臺灣花蓮地方法院行政-HLDA,110,交,9,20210517,1

臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決 110年度交字第9號
原 告 鄭善漢
被 告 交通部公路總局臺北區監理所

代 表 人 梁郭國



上列當事人間交通裁決事件，原告不服交通部公路總局臺北區監理所民國110年3月4日北監花裁字第44-P1AA30086 號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：按交通裁決事件之裁判，得不經言詞辯論為之，行政訴訟法第237條之7定有明文。

查本件係因原告不服被告依道路交通管理處罰條例所為裁決，而提起撤銷訴訟，屬交通裁決事件，因本件事實明確，依前揭規定，爰不經言詞辯論，逕行裁判，合先敘明。

二、事實概要：原告於民國109年12月17日上午10時46 分許，駕駛車牌NDD-1771號普通重型機車，行經花蓮市○○街00號前，因安全帽扣環未扣為警攔停，花蓮縣警察局花蓮分局員警查證其駕駛資格時，發現原告所持有之普通重型機車駕照已遭註銷，遂依道路交通管理處罰條例第21條第1項第5款當場舉發，並經原告當場簽收在案，隨後以花市警交字第1100002459號函修正處罰依據為同條項第4款，原告不服舉發於110年3月4日申請開立裁決書，被告乃於當日依道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款、第65條第1項第3款規定掣開北監花裁字第44-P1AA30086號裁決書，對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）6,000元。

原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：依臺北高等行政法院105年交上字第1號判決意旨，原告受舉發當時既領有合格之小型車駕駛執照，即非道交條例第21條第1項第4款，被告裁處自屬有誤等語。

並聲明：原處分撤銷。

四、被告則答辯以：原告主張之行政法院見解，混淆「駕照經註銷後仍行駛」與「未考領駕照行駛」之分別，道交條例第21條向來有「使用逾期或註銷之駕駛執照駕車者」與「未領有駕駛執照駕（小型車或機器腳踏車）」等兩條款分列並存，且若依原告主張之條文適用，則「領有機車駕照經吊扣」者行駛普通重型機車，則應處第21條第1項第5款，反之，「駕照經吊銷」反而適用罰則較輕之第22條第1項第4款規定，體系上顯然不合比例，並非立法者之原意。

且依交通部109年12月11日交路字第1090005507 號函「有關駕駛人領有小行車駕駛執照及普通重型機車駕駛執照，於普通重型機車駕照經註銷後仍駕駛普通重型機車，經彙整相關機關意見，多數認為第22條第1項第4款規定僅適用於未曾考領機車駕駛執照者，駕駛執照業經吊銷或註銷者，仍應適用第21條第1項第4款規定。

並聲明：駁回原告之訴。

五、本院之判斷：

(一)本件如事實概要欄所述之事實，有掌電字第P1AA30086 號違反道路交通管理事件通知單、交通違規陳述書、花市警交字第1100002459號函、北監花站字第1100016426號函、第0000000000號函及被告所開立北監花裁字第44-P1AA30086號裁決書暨其送達證書在卷可稽，應堪認定。

原告就其曾領有普通重型機車駕照，經註銷後，仍駕駛前述機車為警攔查等過程均未表示不服，僅表示被告法律適用有誤等語，則本件爭點即為：被告機關就原告原領有普通重型機車駕照而經註銷後仍駕駛普通重型機車之行為，依據處道路交通罰條例第21條第1項第4款規定而為裁罰，其適用法律有無違誤？

(二)駕駛車輛行駛道路，因具有一定危險性，而為防止危險事故之發生，就駕駛人資格依其對車輛操縱能力及對交通規則之認識，對予以事前管制，以排除不具有安全駕駛車輛之人駕駛車輛行駛於道路，具有防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益等之必要性，依憲法第23條之意旨，自得立法限制不具一定資格之人民駕駛車輛之自由。

又依目前關於駕駛車輛資格之限制，依人民考照之項目，可知其主要以「對車輛性能之操控能力」（路考）及「對交通規則之遵循能力」（筆試）二大項，為區別得否具備駕駛車輛之資格。

其中「對交通規則之遵循能力」乙項，係屬無分車輛種類或性質，全體駕駛人應普遍具備之能力；

至於「對車輛性能之操控能力」之管制，實務上則係依車輛危險特性及操控之難易度，予以區分各種車輛類別，並形成高低級序，領有級序較高之駕照者得駕駛級序較低之車輛，但領有級序較低駕照者則不許駕駛級序較高之車輛。

