臺灣宜蘭地方法院行政-ILDA,105,簡,22,20180817,4

臺灣宜蘭地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第22、23號
民國107年7月20日辯論終結
原 告 唐鑫有限公司
代 表 人 林育民
原 告 國韶實業股份有限公司
代 表 人 宋惠玲
被 告 國立陽明大學附設醫院
代 表 人 羅世薰
訴訟代理人 聶孝唐
上列當事人間不予發還押標金事件，原告唐鑫有限公司、國韶實

業股份有限公司分別不服教育部中華民國105年10月3日台教法（
三）字第1050127865號、第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文
原告之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事實及理由
壹、程序事項
一、按本件因屬原告唐鑫有限公司不服被告民國105年6月30日陽大附醫總字第1050005880號函、105年7月25日陽大附醫總字第1050006911號函行政處分書關於不予發還押標金新臺幣（下同）1萬元之裁處及教育部105年10月3日臺教法（三）字第0000000000號駁回其訴願之訴願決定（下稱原處分一、訴願決定一）；
暨原告國韶實業股份有限公司不服被告105年6月30日陽大附醫總字第1050005879號函、105年7月25日陽大附醫總字第1050006912號函行政處分書關於不予發還押標金1萬元之裁處及教育部訴願決定書105年10月3日臺教法（三）字第0000000000號駁回其訴願之訴願決定（下稱原處分二、訴願決定二）。
本件原處分一、二，其爭訟之數額各均為1萬元，均在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款之規定，均應依簡易訴訟程序進行之，核先敘明。
二、次按分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論；
命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之，行政訴訟法第127條定有明文。
查本件原告二人分別不服被告所為之上開原處分一、二，核均係因參與被告辦理之「ETHYL ALCOHOL95%0.79 ML/ML(ETHANOL0.75ML/ML)4L/BOT單價開口契約」採購案（下稱系爭採購案），遭被告認定原告二人有政府採購法第50條第1項第5款之不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者之情形此同一事實，而裁處不予發還原告二人之押標金。
是此二事件均涉系爭採購案，有同一事實上之原因，而由被告以原處分一、二分別裁罰原告唐鑫有限公司、國韶實業股份有限公司後，原告唐鑫有限公司、國韶實業股份有限公司不服上開同一事實上之原因認定而分別提起二訴訟，乃爰由本院為合併辯論並合併裁判之，併予敘明。
三、本件原告二公司經合法通知，均無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體事項：
一、原告唐鑫有限公司主張：
㈠緣原告唐鑫有限公司參與被告系爭採購案，系爭採購案於105年5月27日公告，然被告於105年6月7日公告本採購案無法決標公告後，在與原案同招標品項、同招標數量之情形下，竟於105年6月16日轉以他案(案號：YMD0000000)辦理招標，並以原告之原投標單價170元/瓶為他案底價，於105年6月24日決標予生發化學生技股份有限公司。
被告於決標後，始於105年6月30日行文至原告說明因其違反政府採購法第50條第1項第5款及同法第50條第2項規定，撤銷原告之得標資格並不予發還原告押標金。
經原告於105年7月5日提出異議，被告於105年7月25日函復原告，其說明依據公共工程會91年11月27日工程企字第09100516820號解釋令規定，機關辦理採購有若發現該號解釋令所載情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理。
然縱觀被告來函，並未明確指認原告違反公共工程會解釋令中何項規定，而僅略以原告疑涉具有「重大異常關聯」而有影響採購公正之違反法令行為，即不予發還原告押標金。
惟是否足以影響採購公正，應就個案事實具體認定，非由被告僅依解釋令而未探究訴願人有何具體影響採購公正之舉，即逕行不予發還押標金。
原告於本案之投標單價為每瓶170元，該投標單價乃原告於市場上與其他醫院交易之合理售價（原告與長庚醫院之合約單價為每瓶173.33元），且本案開標時，除原告與國韶實業股份有限公司參與競標外，另有一生發公司參與競標，縱如被告所言原告與國韶實業股份有限公司間為假性競爭者，何以被告於本案撤銷決標後，始以他案辦理採購與決標時，生發公司竟以本公司之投標單價得標，足見生發公司於本案中並非無與原告競爭之能力。
