臺灣橋頭地方法院行政-CTDA,108,簡更一,1,20200316,1

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 108年度簡更一字第1號
民國109年2月17日辯論終結
原 告 台灣中油股份有限公司

代 表 人 歐嘉瑞
訴訟代理人 姜照斌律師
邱雅文律師
被 告 高雄市政府環境保護局

代 表 人 王 玨
訴訟代理人 張喬婷律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中華民國107年7月25日高市府法訴字第10730558600號訴願決定，提起行政訴訟，經本院107年度簡字第41號為第一審判決後，原告不服，提起上訴，嗣經高雄高等行政法院108年度簡上字第25號判決，將原判決廢棄，發回本院更為審理，本院更為判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用（含更審前訴訟費用）由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件原告之代表人於起訴時原為戴謙，於訴訟程序進行中變更為歐嘉瑞；

另被告之代表人於起訴時原為蔡孟裕，嗣於訴訟程序進行中先變更為張瑞琿，再變更為袁中新，嗣又變更為吳家安，再變更為王玨，分別據其等新任代表人具狀聲明承受，有其等聲明承受訴訟狀及補充聲明承受訴訟狀在卷可憑【參高雄高等行政法院108年度簡上字第25號卷第53、54頁、本院簡字第41號卷（下稱前審卷）第150頁、第158頁、本院卷第123、124、335頁】，核無不合，均應予准許。

二、事實概要：緣高雄市楠梓區高楠段27、271、413、417、420、421、423、430、434、435地號土地（下稱系爭場址），前經被告於民國104年9月29日以高市環局土字第00000000000號公告變更為「土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區」，並認定原告為系爭場址污染行為人。

嗣經被告於106年1月5日以高市環局土字第10544113900號函核定原告所提送之「高雄市楠梓區高楠段27、271、413、417、420 、421、423、430、434、435地號土壤污染控制場址控制計畫（定稿本）」（下稱系爭控制計畫，計畫執行期程7年），並於106年1月6日送達原告在案。

依系爭控制計畫表12-2及表12-3所示，系爭控制計畫第2、3區之查核目標，皆以「核定後第12個月」為查核點，查核內容均為「完成租地及整治發包」。

惟被告派員於106年12月6日至系爭場址稽查時，發現原告未於系爭控制計畫核定後第12個月完成第2、3區整治發包，被告於107年1月11日再度查核結果，原告仍未完成整治發包，亦即有未依系爭控制計畫內容實施之情形，被告乃於同年3月9日以高市環局土字第10732261600號函予以舉發，並給予陳述意見之機會。

原告雖於同年月15日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，認原告違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第13條第1項規定之事實明確，爰依同法第38條第2項第3款、環境教育法第23條、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2點附表項次十一、行為時環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點附表一等規定，於107年4月11日以高市環局土處字第00-000-000000號執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書，裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2小時之行政處分（下稱原處分）。

原告不服，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

經高雄高等行政法院以108年度簡上字第25號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。

三、原告主張：

（一）系爭控制計畫既由原告提出，本應以計畫撰寫者即原告之表示意見為據，以探求計畫內容文字本身所欲發生之法律效果。

系爭控制計畫第二章2.3「計畫執行期程」第7點載明：「第2區工程規劃發包、污染範圍確認：核定後第1個月-第12個月」；

第13點載明「第3區工程規劃發包、污染範圍確認：核定後第1個月-第12個月」，皆清楚標示載明為「工程規劃發包」。

又觀系爭控制計畫第十二章表12-5本計畫預定期程，亦是按照第二章規定載明計畫核定後第一年應為「7.第2區工程規劃發包、污染範圍確認」、「13.第3區工程規劃發包、污染範圍確認」。

表12 -7第2區預定期程、表12-8第3區預定期程，亦同。

因此，被告核定之系爭控制計畫，係規定原告應於系爭控制計畫核定後第12個月內（即107年1月4日前），完成第2、3區之「工程規劃發包」，至為明確。

而原告於106年9月12日上網公告系爭整治工程之規劃招標案（標案名稱：高雄市楠梓區地下環境污染改善技術服務工作），惟因投標人數未滿3家而導致流標。

嗣經原告依法辦理第2次公開招標，並於106年12月8日決標予艾奕康工程顧問股份有限公司（下稱艾奕康公司），且於106年12月12日刊登決標公告，及簽訂採購契約在案。

原告於106年12月8日決標後，即按照系爭控制計畫規定，於計畫核定後第12個月內（即107年1月4日前）完成「工程規劃發包」，並無違反系爭控制計畫內容。

（二）依據原處分裁罰理由說明三記載裁罰之理由，係依據表12-2及表12-3內容，原告應於控制計畫核定後第12個月完成「整治工程發包」，但原告僅完成「工程規劃發包」，未依控制計畫核定內容執行。