至於未領有駕照而駕駛車輛者，應予處罰，此乃為貫徹管制目的而採取之手段，只須其罰則與管制目的相符，且符合法律明確性原則，使人民事前知悉其行為受到管制之具體內容，及違反時所將面臨之法律效果，至於其如何訂定管制與處罰之內容，即歸屬國會立法形成自由之範疇。

(三)本件所涉相關法規如下：1.依道路交通管理處罰條例第92條第1項規定授權行政機關訂定之道路交通安全規則，該規則第50條第2項規定：「汽車駕駛執照為駕駛汽車之許可憑證，由駕駛人向公路監理機關申請登記，考驗及格後發給之。

汽車駕駛人經考驗及格，未領取駕駛執照前，不得駕駛汽車。」

、第2條第2項：「前項第一款所指之汽車，如本規則同一條文或相關條文就機車另有規定者係指除機車以外四輪以上之車輛。」

、第61條第1項第3、4款：「汽車駕駛人取得高一級車類之駕駛資格者，應換發駕駛執照，並准其駕駛較低級車類之車輛，其規定如下：三、已領有大貨車駕駛執照者，得駕駛小型車、輕型機車。

四、已領有小型車駕駛執照者，得駕駛輕型機車。」

；

第5項：「機車駕駛執照於吊扣期間或經吊銷後，不得持汽車駕駛執照駕駛輕型機車。」

（此項增訂於108年3月29日）。

2.現行道路交通管理處罰條例第21條歷次修訂： (1)57年1月24日訂定之道交條例第32條第1、2款：「汽車駕駛人有左列情形之一者，處二百元以上六百元以下罰鍰，並禁止其駕駛：一、未領有普通或職業駕駛執照駕車者。

二、使用矇領或經註銷之駕駛執照駕車者。」

(2)67年7月11日修訂之道交條例第21條第1、7、8款：「汽車駕駛人有左列情形之一者，處五百元以上、一千元以下罰鍰，並禁止其駕駛，扣留其車輛牌照。

一、未領有駕駛執照駕車者。

七、使用逾期或註銷之駕駛執照駕車者。

八、駕駛執照吊扣期間駕車者。」

(3)70年7月17日修訂之道交條例第21條第1、5、7、8款：「汽車駕駛人有左列情形之一者，處一千元以上、二千元以下罰鍰，並禁止其駕駛，扣留其車輛牌照：一、未領有駕駛執照駕車者。

五、持聯結車、大客車、大貨車或小型車駕駛執照，駕駛機器腳踏車，或持輕型機器腳踏車駕駛執照，駕駛重型機器腳踏車者。

七、使用逾期或註銷之駕駛執照駕車者。

八、駕駛執照吊扣期間駕車者。」

(4)75年5月13日修訂道交條例第21條：「汽車駕駛人，有左列情形之一者，處二千元以上四千元以下罰鍰，並禁止其駕駛，扣留其車輛牌照：一、未領有駕駛執照駕車者。

二、持機器腳踏車駕駛執照，駕駛聯結車、大客車、大貨車或小型車者。

三、持小型車駕駛執照，駕駛聯結車、大客車或大貨車者。

四、持大貨車駕駛執照，駕駛大客車、聯結車或持大客車駕駛執照，駕駛聯結車者。

五、使用偽造、變造或矇領之駕駛執照駕車者。

六、使用註銷之駕駛執照駕車者。

七、駕駛執照吊扣期間駕車者。

八、持學習駕駛證，而無領有駕駛執照之駕駛人在旁指導，在駕駛學習場外學習駕車者。

九、持學習駕駛證，在駕駛學習場外未經許可之學習駕駛道路或規定時間駕車者。

十、未領有駕駛執照，以教導他人學習駕車為業者。

前項第五款、第六款之駕駛執照，均應扣繳之。

」 (5)101年5月8日修訂之現行道交條例第21條第1、4、5款：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，處新臺幣六千元以上一萬二千元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛：一、未領有駕駛執照駕駛小型車或機車。

四、駕駛執照業經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車。

五、駕駛執照吊扣期間駕駛小型車或機車。」

3.現行道路交通管理處罰條例第22條歷次修訂： (1)70年7月17日修訂道交條例第22條：「汽車駕駛人有左列情形之一者，處三百元以上、六百元以下罰鍰，並禁止其駕駛：一、持普通駕駛執照，駕駛營業汽車營業者。