㈡又我們集團有包括原告、國韶實業股份有限公司、鑫運公司、泰爾有限公司、醫強科技股份有限公司（屏東藥廠），而原告與國韶實業股份有限公司雖屬同一集團，但為獨立各別運作之公司。
且系爭採購案採購金額並未超過100萬元，原告對於投標的各個標的產品都有一個公文設定最低價格，業務在100萬元以下的標案，不需要事前報備，由業務只要高於這個價格投標都可以自行決定，是本件原告並不知悉國韶實業股份有限公司亦有投標，實屬巧合。
因原告與國韶實業股份有限公司之辦公室在同一個大樓的不同樓層，所以押標金匯款單之IP才會同一個地址，因為投標要有匯款收據，所以原告委託國韶實業股份有限公司的出納把收據寄去給原告的業務，後來是原告的業務自己去投標的。
至於投標文件為何會在新北市林口郵局寄出，經原告事後詢問業務張志彰，得知因業務張志彰105年5月31日要出國，所以張志彰請台中的業務助理陳怡君處理，陳怡君寫完、封完後，請李彥良幫忙寄送。
財務部分則統一由高雄的出納洪碧芳處理，洪碧芳管理整個集團的財務出納，本件原告及國韶實業股份有限公司投標之押標金都是由高雄的出納洪碧芳處理，但是都是獨立作業，各自有各自的帳戶。
又投標的各個標的產品有設定最低價格，集團兩個公司各自有各自的價格，本件原告提供的產品是恒安製藥、國韶實業股份有限公司提供的是台灣派頓，因為二公司有各自簽約的廠商。
㈢另原告所涉違反政府採購法行為關於刑案部分，業經台灣高等法院刑事庭以106年度上訴字第3232號刑事判決認定無罪確定。
依上開刑事判決認定可知本件原告與國韶實業股份有限公司間，係各自獨立決定參與投標，兩者投標文件間實質上並無重大異常關聯，亦無政府採購法第50條或何等影響採購公正之行為。
爰此，被告主張不發還押標金應無理由。
並聲明：撤銷原處分一及訴願決定一。
二、被告國韶實業股份有限公司主張：
㈠按政府採購法中所稱重大異常關聯者，應非招標機關單就廠商之投標文件進行書面審理後，即推斷其行為已屬影響採購公正之違法行為，而應依據具體事證且進一步證明其行為有何足以影響採購公正並造成招標機關何項損失之結果，始足該當。
原告參與本採購案競標未果後，竟遭被告不予發還押標金之處分，然縱觀被告及其上級機關教育部駁回原告異議與訴願之函文內容，均未明確說明訴願人有何具體影響採購公正且造成機關損失之處。
㈡原告於系爭採購案投標價格，為原告與其他客戶間（如：戴德森醫療財團法人嘉義基督教醫院）之正常交易價格，原告以合乎市場正常交易價格之投標單價進行投標，並無假性競爭之情事。
且若以本採購案開標結果為據，原告之原始投標單價低達為每瓶175元，實遠低於被告於本採購案之底價，原告之投標價格既無影響本採購案決標價格，亦無獲取不法利益之意圖及可能性，故何有影響採購公正之舉？被告卻以原告違反採購公正為由，不予發還原告押標金之行政處分，實已嚴重侵害憲法第15條所保障之人民財產權。
㈢又原告所涉違反政府採購法行為關於刑案部分，業經臺灣高等法院刑事庭以106年度上訴字第3232號刑事判決認定無罪確定。
依上開刑事判決內容可知，本件原告與唐鑫有限公司間，係各自獨立決定參與投標，兩者投標文件間實質上並無重大異常關聯，亦無政府採購法第50條或何等影響採購公正之行為。
爰此，被告主張不發還押標金應無理由。
並聲明：撤銷原處分二及訴願決定二。
三、被告則辯以：
查本院原告唐鑫有限公司、國韶實業股份有限公司投標文件之押標金，均同為第一商業銀行匯出，且匯出時間及網路交易紙本列印時間極其相近，又皆於105年6月3日在新北市林口郵局交寄，並取得連號之快捷郵件號碼，且唐鑫有限公司於105年8月10日訴願書理由第（二）段所述略以：「因本採案開標日期恰逢原告之受僱人休假出國期間，故該員商請他人代為辦理本採購案投標，並將本採購案相關投標文件整理完畢與彌封後，於出國前將完成彌封之投標文件，交其代為處理」云云。
更證唐鑫有限公司所稱之「他人」即為國韶實業股份有限公司之員工。
而本案係採一階段開標，唐鑫有限公司應將所有投標文件置於標單封內，倘唐鑫有限公司之受僱人確實於出國前先行彌封始交予國韶實業股份有限公司員工交寄，斷無2家公司同日匯款並同日列印網路交易紙本資料後置入投標文件之可能。
因之，原告唐鑫有限公司與國韶實業股份有限公司間，基於投標行為有意思之聯絡，進而由國韶實業股份有限公司實行二家廠商投標文件製作及交寄之行為，更證唐鑫有限公司與國韶實業股份有限公司之投標文件製作及交寄屬同一廠商同一人所為。
是基於上揭情狀，原告唐鑫有限公司、國韶實業股份有限公司間之標價即明示於彼此，足證有假性競爭影響採購公正之行為。
是堪認原告二人間之投標文件內容有重大異常關聯，屬政府採購法第50條第1項第5款之情形，依行政院公共工程委員會104年7月17日工程企字第10400225210號令已符合政府採購法第31條第2項第8款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，被告即依上開法令不予發還押標金。
又雖臺灣高等法院106年度上訴字第3232號刑事判決認定原告及負責人均無罪，但仍認投標文件屬內部相關承辦人員所為，不排除有合意圍標之可能。