惟系爭控制計畫表12-2、表12-3核定文字均係規定「整治發包」，並不是記載為「整治工程發包」，原處分增加原控制計畫所無之限制，已有違法。

而系爭控制計畫之附表（包括查核點）僅為計畫主文內容之整理，故表12-2、12-3不能變更或凌駕系爭控制計畫之主文內容，亦不得與該主文內容有所牴觸，否則原處分即有違法。

是既然系爭控制計畫「本文」第二章2.3「計畫執行期程」第7點、第13點內容明文核定後第1至12個月係完成第2、3區「工程規劃發包」，表12-2及表12-3乃依據計畫本文所整理之查核點，縱然文字載為「整治發包」，其文字解釋亦必須自全文觀之，不能牴觸、變更或凌駕系爭控制計畫第二章主文內容。

況事實上，表12-2及表12-3所載第2、3區之「整治發包」文字，解釋上即為系爭控制計畫第二章2.3第7、13點之「工程規劃發包」，兩者內涵相同。

此由系爭控制計畫第十二章其他表格文字，例如表12-5本計畫預定期程、表12-6第1區預定期程、表12-7第2區預定期程、表12-8第3區預定期程，對於核定後第1年，均載明為「工程規劃發包」，足證表12-2及表12-3僅為文字描述不同或誤植而已。

且「工程規劃」確為整治工程之一環，工程規劃發包確係屬為完成整治工程「相關」之招標及決標程序無誤。

因此，原告於106年12月8日決標予艾奕康公司，即係按照系爭控制計畫規定於計畫核定後12個月之前完成第2、3區之「工程規劃發包」，並無違反系爭控制計畫內容（包括表12-2及表12-3）。

被告不按系爭控制計畫第二章第2.3「工程規劃發包」之明文規定查核，反而不當擴大表12-2及表12-3「整治發包」之解釋，變更系爭控制計畫之內容，增加原控制計畫所無之限制，原處分顯有違法。

（三）由於第2、3區因土地所有人、承租人、交通等較為複雜，面積廣，且大部分區域具有一樓以上之建物，故施工前實需先有縝密的整體規劃設計，為工程規劃發包之必要，整治時程上也需較久。

因此，系爭控制計畫第二章2.3第7點、第13點係規定於核定後第12個月內，先完成「工程規劃發包」即可。

據此，原告在106年7月所提交給被告審查的系爭場址土壤污染控制計畫暨279地號土壤及地下水污染控制計畫執行進度報告（106年1月-106年6月），從報告附件10筆地號之開會紀錄，亦可知悉相關地號上土地及建物所有人，於會議上要求原告必須先行規劃。

故而，原告依照上開會議紀錄決議辦理整治工作，且該文件已於106年7月提送至被告審查，而被告之審查意見皆無針對該會議紀錄提出反對意見，表示被告已同意原告先行發包工程規劃設計，再進行施工。

惟被告未查第2、3區土地及建物所有人較為複雜，而有需先辦理工程規劃發包之必要，竟片面解釋要求核定後第12個月完成第2、3區「整治工程發包」，不能僅僅為「工程規劃發包」，不但違反系爭控制計畫之規定，且被告於同意後又裁罰，出爾反爾，更有違誠信與信賴保護原則。

依此，觀系爭控制計畫本文第二章2.3之第7點、第13點內容，互核第十二章之表12-5、表12-7、表12-8內容，並佐以原告106年7月提送的會議紀錄，可證關於表12-2、表12-3所稱完成整治發包，應為完成工程規劃發包為已足，此亦為原告撰寫系爭控制計畫之真意。

（四）另觀訴願理由，似指系爭控制計畫第二章2.3「計畫執行期程」與表12-2及表12-3「查核點」兩者有別。

惟「查核點」當然是配合「計畫執行期程」訂定，查核點僅係便利兩造執行計畫期程所訂定，查核點不可凌駕或推翻執行計畫期程。

再者，訴願理由不外以「土壤及地下水污染控制計劃撰寫指引」（下稱「撰寫指引」）第13點第1款及第2款內容有別為其依據。

然細譯撰寫指引第13點，其中第1款所稱「控制計畫執行進度查核點」與第2款所稱「推估達到控制計畫目標期程」，係同屬該要點依土污法施行細則第14條第1項第12款「計畫執行期程」規定所應包括之事項。

