臺灣橋頭地方法院行政-CTDA,107,簡,25,20180730,1

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第25號
民國107年7月11日辯論終結
原 告 陳鵬富
被 告 高雄市政府警察局六龜分局
代 表 人 楊川
訴訟代理人 洪津藝
許鐽騰
上列當事人間因公法上不當得利事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國107年3月20日107公審決字第0043號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

復審決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告自民國92年8月25日起至94年1月13日止（下稱系爭期間）擔任縣市合併前高雄縣政府警察局（99年12月25日因縣市合併為高雄市政府警察局，下稱高市警局）六龜分局建山派出所（下稱建山所）巡佐兼所長。

建山所原位於前高雄縣○○鄉○○巷00號，該所員警得支領山僻地區之偏遠地區第一級之地域加給（下稱系爭地域加給），嗣高市警局考量員警執勤安全，自90年8月1日起將建山所員警隨裝備遷移至鄰近之六龜分局寶來派出所（下稱寶來所，位於非屬得支領系爭地域加給地區）合署辦公，惟建山所員警仍支領系爭地域加給，原告於上開任職建山所之系爭期間，亦支領系爭地域加給在案。

嗣經被告審認原告不符合支領系爭地域加給之要件，以106年12月5日高市警六分人字第10671324900號書函（下稱原處分）撤銷原核發系爭地域加給之授益處分，並追繳原告於系爭期間溢領之地域加給，計新臺幣（下同）59,634元。

原告不服，於106年12月20日向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，遭復審駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：㈠被告機關欲追繳系爭期間原告溢領之地域加給，已罹於公法上請求權時效規定：行政機關行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，且依人事總處103年9月5日總處給字第10300456431號函頒之「各機關（構）學校追繳違法支給加給或其他金錢給付參考處理原則」（下稱追繳處理原則），各機關對於違法支給加給或其他金錢給付處分，如無依法不得撤銷之情形，違法處分經撤銷後，原應溯及既往失其效力並追繳因該處分所受領之給付，但各機關本於職權依行政程序法第118條但書「另定失效日期」裁量判斷時，得衡量給付原因、法安定性及受益人之財產損失等因素，並得以受益人信賴是否值得保護，參考下列原則處理：1、受益人無信賴不值得保護之情形：參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權時效消滅之規定，以追繳不超過5年之給付為原則。

本件原告任職建山所於系爭期間所溢領之系爭地域加給，被告追繳之請求消滅時效自應受前揭關於5年之限制。

㈡原告依法令支領系爭地域加給不具備可歸責性，應有信賴原則之適用：法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法律秩序之安定及信賴保護原則之遵守。

倘授益之行政處分欲撤銷時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。

受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障，大法官釋字第589、717號及行政程序法第8條意旨可資參照。

本件原告應有信賴保護原則之適用，蓋就1.信賴基礎：原告係接獲派令依法前往建山所任職，擔任建山所警勤區員警執行巡邏、家戶訪查、推動社區警政等工作，並支領系爭地域加給，對原告而言已具備國家有意支付原告地域加給之法的外觀存在，構成足令原告信賴之法治基礎。

2.信賴表現：原告因對前開信賴基礎之信任，對於有權支用被告核發之系爭地域加給不疑有他，而充作生活費用。

3.信賴值得保護：原告係被動支領系爭地域加給，並無以詐欺、脅迫或賄賂方法亦未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使被告做出支付系爭地域加給之行為，且原告未有明知原核發系爭地域加給之行政處分違法或重大過失而不知之情事，蓋合署辦公僅為機關政策性考量，或有基於行政效率考量等因素甚多，惟合署辦公之政策與原告是否具備信賴保護應脫鉤認定之，是否有信賴保護原則適用僅需考量行政程序法第119條是否有不值得保護情形而為判准，且本件復審決定書中對於原告並非以詐欺、脅迫或賄賂方式為之並不爭執，原告不具備故意或重大過失已如上述，故原告應有信賴保護原則之適用，原告之財產權自應受憲法原則之存續保障。