二、持普通駕駛執照，以駕駛為職業者。

三、持軍用車駕駛執照，駕駛非軍用車輛者。」

(2)75年5月13日修訂道交條例第22條：「汽車駕駛人，有左列情形之一者，處六百元以上一千二百元以下罰鍰，並禁止其駕駛：一、持普通駕駛執照，駕駛營業汽車營業者。

二、持普通駕駛執照，以駕駛為職業者。

三、持軍用車駕駛執照，駕駛非軍用車者。

四、持聯結車、大客車、大貨車或小型車駕駛執照，駕駛重型機器腳踏車者。

五、持輕型機器腳踏車駕駛執照，駕駛重型機器腳踏車者。

六、持逾期之駕駛執照駕車者。

前項第六款之駕駛執照並應扣繳之。」

(3)101年5月8日修訂之現行道交條例第22條：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，處新臺幣一千八百元以上三千六百元以下罰鍰，並禁止其駕駛：一、領有普通駕駛執照，駕駛營業汽車營業。

二、領有普通駕駛執照，以駕駛為職業。

三、領有軍用車駕駛執照，駕駛非軍用車。

四、領有聯結車、大客車、大貨車或小型車駕駛執照，駕駛重型機車。

五、領有普通重型機車駕駛執照，駕駛大型重型機車。

六、領有輕型機車駕駛執照，駕駛重型機車。

七、駕駛執照逾有效期間仍駕車。

前項第七款之駕駛執照並應扣繳之。

汽車所有人允許第一項違規駕駛人駕駛其汽車者，除依第一項規定之罰鍰處罰外，並記該汽車違規紀錄一次。

但如其已善盡查證駕駛人駕駛執照資格之注意，或縱加以相當注意而仍不免發生違規者，不在此限。」

(四)由上述規定之規範形式可知：1.立法者係將汽車與機車視做不同性質或類別之交通工具，彼此間因車輛特性不同（例如駕駛僅有雙輪之機車須具備身體平衡之能力，此為四輪以汽車所不須具備者），其操作所須應具備之能力要求亦有不同，故機車與汽車間於「對車輛性能之操控能力」乙項資格方面，並無高低級序之關係，故領有汽車執照者，不得持該執照駕駛機車。

惟輕型機車於立法者授權其訂定交通規則之行政機關（交通部）而言，因認輕型機車所需操控能力較低，其駕照之取得，僅著重於「對交通規則之遵循能力」之資格考驗，於105年以前只須筆試而無須路考，即得取得駕照，故於交通規則第61條第1項至第4項乃規定，已領有聯結車、小型車等駕駛執照者，得駕駛輕型機車。

但因重型機車之操控難度較高，其已領有聯結車、小型車等駕駛執照者，即不得駕駛重型機車。

2.承上言，已領有聯結車、小型車等駕駛執照者，固因未通過操控重型機車之「對車輛性能之操控能力」資格考驗，不得駕駛重型機車，然其關於「對交通規則之遵循能力」之資格考驗則仍具備，因此立法者同意其違反管制之處罰上，適用較為減輕之罰則，以符合比例原則。

此即道路交通管理處罰條例第22條第1項第4款規定：「四、領有聯結車、大客車、大貨車或小型車駕駛執照，駕駛重型機車。」

係「處新臺幣一千八百元以上三千六百元以下罰鍰」，而非若全無領有任何駕照者應依同條例第21條第1項第1款規定「未領有駕駛執照駕駛小型車或機車」而處較重之「新臺幣六千元以上一萬二千元以下罰鍰」，乃因其資格欠缺所生之客觀上危險性，僅有操控能力不足，不涉及規則遵循能力方面，其危險程度較低，遂依其危險程度高低予以區別其處罰輕重，應屬其立法時所考量之原由。

3.再者，關於原領有駕駛執照，其事後經依法吊銷或註銷駕照者，必係存有重大違規或不法情事。

因此原領有駕照而遭事後吊銷或註銷者，即客觀上難認為其具備「對交通規則之遵循能力」。

又對於全未考領執照者而言，其未考照而駕駛車輛，有可能係因為諸多現實上之因素，而僅為抽象上認定其不具備「對交通規則之遵循能力」；

反之，若原已領有駕照而遭事後吊銷或註銷執照者，則屬有具體事實而可實質上認定其不具備「對交通規則之遵循能力」，故後者之危險程度應較前者為高，進而依其危險程度高低予以區別其處罰輕重，後者應受管制及處罰之標準亦應較前者為高。