申言之，控制計畫撰寫者係根據「推估達到控制計畫目標期程」，而設定「控制計畫執行進度查核點」，查核點不得與「計畫執行期程」相衝突。

因此，訴願決定所稱撰寫指引第13點第1款與第2款內容有別，明顯曲解撰寫指引第13點有關計畫執行期程之內容。

訴願決定予以駁回原告之訴願，亦屬違法，應予撤銷。

（五）又系爭控制計畫關於查核第2、3區是否已完成租地及整治發包目標之時間點，應以被告106年1月5日函核定後第12個月即107年1月4日為查核點。

惟被告竟提前於106年12月6日派員至系爭場址進行查核程序，認定原告尚未完成發包程序，而有違反土污法第13條第1項未依核定之控制計畫內容執行之情形，原處分核有未經踐行合法正當行政程序之瑕疵，被告據此所為本件裁罰處分，自有違誤。

原處分以被告106年12月6日之查核結果惟依據，與被告另於107年1月11日之查核無涉，被告107年1月11之進場查核為觀念通知。

被告依106年12月6日之查核結果，認定原告違反土污法第13條第1項規定，依同法第38條第2項規定，在被告未通知原告合理之補正期限下，續於107年1月11日派員之再次查核，所為查核程序仍有違誤，亦有未經踐行合法正當行政程序之瑕疵。

（六）原告雖認依系爭控制計畫，於核定後第1年完成第2、3區之工程規劃發包即已足，惟囿於被告上開106年12月6日之查核結果，僅能配合於107年1月15曰以環保處發字第10710033860號函提出系爭控制計畫變更之展延申請，將第二章2.3「計畫執行期程」第7、13點有關第2、3區工程規劃發包之期程以及表12-2及表12-3之查核點，由原計畫核定後第12個月展延為第24個月，並經被告於107年6月5日核定在案。

又原告於107年5月9日提起訴願，高雄市政府於同年7月25日作成訴願決定，是縱原處分認為計畫核定後第12個月內應完成所謂「整治工程發包」有據，然該期程已於訴願審議期間變更為核定後第24個月，自應以訴願決定時之事實狀態（即系爭控制計畫第一次變更）作為行政處分之違法判斷基準，則原告於該計畫106年1月5日核定後24個月即108年1月4日完成整治發包即可。

因此，原告於107年7月25日作成訴願決定時，依據系爭控制計畫第一次變更核定內容，尚未到達查核點（108年1月4日），原告尚未違反系爭控制計畫（第一次變更）之期程（24個月），並無違反土污法第13條第1項規定「未依核定控制計畫內容執行」，且原告已於107年10月30日完成整治工程之發包，亦符合變更後計畫「核定後第24個月前」之規定。

然訴願決定竟未以訴願決定時之事實狀態（即系爭控制計畫第一次變更）作為行政處分之違法判斷基準，駁回原告訴願，即屬違法等語。

並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

四、被告則以：

（一）依系爭控制計畫表12-2及表12-3記載，於系爭控制計畫核定後12個月，第2、3區之查核目標均為「完成租地及整治發包」。

其中，表12-2明文記載：「若尚未完成發包需評估進度並盡快完成工程發包」。

故表12-2、12-3所載「完成整治發包」，係指完成整治工程之發包，亦即，除整治工程之前置作業外，最重要者為應完成整治工程本身之決標。

原告既自陳其就艾亦康公司間之標案僅完成「工程規劃案」之決標，並非整治工程本身之決標，則原告於系爭控制計畫核定後12個月內，尚未完成整治發包甚明。

另由系爭控制計畫第12-1頁首段記載：「預估於核定後半年內完成租地作業以進行後續整治，評估後續整治發包、整治工法試車、污染整治等...本計畫查核點詳如表12-1-12-4」等語可知，系爭控制計畫係規劃於完成租地後，續行後續之「整治發包」。

是以，系爭控制計畫中所謂「發包」，係指「整治工程之發包」。

（二）由系爭控制計畫審查意見回覆表可知，原本審查多位委員均對於整治發包等前置作業長達1年，表示有疑，就此，原告回覆「因本案屬鉅額採購，規劃設計及內部簽呈至完成採購仍評估需一年時間，懇請委員同意本次規劃之期程」，委員爰同意之。

依投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第8條規定可知，2億元以上之工程採購為巨額採購，而依系爭控制計畫第13章所示，整治工程之預估經費為462,300,000元，乃屬巨額採購；

是以，原告於提出系爭計畫時所認定之整治發包，意指整治工程發包無疑。

至於原告所稱工程規劃發包乙節，依卷附之「限制性招標（經公開評選或公開徵求）公告」所示，採購金額為1,900萬元，顯非屬巨額採購，亦非原告請求審查委員同意其長達1年發包時間之內容。