退萬步言之，原告於系爭期間係接獲人事派令，奉令改派建山所所長並依規定到職，且依上級機關命令遷移至寶來所合署辦公，原告對上開到職令及合署辦公命令並無質疑之可能或置喙餘地，審酌原告財產權保障與公益相較權衡下，應有信賴保護原則之適用。

㈢綜上，被告以原處分認原告不合於支領系爭地域加給之要件，並予追繳，實有違誤，復審決定未予糾正，亦有未合。

並聲明求為判決撤銷復審決定及原處分。

三、被告則以：㈠緣本分局建山所（得支領系爭地域加給地區派出所）自90年8月1日起與寶來所（非屬得支領系爭地域加給地區派出所）合署辦公，原編制於建山所員警仍繼續支領系爭地域加給，原告於系爭期間任職建山所，亦支領系爭地域加給，係考量相關人員為編制內員工，建山所未裁撤、轄區未改變。

惟104年11月間同於寶來所駐地合署辦公卻未支領系爭地域加給同仁提起異議，案經被告請示內政部警政署（下稱警政署）函轉行政院人事行政總處（下稱人事總處）104年12月14日總處給字第1040054488號函，依寶來所勤務分配表，認建山所員警與寶來所員警合署辦公，共同輪服值班、巡邏、守望、備勤等勤務，僅巡邏、家戶訪查等勤務到達建山所轄區，與地域加給表之構成要件不符，請被告依上開函示及相關規定，辦理追繳建山所員警溢領地域加給事宜。

被告為求審慎，以建山所員警得否比照人事總處101年8月7日總處給字第1010045104號函釋，因天然災害被迫遷移至非屬得支領地域加給地區辦公，有業務需要返回原服務地區處理公務之事實，得核給地域加給，迭經層轉上級機關釋疑，人事總處105年8月1日總處給字第1050049341號書函復略以：「本案建山所既已遷移至非屬得支給地域加給地區之寶來所合署辦公，與人事總處101年8月7日函情形不同，自不得支給地域加給。

另來函所提警察勤務服務地區非屬支給地域加給之要件，併予敘明。」

據此，建山所既與寶來所合署辦公，辦公處所即非處山僻地區之偏遠地區，非屬長期派駐於該地區辦公達一個月以上而得支領系爭地域加給之情形，是被告於系爭期間仍按月發給原告系爭地域加給，於法不合，遂以原處分通知原告依限繳回溢領之金額。

㈡被告於系爭期間發給原告系爭地域加給，固非因原告以詐欺、脅迫或賄賂方法，或提供不正確資料或為不完全陳述所作成，難謂原告有明知行政處分違法或因重大過失而不知之情事，惟衡酌公務人員支領加給之平等性，貫徹依法行政原則及健全國家財政等公益，原告溢領之地域加給，其信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，本件應無行政程序法第117條第2款規定之適用。

又上開人事總處105年8月1日函始載明建山所支給地域加給情形，與地域加給表支領要件不合，該所員工不得支領地域加給，被告於105年8月8日收受高市警局函轉上開人事總處函釋後，始確實知悉被告於系爭期間發給原告系爭地域加給係屬錯誤，而以原處分即106年12月5日函撤銷並追繳原告溢領之金額，尚未逾得行使撤銷權之2年期間。

原違法核發系爭地域加給之處分經撤銷後，原告即負有返還系爭期間所受領地域加給之義務。

被告復依原告93年薪俸月支數額29,585元、94年薪俸月支數額31,455元及95年薪俸月支數額32,425元，計算其自92年8月25日起至94年1月13日止溢領之金額共計59,634元，並無違誤。

㈢本件溢發地域加給之行政處分未撤銷前，依行政程序法第110條第3項之規定，行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，受領人尚無返還之義務，原處分機關對受領人尚未發生返還給付之請求權，此際尚無行政程序法第131條公法上請求權消滅時效之適用；

