臺灣橋頭地方法院行政-CTDA,107,簡,41,20190211,2

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第41號
民國108年1月21日辯論終結
原 告 台灣中油股份有限公司

代 表 人 戴謙
訴訟代理人 邱雅文律師
姜照斌律師


被 告 高雄市政府環境保護局

代 表 人 袁中新
訴訟代理人 張喬婷律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中華民國107 年7 月25日高市府法訴字第10730558600 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、程序事項：被告之法定代理人原為蔡孟裕，嗣於民國107 年12月25日變更為張瑞琿，再於108 年1 月1 日由張瑞琿變更為袁中新，有被告聲明承受訴訟狀及補充聲明承受訴訟狀在卷可憑（參本院卷第150頁、第158頁），核無不合，均應予准許。

二、事實概要：緣高雄市楠梓區高楠段27、271、413、417、420、421、423、430、434、435地號土地（下稱系爭場址），前經被告於104年9月29日以高市環局土字第104394 31603號公告變更為「土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區」，並認定原告為系爭場址污染行為人。

嗣經被告於106年1月5日以高市環局土字第10544113900號函核定原告所提送之「高雄市楠梓區高楠段27、271、413、417、420、421、423、430、434、435地號土壤污染控制場址控制計畫（定稿本）」（下稱系爭控制計畫，計畫執行期程7年），並於106年1月6日送達原告在案。

依系爭控制計畫表12-2及表12-3所示，系爭控制計畫第2區及第3區之查核目標，其中皆以「核定後第12個月」為查核點，查核內容均為「完成租地及整治發包」。

惟被告107年1月11日派員至系爭場址稽查時，發現原告未於系爭控制計畫核定後第12個月完成第2區及第3區整治發包，亦即有未依系爭控制計畫內容實施之情形，被告乃於同年3月9日以高市環局土字第10732261600號函予以舉發，並給予陳述意見之機會。

原告雖於同年月15日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第13條第1項規定之事實明確，爰依同法第38條第2項第3款、環境教育法第23條、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點附表項次十一、行為時環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準（下稱環境講習裁量基準）第2點附表一等規定，於107年4月11日以高市環局土處字第00-000-000000號執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書（下稱系爭裁處書），裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2小時之行政處分（下稱原處分）。

原告不服，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

（一）按系爭控制計畫第二章2.3「計畫執行期程」第7點載明：「第2區工程規劃發包、污染範圍確認：核定後第1個月-第12個月」；

第13點載明「第3區工程規劃發包、污染範圍確認：核定後第1個月-第12個月」，皆清楚標示載明為「工程規劃發包」。

又觀系爭控制計畫第十二章「表12-5」本計畫預定期程，亦是按照第二章規定載明計畫核定後第一年應為「7.第2區工程規劃發包、污染範圍確認」、「13.第3區工程規劃發包、污染範圍確認」。

「表12-7」第2區預定期程、「表12-8」第3區預定期程，亦同。

因此，被告核定之系爭控制計畫，係規定原告應於系爭控制計畫核定後第12個月內（即107年1月4日前），完成第2區及第3區「工程規劃發包」，至為明確。

而原告於106年9月12日上網公告系爭整治工程之規劃招標案（標案名稱：高雄市楠梓區地下環境污染改善技術服務工作）；

惟因投標人數未滿3家而導致流標。

嗣經原告依法辦理第2次公開招標，並於106年12月8日決標予艾奕康工程顧問股份有限公司（下稱艾奕康工程顧問公司），且於106年12月12日刊登決標公告，及簽訂採購契約在案。

原告於106年12月8日決標後，即按照系爭控制計畫規定，於計畫核定後第12個月內（即107年1月4日前）完成「工程規劃發包」，故原告並無違反系爭控制計畫內容。

（二）原處分裁罰理由載於說明三：「‧‧‧（一）查前述控制計畫（P12-2、P12-3）表12-2及表12-3之第2區、第3區查核目標為：貴公司應於控制計畫核定後第12個月完成整治工程發包，惟經查核結果尚未完成發包程序。

