嘉義簡易庭(含朴子)民事-CYEV,104,原嘉簡,1,20150814,2

臺灣嘉義地方法院民事判決 104年度原嘉簡字第1號
原 告 陽學聖
訴訟代理人 黃翎芳律師
被 告 財政部國有財產署
法定代理人 莊翠雲
訴訟代理人 陳秀禎
複 代理人 李瑞瑋
吳碧娟律師
上列當事人間請求確認地上權存在等事件，本院於民國104年7月10日言詞辯論終結，判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、原告主張：

（一）查嘉義縣阿里山鄉○○段000 地號土地係原告之先祖山胞開墾種植居住之緣故地（山胞保留地），於民國66年6 月間由原告之父楊顯勒與阿里山鄉公所辦理承租，訂立「台灣山地保留地租地造林契約書」承租造林居住使用，於72年間臺灣省政府同意嘉義縣政府規劃「阿里山公路石桌服務區」將系爭土地分割出117 之3 、117 之4 、117 之5、117 之7 、117 之9 、117 之11、117 之14地號等7 筆土地，由原告於80年6 月13日繼續承租使用，並於82年依「原住民保留地開發管理辦法」向阿里山鄉公所申請取得上開土地設定地上權，經嘉義縣政府批准，於83年6 月27日取得117 之3 地號面積0.0213公頃、117 之4 地號面積0.0239公頃、117 之5 地號面積0.0200公頃、117 之7 地號面積0.0118公頃、117 之9 地號面積0.0396公頃、117之11地號面積0.0522公頃之土地（下稱系爭土地）之地上權登記，有地上權登記及塗銷土地之登記簿謄本可證。

（二）嘉義縣政府於72年間規劃「阿里山公路石桌服務區」，73年6 月由交通部公路局玉山闢建工程處完成所有服務區土地規劃，惟因服務區所在之樂野段117 、118 之1 、之2、之3 、之4 、之6 及120 之3 、之4 地號等土地未取得省政府允許撥用，致無法興建，嘉義縣政府於79年11月1日以七九府建觀字第78812 號函請示臺灣省政府是否興建？經臺灣省政府於80年1 月2 日以七九府民胞字第118563號函示嘉義縣政府修正作業計劃內容改以輔導合作、共同或委託經營方式辦理後，依照山胞保留地開發管理辦法第22條規定，擬定用地計劃申請該管鄉公所提經山胞保留土地土地權利審查委員會通過後，再依法辦理無償撥用，但經查列入規劃服務區之部分土地，原告已享有合法取得之地上權且已建蓋有房屋使用，究應如何處理？嘉義縣政府經請示後依省政府原住民行政局（現改為原住民事務委員會）之指示，應先取得原告之同意將地上權登記塗銷後，始得辦理土地撥用。

為取得原告之同意，嘉義縣政府遂於85年9 月25日、30日由嘉義縣政府主任秘書陳武雄主持招開協調會與原告協調，結論由原告先放棄地上權，塗銷地上權登記，俟土地准予撥用後即可依「輔導阿里山公路石桌服務區原住民創業委託經營計劃」參予委託繼續使用土地，原告之權益仍可得保障，依此協調條件原告遂於86年4 月10日出具同意書同意先行放棄地上權登記。

嘉義縣政府旋即於86年5 月14日以八六府民字第57510 號函檢具原告出具之「放棄地上權同意書」、「輔導阿里山公路石桌服務區原住民創業委託經營計劃」會議記錄等向臺灣省政府原住民事務委員會申請撥用土地，終經臺灣省政府原住民事務委員會於86年7 月4 日八六原地字第17884 號函文准予撥用，嘉義縣政府即於86年7 月14日以八六府民山字第83672 號函嘉義竹崎地政事務所，於86年8 月15日將原告之地上權登記塗銷。

（三）行政院隨即以86年10月2 日院台財產一字第00000000號函同意將土地交付嘉義縣政府使用，嘉義縣政府即依據「輔導阿里山公路石桌服務區原住民創業委託經營計劃」，以委託經營者以服務區內之山胞緣故戶為限，責令阿里山鄉公所進行辦理申請人公告，並通知緣故戶原告及羅順豐、鐵安眠等3 人，因緣故戶之羅順豐、鐵安眠2 人自願放棄，遂由原告1 人通過審查，旋即於88年2 月26日與阿里山鄉公所簽訂「阿里山公路樂野服務區原住民創業委託經營合約書」，原告正式取得委託經營權。