迨至原處分機關撤銷原處分後，受領人因原處分所受領之給付始構成不當得利，原處分機關對之始發生給付返還請求權。

故該請求權消滅時效並自撤銷處分生效時起算。

原告誤認被告於106年12月5日撤銷原授益處分，欲追繳原告自92年8月25日起至94年1月13日止之地域加給，已經過14餘年，已罹於公法上請求權時效云云，自屬誤解公法上請求權之起算時點。

㈣原告溢領之地域加給，經衡酌公務人員支領加給之平等性、貫徹依法行政原則及政府財政等公益，其信賴利益固非顯然大於撤銷所欲維護之公益。

然被告原核發原告地域加給之違法處分，既非因原告以詐欺、脅迫或賄賂方法，或提供不正確資料或為不完全陳述所作成，亦難謂原告有明知行政處分違法或因重大過失而不知情，原告並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形。

關於本件溢發地域加給之處分經撤銷後該追繳之範圍，依人事總處103年9月5日函頒之追繳處理原則，受益人無信賴不值得保護之情形，即應參酌行政程序法第118條及第131條第1項前段有關公法上之請求權時效消滅規定，以追繳不超過5年之給付為原則。

而上開函釋所謂追繳「不超過5年之給付」，被告認係指「總金額不超過5年」，而非回溯時間不超過5年，則被告追繳本件原告系爭期間（92年8月25日起至94年1月13日止）所溢領之地域加給，經核其金額尚未超過「5年給付之總額」，故被告追繳並未悖於上開函釋意旨，自無不合。

㈤綜上，被告撤銷原溢發地域加給之處分，通知原告繳回系爭期間溢領之地域加給，並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、前揭事實概要欄所載事實，有警察人員人事資料簡歷表、地域加給表，人事總處104年12月14日總處給字第1040054488號、105年8月1日總處給字第1050049341號函，高市警局104年11月25日高市警人字第10438339000號、105年1月8日高市警人字第10439037400號、105年7月6日高市警人字第00000000000號、105年8月8日高市警人字第10535364600號、106年8月2日高市警人字第10635245400號函，警政署104年12月2日警署人字第1040176457號、105年7月14日警署人字第1050114489號、105年8月3日警署人字第1050124009號函，被告106年12月5日高市警六分人字第10671324900號書函（即原處分）、復審決定書、原告起訴狀等在卷可稽，應堪認定。

歸納兩造上述主張及陳述，本件之爭執重點為：（一）原告於系爭期間任職建山所，得否支領系爭地域加給（山僻地區之偏遠地區第一級）？原核發系爭地域加給之授益處分有無違法？（二）被告以原處分撤銷原核發系爭地域加給之授益處分，並追繳原告系爭期間所溢領之金額59,634元，是否有據？

五、本院之判斷：㈠原告於系爭期間任職建山所，得否支領系爭地域加給（山僻地區之偏遠地區第一級）？原核發系爭地域加給之授益處分有無違法？1.相關法規部分：⑴按86年5月21日修正公布之警察人員管理條例（嗣於96年7月11日修正公布名稱為警察人員人事條例，並自公布日施行）第2條規定：「警察人員之管理，依本條例之規定，本條例未規定者，適用有關法律之規定。」

第22條第1項規定：「警察人員之俸給，分本俸、年功俸及加給，均以月計。」

第27條規定「警察人員加給分……、地域加給；

其各種加給之給與，由行政院定之。」

（上開修正後警察人員人事條例第2條、第22條第1項均僅稍作文字調整為：「警察人員人事事項，依本條例之規定，本條例未規定者，適用有關法律之規定。」

、「警察人員之俸給，分本俸（年功俸）及加給，均以月計。」

，第27條則未修正）。

而關於警察人員之加給，修正前、後警察人員管理條例、警察人員人事條例均無規定，依同條例第2條規定，自應適用公務人員俸給法相關規定。

次按公務人員俸給法第5條規定：「加給分下列三種：一、職務加給：對主管人員或職責繁重或工作具有危險性者加給之。

二、技術或專業加給：對技術或專業人員加給之。

三、地域加給：對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之。」

第18條（91年6月26日修正公布、91年8月30日施行條文）規定：「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。