（二）另查，本局續於107年1月11日派員再次查核，結果第2區、第3區整治工程發包仍未完成，現場據貴公司人員表示預計1月中旬提出旨揭場址污染控制計畫變更。」

故原告裁罰之理由，係依據表12-2及表12-3內容，原告應於控制計畫核定後第12個月完成「整治工程發包」，但原告僅完成「工程規劃發包」，未依控制計畫核定內容執行云云。

惟系爭控制計畫表12-2、表12-3核定文字均係規定「整治發包」，並不是記載為「整治工程發包」，兩者不同，原處分增加原控制計畫所無之限制，竟依此指摘原告未依系爭控制計畫核定內容執行，已有違法。

又系爭控制計畫之附表（包括查核點）僅為計畫主文內容之整理，故表12-2、12-3不能變更或凌駕系爭控制計畫之主文內容，亦不得與該主文內容有所牴觸，否則原處分即有違法。

從而，既然系爭控制計畫「本文」第二章2.3「計畫執行期程」第7點、第13點內容明文核定後第1個月至第12個月係完成第2區、第3區「工程規劃發包」。

表12-2及表12-3乃依據計畫本文所整理之查核點，縱然文字載為「整治發包」，其文字解釋必須全文觀之，不能牴觸、變更或凌駕系爭控制計畫第二章主文內容。

如果同一個時間點（即計畫核定後第12個月），系爭控制計畫本文規定完成「工程規劃發包」即可，但依據本文所整理之表12-2及表12-3查核點，卻認為「工程規劃發包」未達成計畫執行內容，明顯前後矛盾，原處分違法甚明。

（三）事實上，表12-2及表12-3所載之第2區、第3區之「整治發包」文字，解釋上即為系爭控制計畫第二章2.3第7點、第13點之「工程規劃發包」，僅為文字敘述不同或誤植而已，兩者內含相同。

此由系爭控制計畫第十二章其他表格文字仍依據計畫第二章本文記載「工程規劃發包」可知。

例如，「表12-5」本計畫預定期程、「表12-6」第1區預定期程、「表12-7」第2區預定期程、「表12-8」第3區預定期程，對於核定後第1年，均載明為「工程規劃發包」，足證表12-2及表12-3僅為文字描述不同或誤植而已。

況且，「工程規劃發包」解釋上仍屬「整治發包」，原告並無違反表12-2及表12-3。

縱按原處分第五點第（一）段之解釋：「本計畫所規定之『完成整治發包』係指完成與整治工程相關之招標及決標程序，並可據以執行現地污染整治設備設置及試車」等語，惟「工程規劃」確為整治工程之一環，工程規劃發包確係屬為完成整治工程「相關」之招標及決標程序無誤。

因此，原告亦無違反表12-2及表12-3。

因此，原告於106年12月8日決標予艾奕康工程顧問公司，即按照系爭控制計畫規定於計畫核定後12個月之前完成第2區、第3區之「工程規劃發包」，原告並無違反系爭控制計畫內容（包括表12-2及表12-3）。

然被告明顯不按系爭控制計畫第二章第2.3「工程規劃發包」之明文規定查核，反而不當擴大表12-2及表12-3「整治發包」之解釋，變更系爭控制計畫之內容，增加原控制計畫所無之限制，原處分顯有違法，應予撤銷。

（四）由於第2區、第3區因土地所有人、承租人、交通等較為複雜，面積廣，且大部分區域具有一樓以上之建物，因此，第2區、第3區施工前實需先有縝密的整體規劃設計，有先行為工程規劃發包之必要，第2區、第3區整治時程上也需較久。

因此，系爭控制計畫第二章2.3第7點、第13點係規定於核定後第12個月內，先完成「工程規劃發包」即可。

故本整治工程事前確有「工程規劃發包」之必要，而且是系爭控制計畫之明文要求。

據此，原告在106年7月所提交給被告審查的「高雄市楠梓區高楠段27、271、413、417、420、421、423、430、434、435土壤污染控制計畫暨279地號土壤及地下水污染控制計畫執行進度報告（106年1月-106年6月）」，從報告附件10筆地號之開會紀錄，亦可知悉相關地號上土地及建物所有人，於會議上亦要求原告必須先行規劃。

