臺灣花蓮地方法院行政-HLDA,110,交,17,20210917,1

臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決 110年度交字第17號
110年9月3日辯論終結
原 告 魏秀英
訴訟代理人 劉昆鑫
被 告 交通部公路總局臺北區監理所

代 表 人 梁郭國
訴訟代理人 李孫遼鎮
吳叔蓉
上列當事人間交通裁決事件，原告不服交通部公路總局臺北區監理所民國110年3月17日北監花裁字第44-PB0000000至44-PB0000000號等四件裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

被告所為民國110年3月17日北監花裁字第44-PB0000000號、44-PB0000000號及44-PB0000000號裁決撤銷。

原告其餘之訴駁回。

訴訟費用新臺幣（下同）300元由被告負擔四分之三，其餘由原告負擔。

被告應給付原告225元。

事實及理由

一、事實概要：原告於民國109年12月23日下午5時6 分許，駕駛其所有車牌AAW-5109號自用小客車，行駛於花蓮市富強花17鄉道，分別於「富強路右轉豐村45之1 號前道路」、「豐村45之1號前左轉豐村21之45號前道路」、「豐村21之46 號前右轉豐村21之35號前道路」、「豐村18之5 號前左轉豐村16號前道路」，因有「未使用方向燈」，經民眾檢具違規證據資料向花蓮縣警察局檢舉，花蓮縣警察局即以花警交字第PB0000000至PB0000000號通知單以「不依規定使用燈光」逕行舉發並送達。

嗣原告於110年3月17日向被告陳述意見後，經被告認其違規事實明確，乃於當場依道路交通管理處罰條例第42條掣開北監花裁字第44-PB0000000至44-PB0000000號等四件裁決，對原告分別裁處罰鍰1,200元。

原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

(一)本件系爭車輛所行經之路段係花17鄉道，該路段為連續彎路，鄉道上雖連接有其他更細窄之巷道，然豐村45之1 號前道路直走為無尾巷、豐村21之35號前道路直走為台鐵管制站，同屬無尾巷，原告隨路而彎，行車方向本為對向或後方用路人所得預測，應無須使用方向燈，且可從畫面中對向車輛亦未使用方向燈可知該路段用路人均習慣無須使用方向燈。

(二)縱認原告未依規定使用燈光，然依道交條例第7-1條規定，民眾得向機關進行舉發，然行為終了日起逾七日之檢舉，不予舉發。

本件雖舉發通知書上所載照片有記載109年12月23日下午5時6分，然依花蓮縣日出日落時間表，該日日落距離該違規時間僅5分鐘，然舉發所附照片仍相當明亮，對向來車亦未使用燈光，可推測照片所載時間與原告實際違規時間並不一致，且行車記錄器上之時間可由人工進行調整，影片錄製時間與畫面顯示時間未必一致，不得單憑影片上顯示0000-00-00即逕認違規時間，確切時間應由被告負舉證責任。

(三)又縱認原告有未依規定使用燈光情形，本件行駛距離總計240公尺，且均是連續彎路，時間僅37秒，在時間與空間上緊密而有接續性，係結合多數自然意義的動作成為單一的行為，應評價為法律上單一行為，基於一行為不二罰之原則，應僅裁罰一次。

(四)再者，縱認原告行為屬數行為，依行政程序法第7條、大法官會議解釋第604號之理由書，為達行政管制目的雖然得連續舉發，然舉發間隔是否過密，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，高速公路行駛上明顯較一般道路危險，實務上尚認可類推適用道交條例第85條之1以相距6公里或6分鐘以上等限制，本件240公尺37秒內連續裁處四次為使用方向燈，顯然有時間過密、距離過近、處罰過重等情形、違反比例原則，況檢舉人當時尾隨原告之後，依當時狀況，任何跟隨在原告後方之車輛均清楚知悉該路段本係連續彎路，後車並無難以預見前車路徑之困擾，且行車速率約僅24公里，應無造成後方反應不及之行車危險。

一般人行經該路段時並不知道該路段連續彎路需使用方向燈，交通違規處罰之目的在於促使用路人遵守交通規則，依本件情況應以一次裁罰即足以使原告受到教訓，已有助於目的之達成，本件連續四次舉發已違比例原則。