（第2項）本俸、年功俸之俸點折算俸額，由行政院會商考試院定之。」

（按：91年6月26日修正前即75年7月16日制定公布、76年1月16日施行第14條原規定：「各種加給之給與辦法及俸點折算俸額之標準，由考試院會同行政院定之。

各機關不得另行自訂項目及標準支給。」

）第19條第1項（91年6月26日修正公布、91年8月30日施行條文）規定：「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。」

（按：91年6月26日修正前即75年7月16日制定公布、76年1月16日施行第17條原規定：「俸給未經權責機關核准而自定標準支給或不依規定標準支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。」

）⑵公務人員加給給與辦法原係90年3月30日考試院、行政院依據修正前公務人員俸給法第14條之授權而會同訂定發布，全文15條，並自發布日起實施；

嗣以92年1月17日考試院（92）考臺組貳一字第0920000489號令、行政院人事行政局（92）院授人給字第0920050438號令會同修正發布第1、3、5、9、10、12、13條條文，修正後第2條、第3條、第4條第3款、第6條、第13條分別規定：「各機關公務人員加給之給與，除法律另有規定外，依本辦法規定辦理」、「本辦法所用名詞意義如下：一、加給：指公務人員俸給法第五條所定之職務加給、技術或專業加給及地域加給三種。

二、組織法規：指組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則及組織自治條例。

三、機關：指依組織法規設置，並兼具獨立編制、獨立預算及對外行文等要件者。」

、「公務人員各種加給之給與，應衡酌下列因素訂定：三、地域加給：服務處所之地理環境、交通狀況、艱苦程度及經濟條件。」

、「地域加給，依第四條第三款因素訂定標準支給。」

、「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」

（92年1月17日修正施行前原條文為：「本辦法各種加給之類別、適用對象、支給數額，依行政院人事行政局所訂各種加給支給表辦理。」

）⑶依據上開公務人員加給給與辦法第13條規定訂定，92年3月24日行政院院授人給字第0920053218號函修正公布、溯及自92年1月19日生效之各機關學校公教員工地域加給表（下稱地域加給表）規定，系爭地域加給（即山僻地區之偏遠地區第一級）支給基本數額係3,000元，該級別適用支給對象規定：「服務於山地……地區，由服務處所至最近公共汽車招呼站或火車站須步行路程，山地地區未滿十五公里者……。

」。

又系爭地域加給採年資加成方式增給，並以每服務滿一年按俸額加2%計給，最高加至10%為限。

該表備考欄第2點記載：「本表支給對象以各機關、學校編制內員工；

或依業務需要經設置固定派出辦公場所，並實際長期派駐在本表各地區辦公達一個月以上之編制內員工為限。」

第5點記載：「本表山僻地區之偏遠地區支給對象所稱『山地地區』者，係以……高雄縣……桃源鄉……等三十個臺灣地區山地（原住民）鄉為限。」

準此，有關警察人員支領地域加給之標準及數額，業經明定，自應依照前揭規定支給。

參以主管機關即改制前行政院人事行政局92年11月12日局給字第0920035347號函釋略以：「地域加給表所列地域加給基本標準，係視地理環境、交通狀況、生活艱苦程度、氣候條件等因素訂定。

其中交通狀況之認定標準，係以「經常性交通不便」為衡量因素。」

、100年6月7日局給字第1000031920號函釋略以：「說明二、查地域加給表備考2規定，本表支給對象以各機關、學校編制內員工；

或依業務需要經設置固定派出辦公場所，並實際長期派駐在本表各地區辦公達1個月以上之編制內員工為限。」

在在皆說明支給地域加給，應合於前揭地域加給表暨備考欄之規定。

2.經查：⑴建山所原設於前高雄縣○○鄉○○巷00號，符合前揭地域加給表備考欄第2點、第5點規定之情形，該所編制內員警得依地域加給表所定支領系爭地域加給（山僻地區之偏遠地區第一級），固無疑義。