再者，由表12-2及表12-3記載系爭控制計畫核定後12個月之查核點為「完成租地及整治發包」，以及下一個查核點為核定後24個月內完成「現地工法設備設置及試車」等語可知，系爭控制計畫表12-2及表12-3所規定之12個月內完成整治發包，係指「整治工程之發包」。

蓋若整治工程未經發包，縱整治工程之規劃已發包，仍無法執行下一階段之「現地工法設備設置及試車」。

是原告所謂只要完成整治工程規劃之發包，即符合查核點云云，與系爭控制計畫查核點之明文記載顯然相違。

（三）原告於起訴狀自陳系爭控制計畫表12-2及12-3之「發包」一詞，與系爭控制計畫第2-5頁「發包」一詞，「兩者內含相同」，以及由表12-2明載該表之發包，係指「工程發包」等節可知，系爭控制計畫第2-5頁記載「第2區工程規劃發包」之「發包」，係指表12-2之「整治工程發包」。

質言之，系爭控制計畫第2-5頁「第2區工程規劃發包」，係指「第2區整治工程規劃及整治工程發包」，並非原告所稱「第2區整治工程規劃之發包」。

此亦與系爭控制計畫第2-5頁及表12-2、12-3規劃，在完成「發包（即整治發包）」後，應續行整治設備之設置及試車一節之邏輯及精神意旨相符。

（四）又原告於107年1月15日提出系爭控制計畫變更之申請，且原告已自陳其變更內容之一為第2、3區「完成整治發包」之查核點，自原核定之12個月變更為24個月。

可知，原告於申請系爭控制計畫變更時，係認定其於計畫核定後12個月內（即107年1月4日前）尚未完成「完成整治發包」，故其方有申請展延此項查核點查核時間之必要。

原告稱系爭場址整治工程有規劃發包之必要，被告均予尊重，惟系爭場址之整治工程若有規劃之必要，原告即應於提出系爭控制計畫時詳為審酌，並據以妥善規劃整治期程。

若原告事後認系爭控制計畫期程有變更需要，原告應及早依土污法施行細則第15條申請變更，並經被告核定後據以遵循，而非擅自違反計畫之明文記載，並拖延至查核點屆至後方提出計畫變更之申請。

原告雖稱其係因被告106年12月6日告知其未依控制計畫執行，方提出計畫變更，然被告於該日到現場稽查時，原告對於其未完成整治發包乙節，並無任何意見，嗣被告於107年1月11日稽查時，表示原告未完成整治發包，原告則回覆其刻正提送變更計畫。

復由系爭控制計畫第十二章「計畫執行期程」可知，原告將所有工項均往後推遲完成時間，由此益證原告確實未於規定時間內完成第一個查核點，故之後所有查核點之時間均有隨之往後延遲之必要。

蓋若原告真認為其已依控制計畫所載時間內完成第一個查核點，則其他工項之執行自不受影響，何有遲延之必要？

（五）再依土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點（下稱土污場址監督要點）第7點規定，現場監督查核為主管機關之權責，該監督要點係規範主管機關應盡義務之底線，主管機關若合理地積極履行職責，應為法之所許。

被告於106年12月6日及107年1月11日均進場查核，作成稽查記錄，並均記載於原處分之理由。

被告於106年12月6日雖進場查核，惟並無單獨依該次稽查結果裁罰原告，自無原告主張之應先命補正方可再次進場查核情事。

被告乃於查核點屆至後，於107年1月11日進場查證確認原告有未依控制計畫執行情事，方依法裁罰，並無違誤。

原告稱被告107年1月11之進場查核為觀念通知，並無所據。

（六）另就原處分第三點記載可知，原處分所據以裁罰之違規事實，為原告未於系爭控制計畫核定後12個月完成整治發包。

被告已於訴願程序中釐清說明：原處分提到原告尚未開始執行整治設備設置及試車一節，係在回覆說明系爭控制計畫之查核點為12個月內完成整治發包，所謂整治發包係指完成整治工程之決標，並因此可據以執行後續之現地污染整治設備設置及試車。

是以，原告尚未開始執行整治設備設置及試車之事實，可佐證原告確實尚未完成整治發包，故無法執行後續整治設備設置及試車，確實有違反系爭控制計畫表12-2及表12-3規定第2、3區應於核定後12個月完成整治發包之事實。