並聲明：原處分撤銷。

三、被告則答辯以：經檢視蒐證影像原告所駕駛之車輛分別行經四個路口，轉彎過程均未使用方向燈，本案行經每一路口之轉彎行為均屬單一違規行為，分別舉發並無違誤。

本件違規地點所經過的四個位置均屬岔路，原告起訴狀亦載有「花17鄉道上雖連接有其他更細窄巷道」等語，足見原告亦知4處均為交叉路口，不會因為所連接之巷道屬於無尾巷，而無須使用方向燈，另有關道交條例第7-1條民眾舉發部分，民眾就違規案件係立於提供者地位，公路主管機關或警察機關於收受檢舉案後仍應「查證屬實」後舉發。

縱上，原告之違規事實應屬明確，原處分應均無違誤。

並聲明：駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

(一)道路交通安全規則第91條第1項第1、2 款規定：「行車遇有轉向、減速暫停、讓車、倒車、變換車道等情況時所用之燈光及駕駛人之手勢，應依下列規定：一、右轉彎時，應先顯示車輛前後之右邊方向燈光，或由駕駛人表示左臂向上，手掌向右微曲之手勢。

二、左轉彎時，應先顯示車輛前後之左邊方向燈光，或由駕駛人表示左臂平伸，手掌向下之手勢。

」，至於違反上項「在轉彎或變換車道前，未使用方向燈」之行為，其處罰依道路交通管理處罰條例於108年5月22日修法前，係規定於第48條第1項第1款；

「汽車駕駛人轉彎或變換車道時，有下列情形之一者，處新臺幣六百元以上一千八百元以下罰鍰：一、在轉彎或變換車道前，未使用方向燈或不注意來、往行人，或轉彎前未減速慢行。」

；

上項條款於108年5月22日修正後，已將上述「未使用方向燈」等文字刪除。

至於94年12月28日修正之現行同條例第42條規定：「汽車駕駛人，不依規定使用燈光者，處新臺幣一千二百元以上三千六百元以下罰鍰」，其於64年7月24日前係規定：「汽車駕駛人有左列情形之一不燃亮前後車燈者，處五十元以上一百元以下罰鍰：一遇雨霧或夜間駕車者。

二在無燈光設備之道路上停車者。

夜間駕車在會車時，或在市區照明清楚之處，不改用近光燈者，準用前項之規定。」

，自64年7月24日以後歷來修法僅就罰鍰金額予以提高而已，並無文字之更動。

由上述二條文之立法歷程，可知於57年2月5日立法時，「在轉彎或變換車道前，未使用方向燈或表示手勢或未減速慢行者」之行為，係由第48條第1項第1款所規範及處罰；

第42條則係就「不燃亮前後車燈者」之行為，予以規範及處罰，兩者間有所區別。

嗣64年7月24日修法時將第42條文字變更為「汽車駕駛人不依規定使用燈光者」，當時轉彎或變換車道前「未使用方向燈」之行為，仍由第48條第1項第1款處罰。

易言之，原本第42條之規範意旨，其所稱「不依規定使用燈光」，並未包括「未使用方向燈」之情形在內。

又108年5月22日修法時將第48條第1項第1款「未使用方向燈」文字刪除時，其立法理由就為何刪除之原因，全無任何說明，亦因第42條未有任何更動，因此也未就上述「不依規定使用燈光」是否應包括轉彎或變換車道前「未使用方向燈」之情形而有任何明確之立法上說明。

復由道路交通安全規則第91條於106年6月30日修正時增列第1項第6款規定時，其修正理由之說明曾表示：「駕駛人變換車道時如誤打反方向方向燈，易使其他用路人誤認其行向，致未能正確反應而發生危險，對於交通秩序與安全有重大影響，應有道路交通管理處罰條例第四十八條第一項第一款之適用。

為利明確，爰修正第一項第六款規範駕駛人於變換車道時應使用正確方向之方向燈。」

等語，亦仍認上述未打方向燈之行為，係屬道路交通管理處罰條例第48條第1項第1款而非第42條所處罰。

因此，於第3條未就「燈光」予以明確定義之情形下，當上揭第48條第1項第1款將「未使用方向燈」之文字刪除後，上項轉彎或變換車道前「未使用方向燈」之行為是否當然即歸由第42條所規範，依上述立法歷程及原本意旨，難謂無疑義。