惟嗣因90年4月間有其他位處山僻地區之派出所曾發生殺警奪槍案，高市警局考量員警執勤安全，自90年8月1日起將建山所員警隨裝備移撥併鄰近寶來所（位於非屬得支領系爭地域加給地區）合署辦公，然原編制於建山所員警仍繼續支領系爭地域加給，原告於系爭期間擔任建山所巡佐兼所長，亦支領系爭地域加給。

綜合前開法律及授權訂定之法規命令及主管機關函釋，可知地域加給表所列地域加給之基本標準，係視地理環境、交通狀況、生活艱苦程度、氣候條件等因素訂定，藉以延攬及留任人才，其中交通狀況之認定標準，係以「經常性交通不便」為衡量因素，復參酌地域加給表備考欄第2點係以「各機關、學校編制內員工；

或依業務需要經設置固定派出辦公場所，並實際長期派駐在本表各地區辦公達一個月以上之編制內員工」為地域加給之支給對象規定意旨，足見地域加給表關於系爭地域加給（山僻地區之偏遠地區第一級）之支給，自應以機關之「辦公場所」設於該表所定地區，因前往該辦公場所之經常性交通不便為準。

惟查，建山所於90年8月1日既已將辦公處所遷移裁併至非屬得支給系爭地域加給之寶來所合署辦公，辦公場所即非處山僻地區之偏遠地區，又合署辦公後，建山所員警與寶來所員警均共同輪服值班、巡邏、守望、備勤等勤務，僅巡邏、家戶訪查等勤務到達建山所轄區，亦非屬依業務需要經設置固定派出辦公場所，並實際長期派駐在地域加給表各地區辦公達一個月以上，而得支領系爭地域加給之情形，是合署辦公後，建山所編制內員警已不符合地域加給表規定之構成要件，自不得繼續支領原支之地域加給，應堪認定。

⑵至原告雖一再主張：合署辦公後，伊等皆有返回建山所轄區巡邏、服勤務，符合返回原服務地區處理公務情形，而得支領系爭地域加給云云，並舉人事總處101年8月7日總處給字第1010045104號函釋為例。

查前揭函釋固以，因天然災害被迫遷移至非屬得支領地域加給地區辦公，有業務需要返回原服務地區處理公務之事實，得核給地域加給，惟係考量該等返回原服務處所執行相關重建工作者，因其「服務處所並無改變」，自得繼續支領地域支給，本件建山所員警既已遷移至非屬得支給地域加給地區之寶來所合署辦公，與前述該總處101年8月7日函所示之事實原因均有不同，自不得比照前揭函釋情形繼續支給地域加給，人事總處105年8月1日總處給字第1050049341號函亦同此見解（復審卷第188至189頁），足證本件建山所既經遷移裁併至不得支領系爭地域加給之寶來所合署辦公，辦公場所業已變更，自無從比照因天然災害被迫遷移，其服務處所並無改變，而得繼續支領原支之地域加給情形甚明。

再者，系爭地域加給之支領要件，既經地域加給表及其備考欄規定明確，詳如上述，則警察之勤務服務地區，抑或機關之管轄區域，均非屬辦公場所，編制內員警縱有因業務需要而至勤務服務地區或轄區內執行職務之事實，當非屬支給地域加給之要件，殆無疑義。

從而，原告上開主張，均無可採，其於系爭期間任職建山所，並不符合支領系爭地域加給之要件，被告於系爭期間核發地域加給予原告，依法即有違誤。

㈡被告以原處分撤銷原核發系爭地域加給之授益處分，並追繳原告系爭期間所溢領之金額59,634元，是否有據？1.相關法規部分：⑴按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；

其上級機關，亦得為之。

但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。

二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」

第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。

二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。

三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」

第127條規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。

其行政處分經確認無效者，亦同。

（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」

第131條規定「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；

於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。

（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。

（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」

⑵又行政程序法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。

」法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間，又是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應具體審認（最高行政法院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。

再行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，為行政程序法第110條第3項所明定。

準此，原違法之授益處分未經撤銷更正前，仍屬有效，受領人受領給付，難謂無法律上原因，自原違法授益處分經撤銷後，始生公法上不當得利返還請求權，始有公法上請求權時效問題。