是以，交通部108年3月29日增訂之交通規則第61條第1項第5項乃規定：「機車駕駛執照於吊扣期間或經吊銷後，不得持汽車駕駛執照駕駛輕型機車。」

，亦即以上述駕照遭吊扣或吊銷之情形，推定其不具備「對交通規則之遵循能力」使然。

4.綜上，對於原領有重型機車駕照而遭吊銷或註銷者，因其存有重大違規或不法之先行為，於評價其於交通安全之危險性方面，因受推定其非僅抽象上而且係具有實質上「欠缺對交通規則之遵循能力」情形，應比未曾領有重型機車駕照者，於駕駛重型機車方面，受較高程度之管制及違反之處罰。

故其於重型機車駕照遭吊銷或註銷後，仍持汽車駕照駕駛重型機車時，因所持汽車駕照除了不具備關於重型機車「對車輛性能之操控能力」外，其筆試合格之「對交通規則之遵循能力」，亦因重型機車駕照遭吊銷或註銷之重大違規先行為，而遭否定。

因此，於管制及處罰上，自無再適用道路交通管理處罰條例第22條第1項第4款「領有聯結車、大客車、大貨車或小型車駕駛執照，駕駛重型機車。」

或第21條第1項第1款「未領有駕駛執照駕駛小型車或機車」之餘地，而應適用更高管制層級之第21條第1項第4款「駕駛執照業經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車」之規定。

(五)行政罰之作用在促進行政管制目的之實踐，與刑事處罰含有對行為人非難性之作用，並不相同。

故於法條競合時之選擇適用法律之判斷標準，亦有不同，前者重在考量如何能有效達成行政目的及管制功能；

而非若後者考量刑之輕重比較。

本件原告爭執意旨，主要在於被告機關未符合臺北高等行政法院105交上字第1號判決意旨。

茲觀上揭判決理由僅謂：「處罰條例第21條第1項第4款駕駛執照業經註銷仍駕駛機車，所稱經註銷之駕駛執照，係指機車駕駛執照，且未領有小型車或以上之駕駛執照。

至於領有聯結車駕駛執照者駕駛重型機車，其原領有之機車駕駛執照縱經註銷，依前開規定及說明，所合致者乃係處罰條例第22條第1項第4款之規定。」

等語，僅係採文義解釋為適用法律之方法，未就何以排除第21條第1項第4款規定適用，為充分論理說明。

然而：1.適用法律，除應從法條之字面意義為解釋（文義解釋），並以其文義範圍為論理解釋之界限外，如解釋結果，有多種涵義之可能性時，則應依法條在立法總體系中之地位和意義（體系解釋）、立法者真意（歷史解釋）、法條規範之目的及倫理價值（目的性解釋），抑或合乎憲法規定或其所宣告基本價值（合憲性解釋）等解釋方法，在法條文義所及之範圍內，闡明法律之真義，以期正確妥當之適用。

2.本件系爭事實之法律適用，實務上有三種見解： (1)應適用第22條第1項第4款：75年5月21日處罰條例修正時，將持聯結車駕照駕駛機器腳踏車之規定，自第21條刪除，並列入第22條第1項第4款規定。

認為處罰條例第21條第1項第4款駕駛執照業經註銷仍駕駛機車，所稱經註銷之駕駛執照，係指機車駕駛執照，且未領有小型車或以上之駕駛執照。

至於領有聯結車駕駛執照者駕駛重型機車，其原領有之機車駕駛執照縱經註銷，依前開規定及說明，所合致者乃係處罰條例第22條第1項第4款之規定。

意即認為第21條第1項4款，應特別排除領有汽車駕照之人，以資與第22條第1項第4款做出區別，即同為機車駕照經註銷之人，如未持汽車駕照即適用第21條第1項第4款，反之則適用第22條第2項第4款規定。

（臺北高等行政法院105交上字第1號判決、臺灣新北地方法院109年交字第610號判決）。

(2)應適用第21條第1項第1款：駕駛執照經吊銷者，除有處罰條例第67條第1項所列情形，或有第67條第4項所定因同條第2項、第3項規定吊銷駕駛執照，不得考領期間計達6年以上者，終身不得考領駕駛執照外，餘均得於一定期間過後再次考領。

則於不得考領駕駛執照之期間屆滿後，原受吊銷駕駛執照處分之人，既已回復其考領資格，當與未曾考領駕駛執照之人同視，若於此時有駕駛汽車行為，應認係該當「未領有駕駛執照駕駛小型車或機車」，而非「駕駛執照經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車」，即應限縮解釋為僅適用於不得再次考領期間內。