原告主張原處分增加系爭控制計畫所為內容云云，乃屬不實。

（七）再最高行政法院歷來明文闡釋撤銷訴訟應以行政處分作成時，作為判斷行政處分合法性之基礎時點。

原告主張應以訴願決定作成時為判斷時點云云，並無所據。

由系爭控制計畫表12-1至12-8可知，計畫查核點與計畫目標期程乃不同內容。

詳言之，表12-1至表12-4為計畫查核點，定有具體之查核時點及查核標準，表12-5至12-8為計畫目標期程，載明各工作項目應執行之期間。

是以，計畫目標期程為較通盤、概略的計畫工作項目執行期程說明，計畫查核點則為具體之查核時點及標準。

故訴願決定依法認定計畫查核點與計畫目標期程內容並不相同，並無違誤。

主管機關事後核准污染行為人所提系爭計晝變更，並不影響於系爭計畫變更前，污染行為人有未依系爭計畫執行之違規行為，而應予裁罰之認定。

原告未依系爭控制計晝內容實施，其違法行為明確，原處分依法裁處，乃為合法。

（八）末依土污法第38條第2項第3款規定可知，是否應依該條裁罰之認定，應依法定要件即「控制計畫或整治計畫實施者未依...控制計畫或整治計畫內容實施」判斷之。

而土壤及地下水污染控制及整治場址，除均係屬存在污染物之場址以外，更係經評估後認定為因污染物濃度達相當程度以上，已經達到影響周圍環境及人體健康之嚴重污染程度之場址，爰有以法律公告、管制並進而執行污染控制及整治之場址。

考量經公告場址之污染嚴重程度，該等場址之污染自有儘速控制及整治以減輕對於周圍環境及人體健康影響之必要。

就此，為確保污染控制及整治進度之執行，即有賦予主管機關確實監督控制或整治計畫依期執行權責之必要。

為達確實監督控制或整治進度之目的，如計畫執行者未依控制或整治計畫執行，即應依法裁罰；

如以其他法律所未明文規定之不確定因素（如是否影響整治進度）為考量，將使主管機關執法產生困難，進而影響主管機關確實監督之立法目的。

故縱以比例原則適當性原則為判斷，如要求主管機關就是否裁罰乙節，需考量法所未明定之不確定因素，將使立法目的之落實無法確實達成。

至於被告有裁量權限之罰鍰額度乙節，考量本件原告違規事實明確，且已明顯延誤整治進度，被告僅裁罰其最低罰鍰額度，應無比例原則之違反等語，資為抗辯。

並聲明：駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有系爭控制計畫核定函（前審卷第29-31頁）、系爭控制計畫第二章計畫大綱（前審卷第32-37頁）、系爭控制計畫第十二章計畫執行期程（前審卷第38-43頁）、原告106年9月12日招標公告、106年12月8日決標紀錄、106年12月12日決標公告（前審卷第44-53頁）、原告與艾奕康公司採購契約封面影本（前審卷第54頁）、被告107年4月12日高市環局土字第10733498000號函（前審卷第55-58頁）、訴願決定書（前審卷第60-73頁）、系爭控制計畫第一次變更核定函（前審卷第74-76頁）、系爭控制計畫第一次變更第二章計畫大綱（前審卷第77-82頁）、系爭控制計畫第一次變更第十二章計畫執行期程（前審卷第83-86頁）、106年2月21日高雄市○○區○○段000○000○000地號租賃協商勘查會議紀錄（前審卷第87頁），106年3月2日高雄市○○區○○段00 地號設置處理設備協商勘查會議紀錄（前審卷第88頁）、106年3月17日高雄市○○區○○段000○000○000地號污染整治處理設備討論會議（第二次）紀錄（前審卷第89-91頁）、系爭控制計畫暨279地號土壤及地下水污染控制計畫執行進度報告（106年1月-106年6月）審議案委員審查意見回覆對照表（前審卷第92-101頁）、行政院環境保護署「土壤及地下水污染控制計劃撰寫指引」（前審卷第102-119頁）、被告106年12月6日土壤及地下水污染稽查紀錄（前審卷第114頁）、被告107年1月11日稽查紀錄（前審卷第126頁）、被告107年3月9日高市環局土字第10732261600號函（前審卷第127頁）、原告107年1月15日系爭控制計畫申請變更函（前審卷第128頁）、系爭裁處書暨送達證書（原處分卷第8-9頁）及原處分卷宗、訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。

本件兩造之爭點厥為：原告是否應於系爭控制計畫核定後第12個月內，完成第2、3區之「整治工程發包」？被告以原告違反土污法第13條第1項規定，即原告有未依系爭控制計畫實施為由，依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，為原處分之裁處，是否適法有據？

六、本院之判斷：

（一）按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」

「十七：污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」

「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。

（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」

「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。

污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」

「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」

分別為土污法第1條、第2條第17款、第12條第1、2項、第13條第1項及第38條第2項第3款所明定。

由前揭規定可知，土污法之立法目的，係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康而制定；

對於土壤或地下水污染物濃度達管制標準而經主管機關公告之控制場址，立法者為使污染行為人有效落實污染整治工作，責由其自行擬定污染改善期程後送請主管機關核定，不僅使計畫出自污染行為人自我執行能力之考量，同時亦經主管機關核認其計畫合理性及可行性；