例如：1.高楠窯業公司對於高楠段27號之土地整治、採樣規劃，要求「中油公司先規劃再送給高楠窯業公司同意。」

；

2.金屬研究發展中心對於高楠段413、417、420地號之土地污染整治工作，於會議上表示：「（二）因受污染之土地及建物為金屬中心主要研究據點所在，金屬中心目前在此上班之員工約580人，並有重要之研究設備，因此，要求中油公司檢附完整版的土壤污染控制計畫送至金屬中心，‧‧‧再協商後續如何進行控制計畫。

‧‧‧」、「（三）中油公司完成詳細注氣及抽氣井位規劃後，提送金屬中心報備審核，並配合現場勘查確定位置後，再進行施工，‧‧‧。」

等語。

（五）因此，原告依照上開會議紀錄決議辦理整治工作，而以上文件已於106年7月提送至被告審查，而被告之審查意見皆無針對該會議紀錄提出反對意見，表示被告已同意原告先行發包工程規劃設計，再進行施工。

況且，原告上開做法，亦本就符合系爭控制計畫第二章2.3第7點、第13點內容明文核定後第1個月-第12個月，完成第2區、第3區「工程規劃發包」。

惟被告未查第2區、第3區土地及建物所有人較為複雜，而有需先辦理工程規劃發包之必要，竟片面解釋要求核定後第12個月完成第2區、第3區「整治工程發包」，不能僅僅為「工程規劃發包」，不但違反系爭控制計畫之規定，且被告於同意後又裁罰，出爾反爾，更有違誠信與信賴保護原則。

原告按系爭控制計畫於期限內辦理工程規劃發包，均有證據可稽，何來未依核定控制計畫內容執行？況且，被告既自承整治發包「除整治工程之前置作業外，最重要者為應完成整治工程本身之決標」，不啻意謂工程規劃發包解釋上仍屬整治工程之一環，就此，核與原處分第五點第（一）段所稱「完成整治發包」係指「完成與整治工程相關之招標及決標程序，並可據以執行現地污染整治設備設置及試車。」

之意旨相符，故完成工程規劃發包即為完成整治發包甚明。

再觀原告於106年7月提交予被告審查之會議紀錄，原告因本於核定後第1年應完成第二區及第三區之工程規劃發包的確信，乃表示由原告先行規劃，再進行施工，亦未見被告有任何反對意見。

如今被告不當擴張完成整治發包之文義，再以原處分加以裁罰，顯有違誠信原則。

綜上，觀系爭控制計畫本文第二章2.3之第7點、第13點內容，互核第十二章之表12-5、表12-7、表12-8內容，並佐以原告106年7月提送的會議紀錄，可證關於表12-2、表12-3所稱完成整治發包，應為完成工程規劃發包為已足，此亦為原告撰寫系爭控制計畫之真意。

（六）另觀訴願理由，似指系爭控制計畫第二章2.3「計畫執行期程」與表12-2及表12-3「查核點」兩者有別，兩者允許矛盾、衝突，均無所謂。

惟查，表12-2及表12-3「查核點」當然是配合第二章2.3「計畫執行期程」訂定，查核點僅係便利兩造執行計畫期程所訂定，查核點不可凌駕或推翻執行計畫期程，否則各行其是，如何執行？故訴願理由顯不可採。

再者，訴願理由不外以「土壤及地下水污染控制計劃撰寫指引」（下稱「撰寫指引」）第13點第1款及第2款內容有別為其依據。

然細譯撰寫指引第13點：「計畫執行期程內容應包括下列事項：（一）控制計畫執行進度查核點：推估控制計畫執行所需時間，並設定執行進度查核項目及查核期程點，並包括執行進度報告應提送查核點。