受處分人自不得考領期間經過後，雖事後未再重新考領駕駛執照，惟自該日起已不能再認原告為駕駛執照經吊銷之人，是原告其後縱有駕駛小型車或機車行為，僅能論以「未領有駕駛執照駕駛小型車或機車」，而不能以「駕駛執照經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車」相繩。

（臺灣士林地方法院104年交字第187號判決、臺灣桃園地方法院104年交字第310號判決）。

(3)應適用第21條第1項第4款：依交通部102年5月10日交路字第1020011550號函之意旨，駕駛人機車駕駛執照受吊扣或吊（註）銷處分期間，其不得持汽車駕駛執照駕駛輕型機車，應列為汽車駕駛執照持照使用之限制條件，亦即駕駛人機車駕駛執照受吊扣或吊（註）鎖處分期間，仍禁止其駕駛機車上路，俾以達到實務裁罰目的與駕駛執照管理完備之一致性。

換言之，道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款規定係指機車駕駛執照業經吊銷仍駕駛重型機車，與同條例第22條第1項第4款規定則係指從未領有機車駕照，卻駕駛普通重型機車之情形，顯有不同，且兩法條款之裁罰目的亦均不同。

按諸適用法規時應採用最貼近、符合事實者之原則，本院認為被告採用道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款為裁罰依據並無違誤（臺灣臺南地方法院108年交字第74號判決、臺灣桃園地方法院104年交字第380號判決）。

駕駛執照經吊（註）銷後，駕駛人須重行考領駕駛執照，始能再度取得該車類之駕駛資格。

是駕駛人於駕駛執照吊銷後之駕駛該車類車輛，形同無照駕駛。

而道路交通管理處罰條例第21條第1項第1款及第4款，既將交通違規行為分別規定為「未領有駕駛執照駕駛小型車或機車」及「駕駛執照業經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車」等情形，足見駕駛執照經吊（註）銷後之駕駛駕駛小型車或機車，雖無照駕駛之情形仍屬有間（臺灣臺北地方法院106年交字第120號判決）。

3.於法條文義之涵攝上，上揭第21條第1項第1款、第4款與第21條第1項第4款，本件事實均可容納於文字之字面意思。

但觀諸第21條第1項第1款所稱「未領有駕駛執照駕駛小型車或機車」，其駕駛人現實上未持有駕照而駕車行駛於道路，與同項第4款「駕駛執照經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車」其駕駛人亦同樣現實上未持有駕照而駕車行駛於道路，行為外形上並無不同。

但立法者既同時將此二款規定，放置於同一條項內，苟非立法時之錯誤，則必有其區別之目的，且屬刻意予以區別。

易言之，立法者已透過上述之區別，明白告知人民：「領有駕照而經吊銷、註銷者，係與從未領有駕照者，其情節及違法性（應予管制之危險性）有所不同，應予分別為不同管制態樣（即「未曾考領執照而無照駕駛」與「駕照遭吊銷而無照駕駛」之區別）」之意旨。

既然立法者設立了「駕駛執照業經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車」之特殊態樣，自應優於「未領有駕駛執照駕駛小型車或機車」之一般態樣適用。

至於第22條第1項第4款所採之文字係「領有聯結車、大客車、大貨車或小型車駕駛執照，駕駛重型機車」，文義上亦屬現實上未持重型機車駕照而駕駛重型機車之行為外形，只是較第21條第1項第1款「未領有駕駛執照駕駛小型車或機車」而言，屬文字上所堆疊出新的條件，即「雖未領有機車駕照，但領有汽車駕照」之行為態樣，同屬自始未領有機車駕照之類型，有別於先領有機車駕照後而經吊銷或註銷者之情形。

故第22條第1項第4款文義之射程及客觀範圍，僅及於「未領有重型機車駕照而持汽車駕照駕駛重型機車」情形（即「考領他種執照而無照駕駛」），應不及於「重型機車駕照經吊銷或註銷後，持汽車駕照駕駛重型機車」之態樣。

4.從立法過程之歷史解釋及體系解釋觀之： (1)交通部102年1月29日交路字第1020000511號函釋：「……未領有駕駛執照部分，查道路交通管理處罰條例第21條第1項第1款及第21條之1第1項第1款已對未領有駕駛執照駕車之行為有明確之定義，係指駕駛人未曾考領汽車或機車任一種駕駛執照之情形，至於駕駛人領有之駕駛執照已逾期或受吊扣、吊銷、註銷處分者，則尚非屬旨揭條款所規定未領有駕駛執照之對象範疇。」