又為避免整治計畫淪為空談，土污法第38條第2項第3款明文規定處罰對象及行為態樣，敦促主管機關監督污染行為人是否依其所擬之污染期程逐步履行，並授予裁罰權限。

是以，經核定後之污染控制計畫，當然即發生控制計畫實施者依計畫內容實施之法定義務，以及不實施計畫之處罰效果，並不以控制計畫實施者已造成實質危害之結果，作為適用土污法第38條第2項第3款規定之前提要件。

換言之，控制計畫實施者非但有依照主管機關核定之控制計畫內容予以實施之義務，且亦不得任意裁量決定何種計畫內容有無必要執行；

其若有違反該行政法上義務之行為，主管機關即得依該款規定處以罰鍰，並限期命其改善。

原告為系爭場址之污染行為人，其所提送之系爭控制計畫，經被告以106年1月5日高市環局土字第10544113900號函核定，並於106年1月6日送達原告乙節，為兩造所不爭執，則依前揭土污法規定，系爭控制計畫既經核定，原告自負有依該控制計畫內容實施之法定義務；

若有違反該行政法上義務之行為，被告即得依該款規定處以罰鍰並命限期改善。

（二）本件依系爭控制計畫，應於核定後12個月內完成整治工程發包：1.依系爭控制計畫第二章2.3計畫執行期程第7、13點，第2、3區「工程規劃發包、污染範圍確認」所載，該工項均需於系爭控制計畫核定後第1至12個月完成（前審卷第36頁），另依第十二章計畫執行期程，表12-2及表12-3之查核目標，均記載查核點為核定後第12個月「完成租地及整治發包」（前審卷第39-40頁），另表12-5本計畫預定期程目次7、13，則係記載第2、3區「工程規劃發包、污染範圍確認」為核定後第1年需完成。

則原告系爭控制計畫於核定後12個月內究竟應完成「規劃工程發包」或「整治工程發包」，依系爭控制計畫前後文字上並未能統一，致兩造間有爭執，自應探究原告於擬定系爭控制計畫當時之真意為何。

2.依系爭控制計畫第二章2.3計畫執行期程第8、14點，及表12-5目次8、14記載，於系爭控制計畫核定後第10個月至第21個月，需為「現地污染整治設備及試車」。

再對照表12-2、12-3，核定後第24個月需完成「現地工法設備設置及試車」（前審卷第36、39-41頁），而該「現地工法設備設置及試車」之文字字意，意指「現地污染整治設備及試車」，且於設置整治設備前，需先有整治工程發包，為兩造所不爭執（本院卷第157、158頁）。

復比對上開（二）1.之記載，系爭控制計畫第二章2.3第7、8點、第13、14點，就核定後第10個月至第12個月之計畫期程有重疊，可見原告於擬定系爭控制計畫時，即從寬認定以核定後12個月需完成工程發包事宜，且有把握至少於系爭控制計畫核定後12個月後（第2年開始），即可開始「現地污染整治設備及試車」工程。

又兩造既均不爭執於設置整治設備前，需先有整治工程發包，顯見原告於擬訂系爭控制計畫時，即有意於系爭控制計畫核定後12個月內完成整治工程發包，否則亦無從進行下一期程之「現地污染整治設備及試車」工程。

故本件依系爭控制計畫，應於核定後12個月內完成整治工程發包，甚為明確。

3.原告雖稱第2、3區因土地所有人、承租人、交通、其上建物等較為複雜，施工前有先行為工程規劃發包之必要，故於系爭控制計畫第二章2.3第7、13點係規定於核定後第12個月內，先完成「工程規劃發包」即可。

且原告在106年7月所提交給被告審查的系爭場址土壤污染控制計畫暨279地號土壤及地下水污染控制計畫執行進度報告（106年1月-106年6月），從報告附件10筆地號之開會紀錄，亦可知悉相關地號上土地及建物所有人，於會議上要求原告必須先行規劃，原告依照上開會議紀錄決議辦理整治工作，且該文件已於106年7月提送至被告審查，被告之審查意見皆無針對該會議紀錄提出反對意見，表示被告已同意原告先行發包工程規劃設計，再進行施工，被告於同意後又裁罰，有違誠信與信賴保護原則等語。