是原處分機關之公法上不當得利返還請求權時效自於違法處分經撤銷時，始開始起算，此為最高行政法院一貫之見解（參照該院101年度判字第77號、105年判字第311號判決意旨）。

⑶惟按行政程序法第118條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。

但為維護公益或避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」

申言之，「依法行政原則」及「信賴保護原則」，二者皆植根於憲法之「法治國家原則」，其位階與價值並無軒輊；

此二者在個案中發生衝突時，應斟酌個案之具體情節予以調整適用。

於授益處分違法之情形，原處分機關或其上級機關應權衡此二者在具體事件中何者較為重要，據以決定是否為全部或一部之撤銷。

受益人信賴授益行政處分，且其信賴利益顯然大於撤銷該處分所欲維護之公益者，不得撤銷。

受益人雖信賴授益行政處分，但其信賴利益未顯然大於撤銷該處分所欲維護之公益者，仍得撤銷，惟應依個案具體情形，以裁量另定失效之日期-例如自撤銷之日起，或溯及自違法行政處分作成時、或其間的某一特定時間，或未來某一特定時間起失效。

行政機關就此為「裁量」決定時，應斟酌下列事項：「一、撤銷對受益人之影響。

二、不撤銷對公眾及第三人之影響。

三、授益行政處分之具體內容及其成立方式。

四、違法性之輕、重程度。

五、作成授益處分後已經過之時間」等。

亦即，違法行政處分經撤銷後，依行政程序法第118條規定，並非一律溯及既往失其效力，為撤銷之機關為避免「破壞既成之法律秩序，而有害於公益或過度侵害當事人之權益」，仍「得」斟酌個案具體情形「裁量」決定另定失其效力之日期，亦即為撤銷之機關對於行政處分撤銷之效力是否溯及既往，如果不溯及既往，失其效力之日期為何？必須權衡公益之維護與受益人信賴利益之保護，依比例原則加以裁量決定；

倘撤銷之效力溯及既往所造成受益人財產上之具體損失，與撤銷所欲維護依法行政、政府財政之抽象公益顯失均衡時，即應不使之溯及既往，或另定失其效力之日期，以減少受益人財產上過度之損失。

⑷又行政程序法第131條第1項前段公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，定有5年之消滅時效期間，以維護法秩序之安定性。

是行政機關對公務人員非以行政處分作為給付基礎所核發之給付，如構成公法上不當得利，其不當得利返還請求權即因5年間不行使而消滅。

從而於持續性給付之情形，其得請求返還不當得利之範圍即限於5年內之給付。

惟行政機關對公務人員以行政處分作為給付基礎所核發之給付，因須行政處分經撤銷且溯及既往失效，其所為給付始構成不當得利，進而始起算5年之消滅時效期間；

且依行政程序法第121條第1項規定，須行政機關知有撤銷原因，始起算撤銷權之除斥期間。

致使行政機關為給付後，不論期間經過多久，於行政機關知有撤銷原因後，皆可撤銷並追繳全部之給付。

茲以同為行政機關所為之給付，僅因給付行為認定之不同，而有如此巨大之差異，顯失衡平。

故受益人如未有信賴不值得保護之情形，為撤銷之機關於行使行政程序法第118條但書之裁量時，宜參酌同法第131條第1項前段規定，另訂失效日期；

且為兼顧依法行政原則、法秩序之安定性及公務人員信賴利益之保護，所另訂溯及既往失效日期，以不超過5年為宜（最高行政法院103年度判字第491號判決參照）。

⑸再人事總處103年9月5日總處給字第10300456431號函所頒訂「各機關（構）學校追繳違法支給加給或其他金錢給付參考處理原則」（下稱追繳處理原則）規定：「……各機關（構）學校（以下簡稱各機關）對於違法支給加給或其他金錢給付處分，如無依法不得撤銷之情形，違法處分撤銷後，原應溯及既往失其效力並追繳因該處分所受領之給付。