訂合約後因土地上地上權已建有房屋，及部分服務區土地漏未撥用等問題未能解決，延宕經年，始終未能履約將土地交付原告經營，而終以阿里山公路樂野服務區原住民創住民創業委託經營合約書已合約期滿為由（88年2 月26日至97年2 月25日止）終止委託經營合約，並以原告無權占有原有地上權設定之土地，訴請拆屋還地（鈞院98年度嘉訴字第3 號，並經臺灣高等法院臺南分院以99年度重上字第5 號判決駁回嘉義縣政府第一審之訴確定在案），阿里山鄉公所遲不履約，拖延多時致委託經營合約屆滿，不但不恢復原告原有之地上權（未定存續期間）、承租權，還令拆除原告之房屋，侵害原告之權益甚鉅。

（四）原告並無向被告為拋棄地上權之意思表示，地上權並無消滅之原因，嘉義縣政府函請竹崎地政事務所塗銷系爭土地之地上權登記，顯非適法。

故本件原告請求確認對系爭土地之地上權存在，並依民法第767條第2項準用同條第1項前段之規定，請求被告應同意原告向竹崎地政事務所申請辦理回復原設定於系爭土地之地上權之登記。

並聲明：1. 確認原告對系爭土地之地上權存在。

2.被告應同意原告向竹崎地政事務所申請辦理回復原設定於117 之3 地號面積210 平方公尺、117 之4 地號面積239 平方公尺、117 之5 地號面積200 平方公尺、117 之7 地號面積118 平方公尺、117 之9 地號面積396 平方公尺、117 之11地號面積522 平方公尺等6 筆土地之地上權之登記。

（五）對於被告抗辯之陳述：1.本件原告同意簽具拋棄書，係以委託經營合約期限屆至原告未取得經營管理權限為解除條件，則原告於合約期限屆至仍未取得經營管理權限，原告拋棄地上權之意思表示應失其效力。

2.被告提出85年1 月6 日省政府的函令第11點，主張原住民保留地的權利拋棄等事項授權由鄉鎮市區公所實質審查後核定，所以阿里山鄉公所有權處理本件地上權塗銷事宜，但根據這個函令的第1 點、第2 點可看出原住民保留地設定耕作權及地上權授權由鄉鎮市區公所核定之母法依據是原住民保留地開發管理辦法第8條及第9條，可是有關權利拋棄等事項之授權於原住民保留地開發管理辦法並無母法依據，依照84年3 月22日原住民保留地開發管理辦法係規定原住民保留地設定耕作權、地上權是由民政廳向當地登記機關申請設定，所以有關設定省政府是可以去授權給鄉鎮市區公所核定，但有關地上權的塗銷在原住民保留地開發管理辦法並沒有規定民政廳可以直接辦理，當然在省政府85年1 月6 日所頒布的作業須知第11點找不到任何母法授權的依據，此在對照當時的原住民保留地開發管理辦法第16條、第18條鄉鎮公所要收回塗銷耕作權、地上權登記，都應訴請法院塗銷登記，顯見不管是當時的民政廳或阿里山鄉公所就原住民保留地地上權的塗銷並沒有任何的處分權限。

二、被告則以：

（一）查系爭土地設定地上權登記，係由當時之管理機關臺灣省政府民政廳（下稱民政廳）授權嘉義縣政府辦理，而本件地上權塗銷登記，亦係由民政廳授權阿里山鄉公所辦理，倘原告主張本件塗銷地上權程序不合法，則本件設定地上權程序亦應認係不合法，蓋並非管理機關即被告財政部國有財產署同意辦理設定本件地上權。

惟本件地上權之設定及塗銷均係由系爭土地之管理機關授權辦理，本件地上權之設定及塗銷即均合法有效，不容置疑。

（二）辦理本件塗銷地上權時，原告曾出具拋棄書，該拋棄書載明：「茲為便辦理本鄉樂野村阿里山公路石桌服務區之共同合作、委託經營，本人已辦地上權設定登記之原住民保留地樂野段117-3 、117-4 、117-5 、117-7 、117-9 、117-11號等六筆土地，本人自願辦理地上權塗銷登記，以便計畫工作之進行，特此立同意書為憑。」