(二)道路交通安全規則第1條規定：「本規則依道路交通管理處罰條例第九十二條第一項規定訂定之。」

，為其法規命令之法律授權基礎。

道路交通管理處罰條例第1條規定：「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」

，為其立法目的；

第92條第1項則規定：「車輛分類、汽車牌照申領、異動、管理規定、汽車載重噸位、座位立位之核定、汽車檢驗項目、基準、檢驗週期規定、汽車駕駛人執照考驗、換發、證照效期與登記規定、車輛裝載、行駛規定、汽車設備變更規定、動力機械之範圍、駕駛資格與行駛規定、車輛行駛車道之劃分、行人通行、道路障礙及其他有關道路交通安全等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」

，因此道路交通安全規則第91條關於「轉向....變換車道等情況時所用之燈光及駕駛人之手勢」之規範依據，應屬上揭「其他有關道路交通安全等事項之規則」之範疇。

進而，汽車行車遇有轉向、減速暫停、讓車、倒車、變換車道等情況時，應顯示正確之方向燈光及手勢，目的在「使其他用路人提前辨別其行向，俾能正確反應，而避免發生危險」。

(三)轉彎或變換車道前「未使用方向燈」之行為，由原本違規構成要件文字明確之修正前處罰條例第48條第1項第1款，改為不確定法律概念形態之同條例第42條，同時也因為這樣的變更，使原本處罰「600元以上1,800元以下罰鍰」而變更為「1,200元以上3,600元以下罰鍰」，對照行政罰法第19條規定：「違反行政法上義務應受法定最高額新臺幣三千元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，得免予處罰。」

，所設最高罰鍰3,000元以下可依職權裁量免罰之門檻，即由原本可予勸導不罰之違規行為，變更為只要違反而無問其違反過失義務之情節輕重皆應一律處罰之行為。

這樣的變更，無從由立法說明中明瞭其形成此新規範時，係如何考量及衡酌夜間不開大燈（燈光使用不依規定違失）與轉彎前未打方向燈（轉向不依規定之違失）之不同行為違反注意義務態樣之間，為何得適用同一處罰規定之理由。

進而，這樣的變更，因構成要件已模糊化，於解釋、適用及司法審查上仍應考慮到如何使之符合法律明確性原則，並非單純到如臺北高等行政法院110年度交上字第220號判決所說的「駕駛人於交岔路口轉彎，即有被課予顯示轉彎方向燈光之義務。

上開處罰條例及道路交通安全規則就行車至交岔路口轉彎，應顯示方向燈之相關規定，其意義既非難以理解，而得為受規範之車輛駕駛人所預見，並可由司法加以審查確認，自無違法律明確性原則」等語，而須進一步就處罰之必要性原則、比例原則及合目的性等為合憲性之解釋。

易言之，運用交通規則第91條加上處罰條例第42條來處罰「未依規定使用方向燈」之行為時，應就其實際之「路況」是否符合交通規則第91條之規定加以判斷，其所稱「轉向」或「轉彎」，係指在「交岔路口」，車輛行駛方向發生轉變（向右轉彎或向左轉彎）而言。

客觀上是否為「交岔路口」乃重要之前提事項，若僅為單純「彎路（彎道）」（甚至須90度右彎或270度左彎者）而無交岔路口，或其他類似之必然之轉向道路（例如直行即撞山壁而客觀上必須轉向），因無「使其他用路人提前辨別其行向，俾能正確反應，而避免發生危險」之行為義務目的發生，即應不屬於上揭交通規則第91條規範之對象。

(四)依處罰條例第3條第1款之定義：「道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」

，至於何謂「交岔路口」雖法無明定，應指不同方向之二條道路交會之處。

車輛行駛之道路，有「幹道」及其分岔之「支道」之區分。

車輛循幹道行駛，遇到旁邊有支道交會，除非有轉彎進入支道之情形，一般係不用以方向燈為轉向之表示；

若該幹道因地形或地物（例如建築物等）之情形而呈非直線而係彎道之情形（例如行駛於山區連續彎道），其雖循該幹道之彎度向左向行駛，但因車輛仍保持在該幹道由劃分島、護欄或標線劃定道路範圍內行駛，因此其此時隨道路標線彎度之轉彎行為，沒有改變其原本行駛於幹道之態樣，應非屬交通規則第91條所稱之「轉向」行為。