但各機關本於職權依行政程序法第118條但書『另定失其效力之日期』裁量判斷時，得衡量給付原因、法安定性及受益人之財產損失等因素，並得以受益人信賴是否值得保護，參考下列原則處理：1.受益人無信賴不值得保護之情形：參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權時效消滅之規定，以追繳不超過5年之給付為原則。

2.受益人有信賴不值得保護之情形：參酌民法第125條有關一般請求權時效消滅之規定，以追繳不超過15年之給付為原則。

……」⑹末按有關裁量之界限，行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」

行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」

第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」

準此，行政機關裁量權之行使，須在法令授權範圍內始為合法，如有逾越裁量權限或濫用裁量權力而為行政處分者，不論其為積極的作為或消極的不作為，均屬違法，行政法院得加以審查及撤銷。

故在判斷裁量權之行使有無瑕疵時，應審查是否逾越法定之裁量界限，或是否以不符合授權目的之方式行使裁量權。

亦即裁量權之行使，不得逾越授權規定；

或違反憲法、違反平等原則（行政自我拘束）、比例原則或信賴保護原則。

倘應行使裁量權而消極的不為裁量（裁量不足、裁量怠惰）；

或根據不完全或不正確之資料作成決定，未依行政訴訟法第9條規定「就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」（思慮不週）；

或濫用權力、違反不當聯結之禁止（裁量濫用）而作成決定，即構成「裁量瑕疵」，屬違法之行政處分，行政法院得予撤銷。

是以，若依具體個案情形，違法行政處分經撤銷後，應為另定其失效日期之裁量而不為裁量、或逾越法定之裁量界限、不符合法規授權目的、濫用權力等作成決定，其所為之行政處分，均屬違法。

2.經查：⑴本件被告核發原告系爭期間之地域加給，於法有違，已如前述，而被告作成該等核發地域加給之違法行政處分，係92年8月25日至94年1月13日為止，迄其於106年12月5日作成原處分時，該等違法行政處分之法定救濟期間均已經過（訴願法第14條第1項參照）。

又原告於系爭期間繼續支領系爭地域加給，係被告按月核發之連續金錢給付，原告信賴被告系爭核發之決定存在，已就其生活關係作出適當之安排，且核發系爭地域加給之違法處分，乃導因於原符合支領地域加給之建山所員警，嗣經隨裝備移撥併至非屬得支領系爭地域加給之寶來所合署辦公，亦如上述，且被告迄未提出證據證明原告係以詐欺、脅迫或賄賂方法，或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述所作成，況被告係於104年11月間因其他同仁提起異議，始對合署辦公後建山所員警得否繼續支領系爭地域加給乙節滋生疑義，經層轉警政署函詢人事總處，迄至105年8月8日被告接獲高市警局105年8月8日高市警人字第10535364600號函，內容載明：「依警政署105年8月3日警署人字第1050124009號函轉人事總處105年8月1日總處給字第1050049341號函辦理。

本案建山所既已遷移至非屬得支給地域加給地區之寶來所合署辦公，與該總處101年8月7日函情形不同，自不得支給地域加給」，始明確知悉原核發系爭地域加給之處分係屬違誤，復經被告於答辯狀中自認在卷（本院卷第29頁第2至3行），足見本件涉及建山所遷併與寶來所合署辦公後，原建山所編制內員警是否符合繼續支領地域加給之事實認定，原告僅因系爭期間任職建山所而被動受領系爭地域加給，尚難認其有明知行政處分違法或因重大過失而不知之情事，綜上堪認原告應無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，此亦為被告所不爭執（本院卷第81頁）。

⑵本件原告雖無信賴不值得保護之情形，固如前述，惟被告撤銷該等違法之行政處分，核屬依法行政原則之貫徹，且對於公務人員之俸給法定原則、支領加給之平等性、國家財政之健全等公益，顯有助益，是應認原告溢領系爭地域加給之單純財產權信賴利益，仍未顯然大於撤銷原違法處分所欲維護之公益，從而，被告自得依行政程序法第117條前段之規定，依職權撤銷原核發系爭地域加給之違法處分，原告主張：其財產權應有信賴保護原則之適用，且顯然大於被告本件撤銷違法授益處分所欲維護之公益云云，尚無可採。