，參諸上開拋棄書內容，並無任何附條件之記載，足認本件原告已於86年8 月拋棄地上權，並已辦妥塗銷登記手續。

（三）本件地上權之塗銷登記，嘉義縣竹崎地政事務所係依權利人及義務人共同出具之申請書及相關文件辦理塗銷登記，非如原告所主張僅憑嘉義縣政府於86年7 月14日發函要求竹崎地政事務所塗銷告地上權登記，足認本件塗銷地上權登記程序合法有效。

原告本件請求，顯屬無據。

（四）有關於作業須知及作業要點是屬於行政規則，行政規則是屬於對於機關內部事務分配，行政規則不必要有法律授權為依據，以對內生效為原則。

本件有關原住民保留地的權利拋棄事宜均在作業須知第11條有規定，所以本件塗銷是符合行政規則的授權依據，是合法有效的塗銷。

並聲明：駁回原告之訴。

三、兩造不爭執及爭執事項如下：

（一）不爭執事項：1.系爭土地之所有權人為中華民國。

2.被告對系爭土地具有取得、保管、使用、收益及處分之權限。

3.原告於82年依「原住民保留地開發管理辦法」向阿里山鄉公所申請取得上開土地設定地上權，經被告嘉義縣政府批准，於83年6 月27日取得嘉義縣阿里山鄉○○段000 ○0 地號面積0.0213公頃、117 之4 地號面積0.0261公頃、117 之5 地號面積0.0200公頃、117 之7 地號面積0.0118公頃、117 之9 地號面積0.0396公頃、117 之11地號面積0.0522公頃之土地之地上權登記。

4.原告於86年4 月10日立具同意書載明：「同意其租用之保留地位於嘉義縣阿里山鄉樂野段117 之3 、4 、5 、7 、9 、11、14等七筆土地，配合嘉義縣政府服務區計畫，提供作為其計劃用地，並依保留地管理辦法規定，送嘉縣阿里山鄉公所辦理相關作業」。

5.臺灣省政府原住民事務委員會於86年7 月4 日以八六原地字第17884 號函文准予撥用。

6.原告於86年8 月5 日書立拋棄書，所載內容為：「茲為便辦理本鄉樂野村阿里山公路石桌服務區之共同合作、委託經營，本人已辦地上權設定登記之原住民保留地樂野段117-3 、117-4 、117-5 、117-7 、117-9 、117-11號等六筆土地，本人自願辦理地上權塗銷登記，以便計畫工作之進行，特此立同意書為憑。」

7.阿里山鄉公所於86年8 月12日以八六阿鄉○○○0000號函竹崎地政事務所辦理塗銷登記，並於86年8 月15日將原告之地上權登記塗銷。

8.行政院以86年10月2 日院台財產一字第00000000號函同意將土地撥由嘉義縣政府使用。

9.原告於88年2 月26日與阿里山鄉公所簽訂「阿里山公路樂野服務區原住民創業委託經營合約書」，原告正式取得委託經營權。

10.阿里山鄉公所以阿里山公路樂野服務區原住民創住民創業 委託經營合約書已合約期滿為由（88年2 月26日至97年2 月25日止）終止委託經營合約。

（二）爭執事項：1.竹崎地政事務所塗銷原告對系爭土地之地上權登記是否適法有效？2.原告請求確認對系爭土地之地上權存在，並依民法第767條第2項準用同條第1項前段之規定，請求被告應同意原告向竹崎地政事務所申請辦理回復原設定於系爭土地之地上權之登記，有無理由？

四、本院之判斷：茲就爭執事項判斷如下：

（一）竹崎地政事務所塗銷原告對系爭土地之地上權登記是否適法有效？1.原告就系爭土地地上權塗銷之緣由，係嘉義縣政府於72年間規劃「阿里山公路石桌服務區」，因服務區所在之樂野段117 、118 之1 、之2 、之3 、之4 、之6 及120 之3 、之4地號等土地未取得省政府允許撥用，致無法興建，為解決相關問題，嘉義縣政府乃發函請示省政府是否繼續興建？據省政府函示：嘉義縣政府應修正作業計劃內容改以輔導合作、共同或委託經營方式辦理後，依照山胞保留地開發管理辦法第22條規定，擬定用地計劃申請該管鄉公所提經山胞保留土地土地權利審查委員會通過後，再依法辦理無償撥用；