（二）推估達到控制計畫目標期程，必要時可能提出變更（如展延）之評估機制。」

，其中第1款所稱「控制計畫執行進度查核點」與第2款所稱「推估達到控制計畫目標期程」，係同屬該要點依土污法施行細則第14條第1項第12款「計畫執行期程」規定所應包括之事項。

申言之，控制計畫撰寫者係根據「推估達到控制計畫目標期程」，而設定「控制計畫執行進度查核點」，此觀撰寫指引第13點第1款之說明即可明瞭，故並無訴願理由所稱撰寫指引第13點第1款及第2款內容有別云云。

反之，撰寫指引第13點第1款更可證明，查核點係由控制計畫執行期程來設定，查核點不得與「計畫執行期程」相衝突。

因此，訴願決定所稱撰寫指引第13點第1款與第2款內容有別，明顯曲解撰寫指引第13點有關計畫執行期程之內容，自不足採。

訴願決定予以駁回原告之訴願，亦屬違法，應予撤銷。

（七）又系爭控制計畫關於查核第2區、第3區是否已完成租地及整治發包目標之時間點，自應以被告106年1月5日函核定後第12個月為是，即本件查核點應為107年1月4日。

惟被告於未屆本件查核點（即107年1月4日）之情況下，竟提前於106年12月6日派員至系爭場址進行查核程序，進而認定原告尚未完成發包程序，有未依核定之控制計畫內容執行，業已違反土污法第13條第1項云云，此有被告106年12月6日稽查紀錄可證，故被告未依系爭控制計畫之查核點進行本件查核程序，原處分核有未經踐行合法正當行政程序之瑕疵，則被告據此所為本件裁罰處分，自有違誤。

另原處分係以被告106年12月6日之查核結果，作為本件裁處原告罰鍰及環境講習之依據，此觀原處分說明三：「本局派員於106年12月6日至現場巡查時，發現貴公司下列情事未依核定之控制計畫內容執行，業已違反土壤及地下水污染整治法第13條第1項（略以）：『控制場址未經公告為整治場址‧‧‧及擬訂污染控制計畫，並送直轄市‧‧‧主管機關核定後實施‧‧‧』規定：」內容即明，與被告另於107年1月11日之查核無涉。

況查，被告於106年12月6日之查核結果，既已認定原告違反土污法第13條第1項規定，依同法第38條第2項規定，在被告未通知原告合理之補正期限下，續於107年1月11日派員之再次查核，所為查核程序仍有違誤，亦有未經踐行合法正當行政程序之瑕疵，併予敘明。

（八）綜上，被告未依核定的系爭控制計畫之查核點執行本件查核程序，原處分核有未經踐行合法正當行政程序之瑕疵，則被告據此所為本件裁罰處分，自有違誤等語。

原告並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

四、被告則以：

（一）按系爭控制計畫表12-2及表12-3記載，於系爭控制計畫核定後12個月，第2區及第3區之查核目標均為「完成租地及整治發包」。

其中，表12-2亦明文記載：「若尚未完成發包需評估進度並盡快完成工程發包」。

故系爭控制計畫表12-2、12-3所載「完成整治發包」，係指完成整治工程之發包；

亦即，除整治工程之前置作業外，最重要者為應完成整治工程本身之決標。

原告既已自承其目前僅完成「工程規劃案」之決標，並非整治工程本身之決標，則原告於系爭控制計畫核定後12個月內，尚未完成整治發包甚明。

另由系爭控制計畫第12-1頁首段記載：「預估於半年內完成租地作業以進行後續整治，評估後續整治發包、整治工法試車、污染整治等‧‧‧本計畫查核點詳如表12-1-12-4」等語可知，系爭控制計畫係規劃於完成租地後，續行後續之「整治發包」；

是以，系爭控制計畫中所謂「發包」，係指「整治工程之發包」。

再者，由表12-2及表12-3記載系爭控制計畫核定後12個月之查核點為「完成租地及整治發包」，以及下一個查核點為核定後24個月內完成「現地工法設備設置及試車」等語可知，系爭控制計畫表12-2及表12-3所規定之12個月內完成整治發包，係指「整治工程之發包」。