再被告係於105年8月8日接獲高市警局105年8月8日高市警人字第10535364600號函，內容載明本案建山所既已遷移至非屬得支給地域加給地區之寶來所合署辦公，自不得支給地域加給，始「確實知曉」原核發系爭地域加給之處分有前開撤銷原因，已經被告於答辯狀中自認在卷（本院卷第29頁第2至3行），是被告於106年12月5日以原處分撤銷前開違法處分，並未逾行政程序法第121條規定2年之除斥期間，則參照前揭說明，本件應自被告撤銷原違法處分，即自106年12月5日原處分作成之日起算5年時效，尚無罹於時效問題，原告主張本件撤銷已罹於時效云云，要屬誤解法律規定，固無足採。

⑶惟被告撤銷系爭核發地域加給之違法處分後，依上開行政程序法第118條但書規定，亦須就其效力是否溯及既往，另定失其效力之日期為何？應斟酌下列事項：「一、撤銷對受益人之影響。

二、不撤銷對公眾及第三人之影響。

三、授益行政處分之具體內容及其成立方式。

四、違法性之輕、重程度。

五、作成授益處分後已經過之時間」等，並權衡公益之維護與受益人信賴利益之保護，依比例原則中之必要性及衡量性加以裁量決定；

另就追繳範圍之裁量，並應依上開人事總處103年9月5日總處給字第10300456431號函所頒訂追繳處理原則，以「受益人之信賴是否值得保護」為判斷準據，亦即，如本件原告無信賴不值得保護情形，參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權時效消滅之規定，以追繳不超過5年之給付為原則，亦即，自撤銷之日起回溯超過5年之地域加給，即不予追繳，以求平衡及允當。

然本件被告以原處分撤銷系爭核發地域加給之違法授益處分，未及於注意上開各節，未依行政程序法第118條但書規定就「撤銷之效力是否溯及既往，另定失其效力之日期為何？」行使裁量權，且其既認本件原告並無信賴不值得保護情形，則就追繳範圍之裁量行使，未依前開追繳處理原則，以追繳不超過5年之給付為原則，竟逕行撤銷自92年8月25日起至94年1月13日止原核發地域加給之授益處分，並追繳自撤銷之日起回溯已超過5年期間之系爭地域加給共59,634元，顯有裁量瑕疵，依行政訴訟法第201條及第4條第2項規定，自屬違法，而應予撤銷。

至被告辯稱：追繳處理原則所謂追繳「不超過5年之給付」，係指追繳「總金額」不超過5年，非回溯時間不超過5年，本件追繳原告系爭期間溢領之總金額不超過5年，並無違誤云云，惟觀諸上開追繳處理原則既已明定，於受益人無信賴不值得保護之情形，應：「參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權『時效消滅』之規定，以追繳不超過5年之給付為原則」等語，自係指「回溯時間」不超過5年而言，要非指總金額甚明，否則倘依後者解釋，將造成：溢領給付之總金額不超過5年者（所受利益之總額較低），竟不受任何時間上之限制，隨時遭撤銷原違法處分並追繳；

反之，溢領給付之總金額超過5年者（所受利益之總額較高），竟可免於遭受撤銷、追繳，顯不合理，亦悖於上開行政程序法第118條但書規定及追繳處理原則之立法精神甚明，是被告此部分辯解，顯屬誤解，委不足採。

六、綜上所述，原告於系爭期間任職建山所，不合於支領系爭地域加給要件，原核發系爭地域加給之授益處分即屬違法，被告固得以原處分撤銷之，惟撤銷後被告未依行政程序法第118條但書規定行使裁量權另訂失效日期，就追繳範圍亦未慮及受益人無信賴不值得保護之情形，遽予追繳自原處分作成日（即撤銷日）回溯已超過5年之原告所溢領地域加給，尚有違誤。

復審決定未予糾正，即有未合。

從而，原告訴請撤銷復審決定及原處分，為有理由，爰併予撤銷之。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 7 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 林韋岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 7 月 30 日
書記官 曾秀鳳