(2)交通部89年2月29日交路89字第002125號函釋：「道路交通管理處罰條例第68條規定：『汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊扣或吊銷駕駛執照處分時，吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照』，其所指「吊扣銷各級車類之駕駛執照」，除係指道路交通安全規則第53條分類所指之駕駛執照外，亦包括第61條所准予駕駛較低級車類之駕駛資格，故重型機車駕駛人其駕駛執照如經吊扣處分後，雖其仍持有汽車駕駛執照，且依違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第67條第2項亦有汽、機分別執行吊扣及道路交通安全規則第61條第1項第4款得駕駛輕型機器腳踏車之規定，但其駕駛輕型機車之資格既已依上開條例第68條及規則第61條第1項第5款規定，因重型機車駕照之吊扣同時亦受吊扣處分，不因其擁有汽車執照而解除，爰本案受吊扣重型機車駕照處分，再持汽車駕駛執照駕駛輕型機車者，當應受上揭條例第21條第1項第10款規定（現為21條第1項第4款)之處分。

惟為免爭議，宜轉請裁決機關於「汽車牌照吊扣（銷）執行單」上對類似案件註明「吊扣期間不得持汽車駕駛執照駕駛輕型機車」，以為明確」。

(3)70年7月29日修正公布之處罰條例，原規定於該條例第21條第1項第5款、第7款為：「汽車駕駛人有左列情形之一者，處1千元以上、2千元以下罰鍰，並禁止其駕駛，扣留其車輛牌照：……五、持聯結車、大客車、大貨車或小型車駕駛執照，駕駛機器腳踏車，或持輕型機器腳踏車駕駛執照，駕駛重型機器腳踏車者……七、使用逾期或註銷之駕駛執照駕車者。

……」嗣基於「處罰條例第21條第1項各款均屬無照駕駛，應予重罰，惟第5款持聯結車、大客車、大貨車或小型車駕駛執照，駕駛機器腳踏車，事實上只是持大型車駕照駕駛小型車，或持輕型機車駕照駕駛重型機車，與無照駕駛顯屬不同，仍以無照駕駛顯欠允當，駕駛執照之取得，先以取得小型車駕駛執照，而逐級考試取得大型車駕照，因此有聯結車駕照駕駛機器腳踏車屬無照駕駛處罰，亦屬不公」等理由（見立法院公報第75卷第36期院會紀錄），75年5月21日處罰條例修正時，將持聯結車駕照駕駛機器腳踏車之規定，自第21條刪除，並列入第22條第1項第4款規定。

(4)觀諸上揭條例第21條及第22條各自分別定立之區別目的，乃大致將兩條文之處罰態樣各自歸類為各種「無照駕駛」（第21條）及各種「越級駕駛」（第22條）之態樣，無照駕駛之危險性高於越級駕駛，故處罰較重。

但從條文觀察可知立法者將汽車駕照與機車駕照分別管制，持機車駕照行駛汽車，即為「無照駕駛」；

由於高級別駕照係由低級別駕照持有者層層考領，故駕駛人持較高級別之駕駛執照可行駛較低級別之車輛，反之持有低級別駕駛執照行駛較高級別車輛則是「越級駕駛」，例如第22條第1項第5、6款「領有普通重型機車駕駛執照，駕駛大型重型機車」、「領有輕型機車駕駛執照，駕駛重型機車」。

此外現行道路交通安全規則第61條第1項第4款允許持有汽車駕照者行駛「輕型機車」，故第22條第1項第4款「領有聯結車、大客車、大貨車或小型車駕駛執照，駕駛重型機車。」

行為態樣，因實際上汽車駕照持有人依前開規定得合法行駛「輕型機車」，故第22條第1項第4款就其違法性而言，實與第22條第1項第6款「領有輕型機車駕駛執照，駕駛重型機車。」

相同，故汽車駕照持有人因有「輕型機車」行駛權仍被立法者認為係越級駕駛態樣而非無照駕駛，並以第22條處罰。

至於持有機車駕照行駛汽車者，則從第21條第1項第2款可知立法者認為仍屬第21條之「無照駕駛」行為態樣，而非第22條「越級駕駛」之行為態樣。

(5)復由道交條例條文之訂定與修正軌跡可知，立法者就廣義無照駕駛行為，尚認為需具體區分其行為態樣，民國57年初次訂定時，區分「未領有駕駛執照」及「使用矇領或經註銷之駕駛執照」，64年條例修正時，同條文移列至第21條，再進一步區分「未領有駕駛執照」、「駕駛執照業經吊銷、註銷」及「駕駛執照吊扣期間」等三種態樣，此等三種行為態樣之區分方式，在條文中存留至今，僅文字修正為「未領有駕駛執照」、「使用逾期或註銷之駕駛執照」及「駕駛執照吊扣期間」。