蓋若整治工程未經發包，縱整治工程之規劃已發包，仍無法執行下一階段之「現地工法設備設置及試車」；

是原告所謂只要完成整治工程規劃之發包，即符合查核點云云，不僅與系爭控制計畫查核點之明文記載顯然相違，邏輯上亦屬誤謬，顯屬為卸責之諉辭。

（二）原告於起訴狀自承系爭控制計畫表12-2及12-3之「發包」一詞，與系爭控制計畫第2-5頁「發包」一詞，「兩者內含相同」，以及由表12-2明載該表之發包，係指「工程發包」等節可知，系爭控制計畫第2-5頁記載「第2區工程規劃發包」之「發包」，係指表12-2之「整治工程發包」。

質言之，系爭控制計畫第2-5頁「第2區工程規劃發包」，係指「第2區整治工程規劃及整治工程發包」，並非原告所稱「第2區整治工程規劃之發包」。

此亦與系爭控制計畫第2-5頁及表12-2、12-3規劃，在完成「發包（即整治發包）」後，應續行整治設備之設置及試車一節之邏輯及精神意旨相符。

至於原告稱表12-2內容誤載云云，乃為卸責之無稽之詞。

縱使，原告認有先行工程規劃之必要，被告均予尊重，惟工程規劃發包乃屬整治工程發包之前置作業，並非整治工程發包之全部，是原告僅完成工程規劃發包一節，核僅完成整治工程之前置作業，但尚未完成整治工程發包。

（三）又原告於107年1月15日提出系爭控制計畫變更之申請，且原告已自承其變更內容之一為第2區及第3區「完成整治發包」之查核點，自原核定之12個月變更為24個月。

由此可知，原告於申請系爭控制計畫變更時，係認定其於計畫核定後12個月內（即107年1月4日前）尚未完成「完成整治發包」，故其方有申請展延此項查核點查核時間之必要。

原告於本件訴訟中改稱其於106年12月完成規劃發包，應認定為其已完成整治工程發包云云，顯然與其變更計畫內容前後矛盾，乃臨訟砌詞，並無足取。

原告稱系爭場址整治工程有規劃發包之必要云云，被告均予尊重。

惟系爭場址之整治工程若有規劃之必要，原告即應於提出系爭控制計畫時詳為審酌，並據以妥善規劃整治期程。

若原告事後認系爭控制計畫期程有變更需要，原告應及早依土污法施行細則第15條申請變更，並經被告核定後據以遵循，而非擅自違反計畫之明文記載，並拖延至查核點屆至後方提出計畫變更之申請。

（四）再按「直轄市、縣（市）主管機關應依核定之計畫，定期監督執行狀況，並依下列原則辦理：‧‧‧（二）定期進行現場監督查核（至少每二個月一次），以確實掌握污染改善工作執行情況」，土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點（下稱監督要點）第七點定有明文。

由該條規定可知，現場之監督查核為主管機關之權責，監督要點係規範主管機關應盡義務之底線，主管機關若合理地積極履行職責，應為法之所許。

被告於106年12月6日及107年1月11日均進場查核，並作成稽查記錄，並均記載於原處分之理由。

是被告於查核點屆至後，已進場查證確認原告有未依控制計畫執行情事，方依法裁罰，並無違誤。

至於原告稱被告107年1月11之進場查核為觀念通知云云，並無所據。

另106年12月6日被告雖進場查核，惟被告並無單獨依該次稽查結果裁罰原告，故自無原告主張之應先命補正方可再次進場查核情事。

且是否命補正，乃事涉按次處罰之合法性，而與主管機關是否可再進場查核無關（按不管有無命補正，主管機關嗣後仍應依監督要點定期進場查核）。

就此原告尚有誤會，應予釐清。

（五）另就原處分第三點記載可知，原處分所據以裁罰之違規事實，為原告未於系爭控制計畫核定後12個月完成整治發包。

被告已於訴願程序中釐清說明：原處分提到原告尚未開始執行整治設備設置及試車一節，係在回覆說明系爭控制計畫之查核點為12個月內完成整治發包，所謂整治發包係指完成整治工程之決標，並因此可據以執行後續之現地污染整治設備設置及試車。