惟於整治工程發包之前是否需先有工程規劃發包，於不影響系爭控制計畫期程之前提下，本得由原告自行斟酌決定。

且依土污法第15條規定，污染控制計畫之實施者，得視實際需要申請變更污染控制計畫，經主管機關核定後實施。

復依系爭控制計畫第十二章計畫執行期程所載，可見原告於擬定該控制計畫時，即知悉系爭場址之土地所有人複雜，而預估完成租地約需1年時間，並於審查期間持續協調，預估於核定後半年內完成租地作業以進行後續整治，評估後續整治發包、整治工法試車、污染整治等，且為掌握控制計畫進度，本計畫每半年提送執行成果報告，若各查核點未能通過查核指標，將進行相關改善工法之檢討與改進，必要時提出變更計畫以確保能於本計畫規劃期程內完成改善，本計畫查核點詳如表12-1至表12-4等節（前審卷第38頁），再經被告於106年1月5日核定之函文說明二之（八），亦詳載「如因作業需求，需進行與前述內容不符之作業，應向本局辦理變更並經核准後始得為之」等語，顯見原告於擬定系爭控制計畫時，本即預定於核定後6個月內即完成租地作業以進行後續整治，並評估後續整治發包等工程，而非僅完成工程規劃發包。

且亦應知悉倘各查核點有未能通過查核指標，或需進行與計畫內容不符之作業，即需主動提出變更計畫以確保能於本計畫規劃期程內完成改善。

是以，依原告所述，其於106年7月所提交給被告審查的系爭場址土壤污染控制計畫暨279地號土壤及地下水污染控制計畫執行進度報告（106年1月-106年6月），既已知悉相關地號上土地及建物所有人，於會議上要求原告必須先行規劃，自應謹慎評估是否已因此無法於系爭控制計畫核定後半年內完成租地作業以進行後續整治而影響其整治工程之發包，倘有此可能，即負有主動提出變更計畫以確保能於系爭控制原定期程內完成改善之義務，而非於查核點逼近，未能依計畫期程實施時，始改以核定後12個月之查核點僅需完成工程規劃發包或被告就其所提出之前揭執行進度報告未表示意見為卸責之詞。

4.至原告於本院雖稱，整治工程發包係放在第二章2.3第8、14點，也就是整治設備設置及試車在計畫核定後第21個月以前完成即可。

計畫的查核點裡面並沒有整治工程發包這個查核點，而是整治設備設置及試車等語。

惟原告雖於106年12月8日決標於艾亦康公司，同年12月12日為決標公告（前審卷第49至53頁），但此僅為工程規劃發包階段，至於整治工程發包，則遲至107年10月30日始完成決標公告（本院卷第237頁），且此時已係系爭控制計畫核定後第22個月，原告能否於系爭控制計畫核定後第24個月之前之2個月餘期間內完成整治工程契約之簽約程序、整治設備設置及試車，已甚有疑義。

況依該決標公告所載履約起迄日期為108年1月1日至110年1月31日（預估）（本院卷第239頁），實係不可能於核定後第24個月完成現地工法設備設置及試車。

而原告於107年1月15日檢送系爭控制計畫變更計畫予被告審查，經比對原核定之期程，其中係將「完成租地及整治發包」及「完成現地設備設置及試車」等項目均延後查核，其餘諸如「各地達成污染改善目標值（詳表12-4）」及表12-4第2、3區土壤改善目標值之內容，仍與原控制計畫之內容一致，則倘若原告認其已依計畫期程於核定後第12個月完成工程規劃發包，且確實得於核定後第24個月內依計畫期程完成整治設備設置及試車，又豈有於核定後第12個月後再行檢送變更計畫，並延長「完成租地及整治發包」及「完成現地設備設置及試車」期程之必要？5.又就原告檢送變更計畫乙節，其於前審雖主張：因囿於被告106年12月6日之查核結果（即原告未於期程內完成租地及整治發包），故於107年1月15日提出控制計畫變更之延展申請（前審卷第140頁），亦即全然係配合被告之主觀查核認定而為不得已之計畫變更。

然於本院已自陳：原告申請變更計畫之原因，係因原控制計畫書原由台境工企業股份有限公司提出，其後則由艾亦康公司得標負責承攬規劃，經艾亦康公司實際執行時認為有部分變更計畫之必要，原告因此向被告提出變更計畫等語（本院卷第173頁），則依其所述，顯然艾亦康公司亦認「完成租地及整治發包」及「完成現地設備設置及試車」等項目有延後查核點之必要。