但經查列入規劃服務區之部分土地，原告已享有合法取得之地上權且已建蓋有房屋使用，為解決此問題，嘉義縣政府乃再發函請示省政府原住民事務委員會，依其指示：應先取得原告之同意將地上權登記塗銷後，始得辦理土地撥用。

嘉義縣政府為取得原告之同意，遂於85年9 月25日、30日由嘉義縣政府主任秘書陳武雄主持招開協調會與原告協調，結論由原告先放棄地上權，塗銷地上權登記，俟土地准予撥用後即可依「輔導阿里山公路石桌服務區原住民創業委託經營計劃」參予委託繼續使用土地，原告之權益仍可得保障，依此協調條件，由原告於86年8 月5 日書立內容為：「茲為便辦理本鄉樂野村阿里山公路石桌服務區之共同合作、委託經營，本人已辦地上權設定登記之原住民保留地樂野段117-3 、117 -4、117-5 、117-7 、117-9 、117-11號等六筆土地，本人自願辦理地上權塗銷登記，以便計畫工作之進行，特此立同意書為憑。」

之拋棄書交付阿里山鄉公所，阿里山鄉公所嗣於86年8 月12日以八六阿鄉○○○0000號函竹崎地政事務所辦理塗銷登記，並於86年8 月15日將原告之地上權登記塗銷後，石桌服務區內所有用地（包括系爭土地及樂野段117 之五、之7 、之9 、之11、之14號、118 之1 、之2 、之3 、之4 、之6 號、第120之3 、之4 號等14筆）始經臺灣省政府報請行政院同意撥用，而完成撥用程序，上情業經本院依原告聲請調取本院98年度嘉訴字第3 號案卷所附相關卷證核閱無誤，並有有嘉義縣政府79年11月1 日79府建觀字第78812號函影本1 份、臺灣省政府80年1 月2 日79府民胞字第118563號函影本1 份、行政院原住民委員會89年11月23日台（89）原民中字第0000000 號函與所附前臺灣省原住民事務委員會86年7 月4 日86原地字第17884 號函稿影本1 份、嘉義縣政府86年6 月25日86府民山字地76265 號函影本（含撥用申請書）1 份、陽學聖拋棄地上權同意書影本1 份、阿里山鄉86年4 月份土地權利審查委員會議紀錄影本1 份、阿里山鄉公所86年8 月12日八六阿鄉○○○0000號函（含塗銷登記申請書）影本1 份在卷足憑（見本院卷第41至44頁背面、第130 至137 頁背面、第162 至169 頁正面），可以認定。

2.經查，觀諸原告提出系爭土地登記簿影本可知，系爭土地係屬國有，地上權設定登記、塗銷登記日期分別為83年6 月27日、86年8 月15日，設定地上權時之管理機關係臺灣省政府民政廳，至86年10月15日始變更為嘉義縣政府，並於同年月20日辦理登記完畢（見本院卷第15至34頁）。

而國有財產撥給各地國家機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利，職是，我國司法實務對於是類財產之管理方面，向准由管領機關起訴或應訴，代國家主張所有權人之權利，合先敘明。

參照修正前民法第764條、第758 、第760條條規定：「物權除法律另有規定外，因拋棄而消滅」、「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力」、「不動產物權之移轉或設定，應以書面為之」等規定可知，拋棄不動產物權，須具備：⑴拋棄之意思表示、⑵拋棄之書面、⑶物權登記之塗銷等要件，始合法生效。

本件原告拋棄地上權之意思表示，係屬有相對人之意思表示，依民法第95條第1項前段規定：非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。

如前述，本件原告係於86年8 月5 日書立書面，表示拋棄系爭6 筆土地地上權之意思，交由阿里山鄉公所以86年8 月12日八六阿鄉○○○0000號函竹崎地政事務所，檢具塗銷登記申請書，連同土地權利拋棄書、他項權利證明書、原告之戶籍謄本、印鑑證明等件，函請辦理塗銷原告就系爭6 筆土地之地上權登記，並於86年8 月15日登記完畢。