是以，原告尚未開始執行整治設備設置及試車之事實，可佐證原告確實尚未完成整治發包，故無法執行後續整治設備設置及試車，確實有違反系爭控制計畫表12-2及表12-3規定第2區及第3區應於核定後12個月完成整治發包之事實。

是以，被告於訴願程序中就原處分提到原告尚未開始執行整治設備設置及試車一節，係為原處分認定原告未於計畫核定後12個月完成整治發包之輔助理由，以及原處分並未就原告尚未開始執行整治設備設置及試車一節裁處等節詳為說明。

原告主張原處分增加系爭控制計畫所為內容云云，乃屬不實。

（六）末查，最高行政法院歷來明文闡釋撤銷訴訟應以行政處分作成時，作為判斷行政處分合法性之基礎時點。

原告主張應以訴願決定作成時為判斷時點云云，並無所據，且與最高行政法院歷來見解相違。

又由系爭控制計畫表12-1至12-8可知，計畫查核點與計畫目標期程乃不同內容。

詳言之，表12-1至表12-4為計畫查核點，定有具體之查核時點及查核標準；

表12-5至12-8為計畫目標期程，載明各工作項目應執行之期間。

是以，計畫目標期程為較通盤、概略的計畫工作項目執行期程說明，計畫查核點則為具體之查核時點及標準。

舉例而言，表12-5記載第2區之現地整治執行期程為107年第3季至112年第3季，共計5年期間。

惟該表內並無說明在該5年期間，被告應於何時進場查核、查核標準為何；

就該5年執行期間內被告之查核時點及標準，係規定於表12-2之查核點。

由前可知，訴願決定依法認定計畫查核點與計畫目標期程內容並不相同，並無違誤，亦有系爭控制計畫之內容足以佐證。

原告指稱訴願決定認定違法云云，乃屬無據，亦無足取等語，資為抗辯。

被告並聲明：駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有系爭控制計畫核定函（參本院卷第29-31頁）、系爭控制計畫第二章（參本院卷第32-37頁）、系爭控制計畫第十二章（參本院卷第38-43頁）、原告106年9月12日招標公告（參本院卷第44-48頁）、原告106年12月8日決標紀錄（參本院卷第49頁）、原告106年12月12日決標公告（參本院卷第50-53頁）、原告與艾奕康工程顧問公司採購契約封面影本（參本院卷第54頁）、被告107年4月12日高市環局土字第10733498000號函（參本院卷第55-58頁）、訴願決定書（參本院卷第60-73頁）、系爭控制計畫第一次變更核定函（參本院卷第74-76頁）、系爭控制計畫第一次變更第二章（參本院卷第77-82頁）、系爭控制計畫第一次變更第十二章（參本院卷第83-86頁）、106年2月21日高雄市○○區○○段000○000○000地號租賃協商勘查會議紀錄（參本院卷第87頁），106年3月2日高雄市○○區○○段00地號設置處理設備協商勘查會議紀錄（參本院卷第88頁）、106年3月17日高雄市○○區○○段000○000○000地號污染整治處理設備討論會議（第二次）紀錄（參本院卷第89-91頁）、系爭控制計畫暨279地號土壤及地下水污染控制計畫執行進度報告（106年1月-106年6月）審議案委員審查意見回覆對照表（參本院卷第92-101頁）、行政院環境保護署「土壤及地下水污染控制計劃撰寫指引」（參本院卷第102-119頁）、被告106年12月6日土壤及地下水污染稽查紀錄（參本院卷第114頁）、被告107年1月11日稽查紀錄（參本院卷第126頁）、被告107年3月9日高市環局土字第10732261600號函（參本院卷第127頁）、原告107年1月15日系爭控制計畫申請變更函（參本院卷第128頁）、系爭裁處書暨送達證書（參原處分卷第8-9頁）及原處分卷宗、訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。

