有所有權或事實上處分權為必要，只要是現實上占有，並得管領該標的物者，即屬之。

是市場管理處究竟對系爭建物有無事實上處分權，與其現實上有無「管領權」係屬二事，與本件原處分合法性之判斷，並無直接關聯性。

況本件違規舉發時，僅有系爭土地之所有權人就遭廢棄之系爭建物有實質管領力，已如上述，故市場管理處就系爭建物究竟有無「事實上處分權」一節，本院自無庸加以審酌。

且就系爭建物之「事實上處分權」歸屬於何人，實屬私權爭執，原告與市場管理處就此部分之紛爭，自應尋求民事訴訟途徑以資解決，本院就此併予指明。

六、綜上所述，原告之上開主張，均無足採。從而，被告以原告所有之系爭土地上之系爭建物2樓轉角處，有棄置積水容器（水缸），並孳生病媒蚊幼蟲，違反廢棄物清理法第27條第11款之規定，而依同法第50條第3款規定，以原處分裁處原告1,500元罰鍰，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 12 月 8 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 106 年 12 月 8 日
書記官 邱秋珍