故原告是否已因前開塗銷地上權登記而喪失地上權，所應審究者為，原告以書面形式所為拋棄權利之意思表示，是否已合法達到於相對人？經查，前開地上權塗銷登記申請書於申請人欄明文記載：「中華民國管理機關台灣省政府民政廳授權嘉義縣阿里山鄉公所法定代理人代理鄉長湯宏忠」，由此可知，塗銷系爭土地地上權設定登記之相關程序，係由當時管理機關台灣省政府民政廳授權阿里山鄉公所代為辦理。

依本件地上權塗銷登記當時施行之「臺灣省簡化原住民保留地各種用地申案處理程序及授權事項暨申請作業須知」第11條規定：「原住民保留地土地分配改配權利拋棄等事項，授權由鄉（鎮、市、區）公所實質審查後核定」，阿里山鄉公所辦理本件地上權塗銷登記相關事宜，既已獲管理機關臺灣省政府民政廳授權，則其受領原告所為之拋棄權利表示，並持原告交付之前揭相關文件函請竹崎地政事務所辦理塗銷系爭土地地上權之設定登記，自屬合法有效。

3.原告雖又主張：前揭「臺灣省簡化原住民保留地各種用地申案處理程序及授權事項暨申請作業須知」法律性質為行政規則，該作業須知第11條並無載明係依「原住民保留地開發管理辦法」所制訂，足見該條規範並無任何法律授權依據，被告以該須知規定作為系爭地上權之塗銷登記為合法有效之依據顯無理由等語。

惟按，行政程序法第159條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。

行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。

二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」

。

從而，行政規則乃是行政機關所訂定的抽象規範中，不具對外法規性質者。

因此，行政規則無須得到法律授權或自治條例之授權，而得由行政機關自行判斷，依其職權訂定之，其效力亦侷限於行政組織內部，不生影響國民權利義務的外部效果。

依前開條文第二大項規定可知，行政規則可分為組織性行政規則、作業性行政規則、解釋性行政規則、裁量基準等四大類。

觀諸「臺灣省簡化原住民保留地各種用地申案處理程序及授權事項暨申請作業須知」相關條文內容，乃為簡化原住民保留地申請案處理程序及授權而訂定，其性質應屬作業性行政規則，無須法律或自治條例之授權。

再依行政程序法第160條規定：「行政規則應下達下級機關或屬官。

行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之」，前開作業須知既經臺灣省政府以85年1 月6 日八五府民原字第142153號函分行各縣政府（彰化、雲林、臺南、澎湖等縣除外）等下級機關，並刊登於省政府公報（見本院卷第125 頁正、背面），自已生效。

準此，管理機關省政府民政廳依本須知第11條規定授權阿里山鄉公所辦理原住民保留地土地分配改配權利拋棄等事項，即屬有據。

原告前開主張，於法容有誤解。

4.綜上所述，竹崎地政事務所依前開阿里山鄉公所86年8 月12日八六阿鄉○○○0000號函文，塗銷原告於系爭6 筆土地之地上權登記，於法並無不合。

原告主張其為違法、無效，為不可採。

（二）承上，系爭6 筆土地地上權登記之塗銷乃屬合法、有效；且遍觀原告出具之拋棄書全文，並無以委託經營合約期限屆至原告未取得經營管理權限為解除條件之相關文字記載，原告主張其於合約期限屆至仍未取得經營管理權限，所為拋棄地上權之意思表示應失其效力云云，亦不可採。

本件原告起訴請求確認對系爭土地之地上權存在，並依民法第767條第2項準用同條第1項前段之規定，請求被告應同意原告向竹崎地政事務所申請辦理回復原設定於系爭土地之地上權之登記，於法無據，為無理由，應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及未經本院援用之證據，核與判決之結果不生影響，爰不予逐一論駁，併此敘明。

六、據上論結：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第436條第2項、第78條，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 8 月 14 日
臺灣嘉義地方法院嘉義簡易庭
法 官 陳思睿
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本庭（嘉義市○○路000○0號）提出上訴狀（均須按他造當事人之人數附繕本）。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 104 年 8 月 14 日
書記官 林金福