本件兩造之爭點厥為：原告是否未於系爭控制計畫核定後第12個月內，完成第2區及第3區之「整治發包」？原告是否有未依系爭控制計畫內容實施之情形？被告以原告違反土污法第13條第1項規定，即原告有未依系爭控制計畫實施為由，依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，裁處20萬元罰鍰及環境講習2小時之處分，是否適法有據？

六、本院之判斷：

（一）按土污法第3條規定：「本法所稱主管機關，在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

、第12條規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。

（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。

‧‧‧」、第13條第1項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。

污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」

、第38條第2項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：‧‧‧三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條‧‧‧主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」

、第56條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」

又土污法施行細則第1條規定：「本細則依土壤及地下水污染整治法（以下簡稱本法）第56條規定訂定之。」

、第14條第1項規定：「依本法第13條第1項、第24條第3項及第7項規定提出之土壤、地下水污染控制計畫（以下簡稱污染控制計畫），其內容應包括下列事項：一、計畫提出者、撰寫者及執行者資料。

二、計畫大綱。

三、場址基本資料。

四、場址現況及污染情形。

五、污染調查方式。

六、污染物、污染範圍及污染程度。

七、污染控制目標及方法。

如採行土壤離場處理者，應包含土壤離場之處理方式與設施及管制措施等。

八、污染監測方式。

九、清理或污染防治。

十、場址安全衛生管理。

十一、控制結果之自行驗證方式及採樣檢測規劃。

十二、計畫執行期程。

十三、經費預估。

十四、其他主管機關指定之事項。

‧‧‧」另環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8 小時以下之環境講習：‧‧‧二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5,000 元以上罰鍰。」

（二）次按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。

二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

查前開土污法第13條強制命污染行為人或潛在污染責任人，必須按主管機關所核定之控制計畫或整治計畫內容實施，其目的係在預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康而制定（土污法第1條參照）。

又觀之控制計畫或整治計畫應具備之內容，依土污法施行細則第14條第1項規定，共分14項，包括：1.計畫提出者、撰寫者及執行者資料。

2.計畫大綱。

3.場址基本資料。

4.場址現況及污染情形。

5.污染調查方式。

6.污染物、污染範圍及污染程度。

7.污染控制目標及方法。

如採行土壤離場處理者，應包含土壤離場之處理方式與設施及管制措施等。

8.污染監測方式。

9.清理或污染防治。

10.場址安全衛生管理。

11. 控制結果之自行驗證方式及採樣檢測規劃。

12. 計畫執行期程。

13. 經費預估。

14. 其他主管機關指定之事項。

而上開控制計畫之內容，顯然並非全部事項均與預防及整治土壤及地下水污染有關，如認一有違反控制計畫之內容，即構成違反土污法第13條第1項之規定（例如：違反第13款經費預估之項目），即應據以裁罰，則顯然手段（即課處罰鍰）根本無助於污染控制之目的達成，故基於比例原則之考量，於斟酌污染行為人或潛在污染責任人是否違反土污法第13條第1項之規定時，應具體審酌其所違反控制計畫或整治計畫之內容，其對控制計畫所欲達成目標之影響為何，是否足以影響整體整治計畫減損所欲達成改善環境之目標，非謂只要行為人有違反控制計畫之內容，即可逕行認定行為人有違反土污法第13條第1項規定之事實，而加以裁罰，核先敘明。

（三）經查，被告於104年9月29日公告變更系爭場址為「土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區」，並認定原告為系爭場址之污染行為人。