然幹道之規劃因地形或地物而呈彎來彎去的情形（這種情形於舊都市或偏鄉地區最多），其彎處遇到分岔之支道或甚至是人民自設的非供公眾使用之通路時，駕駛人主觀上認為自己係保持行駛於幹道上，而無「轉向」改換路徑進入支道之意思，所以認為沒有依交通規則第91條顯示「轉向」方向燈之必要，但若因該幹道並非直線而有彎度，這時車輛物理上有轉彎之動作，是否構成上述「交通規則第91條＋處罰條例第42條」之應受處罰之違規行為，甚有疑問。

因此於適用上述罰則時，亦應考量駕駛人主觀上就其行車動線有無改變路徑之認識及理解情形。

(五)駕駛人主觀上係循幹道之道路行駛而無彎換道路至支道之意欲，亦即主觀上無經由「轉向」而改變行駛不同道路之情形，雖該幹道因受實際地形或地物而呈向左或向右之彎度，基於方向燈之使用，目的係「使其他用路人提前辨別其行向，俾能正確反應，而避免發生危險」，故若欲處罰其未使用方向燈者，應具備下列要件，始符合法規之明確性、必要性、實效性、合目的性及比例原則：「車輛欲改變行駛不同之道路，亦即於交岔路口由其原本之道路改變至另一道路」之客觀情形及主觀意欲，且「其改變對於其他用路人具有安全上影響」因而才必須課駕駛人以方向燈提前使其他用路人辨別其行向，俾能正確反應，而避免發生危險。

(六)本件4個裁決處分之行為地點，分別於裁決書記載為：「富強路右轉豐村45之1號前道路」、「豐村45之1號前左轉豐村21之45號前道路」、「豐村21之46號前右轉豐村21之35號前道路」、「豐村18之5號前左轉豐村16號前道路」，可以發現以上描述，都未能以路名甚或是巷道名稱來顯示係何道路與何道路之交會口，可見均非由政府主管機關明確設置之「交岔路口」，而是土地因民眾長期各自開發所造成之鄉道與無尾巷之交會。

政府在規劃道路時，因其設立規範之密度不同，時常在都市計畫尚未能高密度實施之區域，會出現上述道路是否為二條不同道路形成交岔路口之模糊不明情形，這些「無尾巷」是否屬供公眾使用或係僅供特定巷內居住區民通行使用，是否構成「道路」性質，很難一望即知，若未事前詳細調查研究，一般用路人實難知悉其真實情況。

這類法治規劃密度不足之情形，容易造人民法令遵循與政府執法上，各自看法不同之差距，若因此解讀不同之差距而受處罰，則自會形成民怨。

於轉向時打方向燈，其經濟分析上之成本固然甚低。

但處罰前，是否可以「不教而殺」？而將法規密度不足之「不經濟」，悉歸人民負擔，似與人民基本權之保障不合。

所謂法律明確性及法律保留原則，不是僅止於「法條明確」而已，尚應與實際之道路規劃相配合，蓋道路規劃也是一種法規設立之高權行為。

因此人民判斷有無打方向燈之必要時，係視實際路況來決定，並非只要遇到轉動方向盤時，都一律打方向燈，而係視有無改換原本行駛道路而轉向改行不同道路情形。

系爭裁決書所稱違規地點：「豐村45之1號前左轉豐村21之45號前道路」、「豐村21之46號前右轉豐村21之35號前道路」、「豐村18之5號前左轉豐村16號前道路」等，警察收到民眾檢舉之錄影後，有長時間可以調查，卻連路名也說不出來。

所謂「豐村45之1號前左轉豐村21之45號前道路」，其實豐村45之1號前的道路，與左轉後的豐村21之45號前道路，就是同一條道路，原告雖有左轉但仍是循同一條道路行駛，其認知上沒有要改變行駛不同道路之意思，因此認為自己沒有依交通規則第91條使用方向燈之必要。

北監花裁字第44-PB0000000號裁決中所稱「富強路右轉豐村45之1號前道路」，其實富強路右轉後之豐村45之1號前道路，也還是富強路，只是政府把一條路造得又狹窄又彎彎曲曲。

(七)本件被告裁罰所認定之事實，係採最狹義之字面解釋，將一條規劃及建造不良之道路與其分支之無尾巷之會合處稱為「交岔路口」，課原告循蜿蜒之幹路遇分支之無尾死巷時，轉彎應打方向燈之行為義務，而因原告主觀上以為不用打方向燈致違反上項義務，乃處以與夜間不點大燈或故意用遠光燈照前車之行為一樣嚴重之罰鍰，依上級審歷來之見解，尚難謂其為違法。