道交條例75年5月修正時，將第21條第1項第5款「持聯結車、大客車、大貨車或小型車駕駛執照，駕駛機器腳踏車，或持輕型機器腳踏車駕駛執照，駕駛重型機器腳踏車者。」

，移列至第22條第1項第4、5款，依立法院第一屆第七十七會期第二十次會議議案關係文書第203、204頁（即前開公報），「其中第五款規定仍以無照駕駛顯欠允當，事實上本款只是持大型車駕照駕小型車（「小型車」部分應係原公報誤載該條款明文記載為「重型機器腳踏車者」）或持輕型機踏車駕照駕駛重型機車與無照顯屬不同」遂將之移列第22條，可知立法者亦認該行為態樣屬「越級駕駛」。

(6)歷史解釋應依立法史、立法草案、文獻、立法理由、制定經過等予以探究。

就道交條例第21條及第22條之規範目的及行為態樣之區分，可區分為「無照駕駛」、「越級駕駛」及「未領有駕駛執照」、「駕駛執照業經吊銷、註銷」、「駕駛執照吊扣期間」等，且立法者於道交條例75年5 月修正時，將第21條第1項第5款移列至第22條第1項分列第4、5 款，可知就立法者之價值判斷而言持輕型機車駕照行駛重型機車與無照行駛重型機車顯有不同，立法者遂將之移列至處罰較輕之第22條，此部分已說明如前，不再贅述。

由上開說明可知立法者在系爭條文修訂設計時，即有逐步明確化上開條文間處罰態樣之趨勢，即系爭條文解釋適用時，應考量立法者就條文所設計時所預設之行為態樣。

就體系解釋角度而言，單一條文之解釋應注意其與其他條文之關係，需盡量維持法體系之一貫性，避免相互矛盾扞格，上開立法者規範目的與行為態樣之區分，本質上可避免條文間有「選擇適用」之問題，意即單一行為不會有條文重複構成之困擾，即無選擇之問題。

進步言之，系爭條文所具體化所形成的體系可歸納出以下規則邏輯：「1.無任何駕駛資格而行駛車輛為無照駕駛，若持有較低級別駕駛之資格而駕駛較高級別車輛者為越級駕駛，但持有較高級別駕駛駕照可行駛較低級別車輛；

2.汽車駕駛執照與機車駕駛執照分別管制；

3.持有汽車駕駛執照例外得行駛輕型機車。」

，如此就行為態樣進行選擇區分，即無條文適用爭議，即可進一步避免同時滿足複數處罰規範，而行政機關與人民間就條文適用之爭議。

就主觀目的解釋而言，係以盡量實現立法者制定規範時所欲實現之立法目的作為依據，立法者就「未領有駕駛執照」、「駕駛執照業經吊銷、註銷」、「駕駛執照吊扣期間」等三種態樣明文予以區分，解釋上自應盡量就該區分予以尊重。

駕駛執照之管制與考領本質上係行政管理行為，目的在管制路上交通，盡量降低用路人行車風險，故對「駕駛資格」之考領進行管制，且對違反交通規則提升用路風險之行為人進行「駕駛資格」之剝奪，以期嚇阻用路人違反交通規則。

「未領有駕駛執照」故名思義，行為人未經行政機關考驗其對駕駛能力、交通法規之認識、用路安全之意識等能降低道路風險之管制項目，該等行為人本無駕駛車輛之資格，規範於無照駕駛本屬無疑；

「駕駛執照吊扣期間」此一資格狀態，係限制或禁止行為之處分，表示行為人尚在受行政機關處份管制之期間，該期間不得行駛車輛本即行政機關之管制措施，行為人如在此不得駕駛車輛之管制期間駕駛相關車輛，依立法者之判斷即明確違反規範及行政管制目的，故同屬較嚴重之無照駕駛；

「駕駛執照業經吊銷、註銷」性質上與駕駛執照吊扣期間相同，均係曾經行政機關考驗，認其有安全行駛車輛於道路上之能力，遂發給駕駛執照，惟嗣後因違反交通規範而經行政機關認無行駛道路之資格或應受一定限制，而予以吊扣或吊銷，更有甚者，經吊銷駕照者係較嚴重之剝奪資格處分，其違犯較嚴重之交通規範，如未經重新考領，則其管制效果將不斷持續，其等雖與「未領有駕照」同屬無行駛資格，，均有向行政機關考領駕駛執照之資格，然未領有駕照僅係未曾向行政機關考領，但吊扣期間或吊銷而未經再考領係經行政機關明令禁止行駛而行駛，且其管制範圍擴及所有同類駕駛資格（如吊銷普通重型機車，輕型機車亦不得行駛），其違反行政法上義務之程度甚於前者，立法者雖未予以較重之處罰，然體系上予以區分自有其意義，不應相互混淆。