嗣被告於106年1月5日核定被告所提送之系爭控制計畫。

依系爭控制計畫表12-2及表12-3所示，系爭控制計畫第2區及第3區之查核目標，其中皆以「核定後第12個月」為查核點，查核內容均為「完成租地及整治發包」。

被告於106年12月6日至系爭場址稽查時，發現原告未於系爭控制計畫核定後第12個月完成第2區及第3區整治發包，於107年1月11日再次查核時仍未完成整治發包，因而認原告有未依系爭控制計畫內容實施之情形，被告乃於同年3月9日予以舉發等情，此有系爭控制計畫核定函（參本院卷第29-31頁）、系爭控制計畫第二章（參本院卷第32-37頁）、系爭控制計畫第十二章（參本院卷第38-43頁）、被告107年4月12日高市環局土字第10733498000號函（參本院卷第55-58頁）、被告106年12月6日土壤及地下水污染稽查紀錄（參本院卷第114頁）、被告107年1月11日稽查紀錄（參本院卷第126頁）等件附卷可稽，堪信為真。

又原告復於本院訴訟中主張，因囿於被告106年12月6日之查核結果（即原告未於期程內完成租地及整治發包），故於107年1月15日提出控制計畫變更之延展申請（參本院卷第140頁），而被告對此亦不否認。

是以，原告確實因違反系爭控制計畫之期程內容，而須延展原計畫執行之期程，堪予認定。

惟觀之被告所核定之延展期程之內容（參本院卷第84-85頁），經比對原核定之期程後，僅有「完成租地及整治發包」及「完成現地設備設置及試車」等項目須延後查核，其餘諸如「各地達成污染改善目標值（詳表12-4）」及表12-4第2、3區土壤改善目標值之內容，仍與原控制計畫之內容一致。

足認原告雖未於原定期程內完成整治發包，但影響所及僅「整治發包」及「完成現地設備設置及試車」之期程受到遲滯，對於各地達成污染改善目標之期程，則未受任何影響，仍然按原定期程執行，而被告復未能舉證證明原告如未按原定期程整治發包，即會造成系爭控制計畫所欲達成控制污染之目的遭受減損或無法達成。

則揆諸前開說明，縱認原告有違反實施系爭控制計畫之內容行為，但其違反系爭控制計畫內容之行為（即未遵期完成整治發包之行為），尚不足以影響整體控制計畫整治改善土壤污染之目標，難認原告係違反土污法第13條第1項之規定，則被告據以裁處如原處分所示，顯然與達成污染控制之目的無涉，應認原處分已違反行政程序法第7條規定之比例原則。

七、綜上所述，被告認定原告未於系爭控制計畫核定後第12個月內，完成第2區及第3區之「工程整治發包」，姑且不論系爭控制計畫之表12-2及表12-3係記載，於系爭控制計畫核定後12個月，第2區及第3區之查核目標為「完成租地及整治發包」；

抑或是系爭控制計畫第二章2.3「計畫執行期程」第7點、第13點均清楚載明為「工程規劃發包」，即兩造對於系爭控制計畫在文義之解釋上有大相逕庭之爭執。

惟本院認因被告於106年12月6日之查核結果（即認定原告未於期程內完成租地及整治發包），故原告於107年1月15日提出控制計畫變更之延展申請（參本院卷第140頁），而被告對此亦不否認。

故縱使可以認定原告未於原系爭控制計畫所定之期程內完成「整治發包」，但其影響所及僅「整治發包」及「完成現地設備設置及試車」之期程受到遲滯，對於系爭場址達成污染改善目標之期程，則未受任何影響，其他項目仍然按原定期程執行，而被告復未能舉證證明原告如未按原定期程整治發包，即會造成系爭控制計畫所欲達成控制污染之目的遭受減損或無法達成。

從而，縱認原告有違反實施系爭控制計畫之內容行為，但原告違反系爭控制計畫內容之行為（即未遵期完成整治發包之行為），尚不足以影響整體控制計畫整治改善土壤污染之目標，故難認定原告有違反土污法第13條第1項之規定，則被告據以裁處如原處分所示，顯然與達成污染控制之目的無涉，應認原處分已違反行政程序法第7條規定之比例原則，容有違誤；

訴願決定未予糾正，亦有未洽。

是原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予撤銷，以維原告之權益。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，及本院兩造其他爭執點，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。

據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 2 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應並繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 108 年 2 月 11 日
書記官 邱秋珍