惟查，行政違規行為之次數並非純粹以自然行為概念為界定標準，應從法規範所欲維護之法益狀態予以評價。

易言之，藉由違規受不法利益之情形，倘不論違規行為時間之久暫，一概論以單一行為之行政責任，勢必誘使違規者長時間侵害法益，以圖得超出罰鍰額度之不當利益，將造成法秩序失衡之不公義現象。

故從法規範之精神及其目的以觀，如立法者基於達成特定行政管制之目的，已擬制規定以侵害法益之時間長度作為量化及區隔違反公法義務之次數者，則行為人雖以自然意義之一行為侵害同一法益，但因其侵害法益之時間長度已超過法律就單一違規行為所設定之評價標準者，仍應成立數個獨立之違規行為，分別論處其行政責任，司法院釋字第604號解釋亦闡述：「立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。

申言之，以連續舉發之方式，對違規事實繼續之違規行為，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀條件之限制下，更有其必要性及實效性。

惟每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則。」

而91年7月3日修正之道交處罰條例第85條之1增訂第2項：「第7條之2之逕行舉發案件有左列情形之一者，得連續舉發：一、逕行舉發汽車有第33條、第40條第1項規定之情形，其違規地點相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過一個路口以上者。

二、逕行舉發汽車有第56條第1項規定之情形，而駕駛人不在場或未能將車輛移置每逾2小時者。」

規定，究其立法理由：「對逕行舉發案件得連續舉發之規定，係規範於違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第12條，因其影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增列於第2項。」

，94年12月28日依立法委員葉宜津等提案修正通過之現行第85條之1第2項規定，其提案理由則係為增加嚴重超速行為之處罰，以及為因應長隧道安全，爰為但書規定（立法院第6屆第2會期第3次會議議案關係文書討275頁參照），對於連續舉發之間隔期間並未修正。

準此，如汽車駕駛人行駛於道路，在轉彎或變換車道時，未依道路交通安全規則之規定顯示方向燈而使用燈光，違反道交處罰條例第42條規定，依道交處罰條例第85條之1第2項第1款落實憲法上比例原則之規範目的，如其違規地點相距未達6公里、違規時間相隔未達6分鐘或未行駛經過一個路口，即應論以單一違規行為；

若其違規地點相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過一個路口以上，則得連續舉發，此於舉發機關依道交處罰條例第7條之2規定逕行舉發時，固得直接適用，就舉發機關依道交處罰條例第7條之1規定受理民眾檢舉而為職權舉發的案件，在道交處罰條例第85條之1第2項第1款規範目的的落實上，如前所述，並無差別待遇的正當理由，是故也應類推適用該規定關於違反義務次數判斷標準，以評價檢舉之違規行為次數後，製單舉發，始符道交處罰條例第85條之1第2項第1款的規範意旨，臺北高等行政法院110年度交上字第209號判決採此見解，可供援引。

(八)原告就其先後「富強路右轉豐村45之1號前道路」、「豐村45之1號前左轉豐村21之45號前道路」、「豐村21之46號前右轉豐村21之35號前道路」、「豐村18之5號前左轉豐村16號前道路」，有駕駛人轉彎不依規定使用方向燈之4次違規行為，乃因上開道路地形及地物之規劃特殊，而均發生於一分鐘之內，且僅全部約在1公里範圍內，乃基於原告就上述4處轉彎行為之認知與被告不同，於未受到攔查取締而逕行舉發裁罰之情形下，無從得知其行為將受連續處罰之後果，顯有所不公平，故被告就後三項事實所為之北監花裁字第44-PB0000000至44-PB0000000號裁決處分，依前所述，因不得連續舉發，應予撤銷。

五、綜上所述，原處分北監花裁字第44-PB0000000號部分認事用法，尚難謂有違誤，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

原處分北監花裁字第44-PB0000000至44-PB0000000號部分，因有如上違誤，原告訴請撤銷為有理由，應予撤銷。

又本件為交通裁決事件，依兩造勝敗之比例負擔第一審裁判費300元，即由被告負擔4分之3，其餘由原告負擔。

因原告已預納第一審裁判費300元，是被告應給付原告訴訟費用225元（計算式：300元×3/4＝225元）。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第237條之7、第237條之8第1項、第237條之9第1項、第236條、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 9 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 沈培錚
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣750元。
中 華 民 國 110 年 9 月 22 日
書記官 黃慧中