進步言之，駕駛執照經吊銷者，如欲重新駕駛車輛，即應於管制期間經過後重新經行政機關考驗合格並申領執照，始屬合法，並符合立法者規範目的原意。

(六)本件原告之行為事實，就法條文意解釋之最大射程範圍而言，同條例第21條第1項第1款、第4款及第22條第1項第4款所構成文義範圍，各有不同，於法律明確性之審查上，並無使人民有所混淆之虞，第22條第1項第4款之要件內沒有提及駕照經吊銷或註銷之情形，人民並不因有此條規定，而得認為重型機車經吊銷或註銷後，仍得持汽車駕照駕駛重型機車或受較輕罰處之法律上期待；

就歷史解釋之角度而言，從條文之修正演變可知立法者有意區分道交條例第21條「無照駕駛」及第22條「越級駕駛」之管制目的，且立法者對「未領有駕駛執照」、「駕駛執照業經吊銷、註銷」及「駕駛執照吊扣期間」等三種行為態樣，亦有明確之區分。

此外從體系解釋與主觀目的解釋而言，第22條第1項第4款與第6款，原本同列為第21條，因性質上之區別，修法時遂並移列第22條，究其本旨，因持有汽車駕駛執照得行駛輕型機車，故本質上領有汽車駕駛執照與領有輕型機車駕駛執照均係得行駛輕型機車之駕駛人，其行駛重型機車之行為態樣應係「越級駕駛」而非「無照駕駛」。

依道路交通管理處罰條例第68條規定：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊扣或吊銷駕駛執照處分時，吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照。」

、道路交通安全規則第61條第5項規定：「機車駕駛執照於吊扣期間或經吊銷後，不得持汽車駕駛執照駕駛輕型機車」，即明示縱然駕駛人擁有汽車駕駛執照，其駕駛輕型機車之資格既已依上開條例第68條及規則第61條第5項規定，因重型機車駕照之吊扣或吊銷同時亦受吊扣或吊銷處分，不因其擁有汽車執照而解除（交通部89年2月29日交路89字第002125號函釋）。

意即依上開法理適用第22條第1項第4款規定時，應同時符合「未受駕照吊銷或註銷處分」之要件，駕駛人才有可能依照擁有輕型機車駕駛執照（或依道安規則第61條持有汽車駕駛執照得行駛輕型機車），但行駛重型機車，符合「越級駕駛」之性質。

反之，如駕駛人因較高級之機車駕駛執照遭吊銷或註銷而失去行駛全部各型機車之資格時，其仍駕駛機車，本質上即屬「無照駕駛」，則與第22條係管制「越級駕駛」之規範作用不同，並無適用該條規定之餘地。

至原告主張之臺北高等行政法院105年交上字第1號判決，對本院之判決本無拘束力，況該判決理由所提出選擇判斷之標準，於108年3月29日道路交通安全規則第61條增訂第5項：「機車駕駛執照於吊扣期間或經吊銷後，不得持汽車駕駛執照駕駛輕型機車。」

之前，因未有上揭明文限制，致遺有機車駕駛執照於吊扣期間或經吊銷後仍汽車駕照駕駛重型機車者，尚有符合越級駕駛可能性之規範上漏洞，或許有其立論之合法性基礎。

惟上述規範漏洞既經由立法授權之法規命令予以填補，而達法律明確性之完足密度，若仍採相同解釋方法及理由，即超出規範客觀文義，違背論理邏輯，與法規之目的性不符，並產生與相關條文法體系上之適用造成失衡之結果，出脫立法者修法過程所呈現之規範制度本意，本院爰未予採納，並已解釋說明如前。

(七)綜上所述，原告確有「駕駛執照業經註銷仍駕駛機車」之違規行為，系爭行為依前開說明，應直接適用第21條第1項第4款，並無選擇適用第21條第1項第1款及第22條第1項第4款之可能性，原處分機關，是被告依道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，裁處原告罰鍰6,000 元，經核即屬於法有據，亦未違反比例原則，原處分並無違誤。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 5 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 沈培錚
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣750元。
中 華 民 國 110 年 5 月 17 日
書記官 黃慧中