再佐以原告就系爭控制計畫第一次變更修訂二版審查意見回覆表，其中第24點，審查委員請原告就原核定工程發包等前製作業之查核點變更展延1年詳細說明，原告覆以：由於中油公司之發包程序需依公司程序辦理，因此提出變更計畫，增加原核定整治工法「土壤清洗法及開挖離場處理法」之處理區域，以加速整治工作等語，有該審查意見回覆表可佐（本院卷第301頁），足認原告亦係考量其公司發包程序，有調整整治工法處理區域以加速整治工程，而有變更原核定查核點之必要。

益證原告確有未依系爭控制計畫期程進行而有變更計畫期程之必要。

6.準此，本件依系爭控制計畫，係指應於核定後12個月內完成整治工程發包乙節，應堪認定。

（三）原處分及訴願決定並無違誤：1.依上所述，原告於系爭計畫核定後12個月內僅完成與艾亦康公司間之地下環境污染改善技術服務工作採購契約（前審卷第54頁），兩造亦均不爭執該契約僅屬整治工程發包前之工程規劃發包（本院卷第158頁），則依前揭土污法規定，系爭控制計畫於核定後，原告未完成依該控制計畫內容實施之法定義務，自屬違反該行政法上義務之行為，則被告依土污法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定處以罰鍰及環境講習2小時，原訴願決定予以維持，均無違誤。

2.至原告雖稱系爭控制計畫關於查核第2、3區是否已完成租地及整治發包目標之時間點，應以被告106年1月5日函核定後第12個月，即107年1月4日，惟被告於未屆查核點之情況下，提前於106年12月6日派員至系爭場址進行查核程序，進而認定原告尚未完成發包程序，原處分核有未經踐行合法正當行政程序之瑕疵，此與被告另於107年1月11日之查核無涉，故被告107年1月11之進場查核為觀念通知云云。

惟依土污場址監督要點第7點，被告本有定期進行現場監督查核（至少每二個月一次），以確實掌握污染改善工作執行情況。

依被告所提出稽查紀錄（前審卷第114、126頁），被告於106年12月6日、107年1月11日分別進場進行查核，本係依職權進行監督查核，並無不妥，況前揭107年1月11日之稽查時間，已超過系爭控制計畫關於查核第2、3區是否已完成租地及整治發包目標之時間點，且被告於對原告為裁處前，於107年3月9日已先行函請原告陳述意見，並將其前揭2次進行查核之情形均列明於前揭函文上，已使原告得以對其將被裁處乙節有陳述意見之權利。

另依原處分函文，亦均將前揭2次稽查情形列明於其上，且僅處以法定最低罰鍰，亦未分次處罰，自無原告所指被告係以查核點前之稽查紀錄為裁處依據，另107年1月11日之查核僅為觀念通知之情形。

又被告既僅處以最低罰鍰，自亦無所謂違反比例原則之情形，是原告此部分所指，自均有誤會。

3.至原告又稱其於107年1月15曰提出系爭控制計畫變更之展延申請，經被告於107年6月5日核定在案。

而原告於107年5月9日提起訴願，高雄市政府於107年7月25日作成訴願決定。

是被告於訴願審議期間核定系爭控制計畫之變更，訴願決定應依訴願決定時之事實及法律判斷原處分之合法性，訴願機關未查而駁回原告訴願，即屬違法等語。

惟按撤銷之訴之訴訟標的，為原告主張行政機關之處分違法並損害其個人權利或法律上利益，行政法院之任務在於審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害原告權益，並決定其撤銷與否。

在行政處分發布後事實或法律狀態變更，既非原處分機關作成時所能斟酌，自不能以其後（從原處分發布至行政法院言詞辯論終結之間）出現之事實或法律狀態而認定原處分為違法。

故撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，除法律另有規定外，為原處分發布時之事實或法律狀態。

此與課予義務之訴或給付之訴，係以事實審行政法院言詞辯論終結之際為法律及事實狀態之基準時不同（最高行政法院92年度判字第1331號、99年度判字第1228號判決、106年度判字第82號參照）。

可見實務上就撤銷訴訟，於審核原行政處分之合法性時，均以其發布時之事實及法律狀態為據，而不能以其後出現之事實或法律狀態為認定原處分是否違法之依據。

本件依原定系爭控制計畫之查核點，本預定於核定後12個月內需完成整治工程發包，原告未依計畫期程進行，於查核點後始提出計畫變更之展延申請，經被告於107年4月11日作成原處分（本院卷第55頁），縱於訴願決定前經被告核定該變更計畫，亦屬原處分作成後始發生之事實，顯非得作為判斷原處分是否違法之依據，是原告此部分主張，亦屬無據。

七、綜上所述，原處分尚無不法，訴願決定予以維持，並無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，及兩造其他爭執點，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。

據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 3 月 16 日
行政訴訟庭 法 官 顏珮珊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 109 年 3 月 16 日
書記官 莊豐源