是被告依據政府採購法第31條第2項第8款之規定不予發還押標金，並無違誤。
並聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠按「政府採購法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，．．．」、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；
於開標後發現者，應不決標予該廠商：…五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」
政府採購法第9條第1項、第31條第2項第8款、第50條第1項第5款分別定有明文。
㈡次按行政院公共工程委員會104年7月17日工程企字第00000000000號令「機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採購法第31條第2項第8款認定屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』情形，並自即日生效：．．．二、有政府採購法第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一。
．．．」（該函於同日已刊登於行政院公報，下稱公共工程委員會104年7月17日函令）。
又依系爭採購案投標須知第五十四點：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。
附記：主管機關已有認定之情形如下，如有其他認定情形，請查察主管機關網站：1.廠商有採購法第48條1項第2款或第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之壹，或其人員涉有犯採購法第87條之罪者（本院105年度簡字第22號卷第56頁背面）。
」而「政府採購法（下稱本法）第31條第2項第8款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。
主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。
「而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。」
此有最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議㈠可資參照。
㈢準此，政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。
而行政院公共工程委員會係政府採購法之主管機關，其依政府採購法第31條第2項第8款授權得補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型，以為機關不予發還押標金或就已發還押標金追繳之法令依據。
而行政院公共工程委員會基於前揭條文授權，發布公共工程委員會104年7月17日函令，作為本法第31條第2項第8款規定所指「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之補充，且該函既於同日刊登於行政院公報，合於行政程序法第157條第3項所規範「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙」之法規命令之生效要件，自得為各機關辦理採購案時所適用。
是若多數具競爭關係之廠商，其涉有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，依公共工程委員會104年7月17日函令及政府採購法第31條第2項8款規定，其押標金自應不發還。
本件原告唐鑫有限公司、國韶實業股份有限公司於投標前，已認知上開投標須知規定，有自主決定權，猶決定參與循該投標須知所辦理之政府採購標案，而有投標之舉，應已同意該規則，則原告均應受該投標須知之規範甚明。
㈣另「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第五十條第一項第五款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。
二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。
三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。
四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。
五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」
乃經公共工程委員會91年11月27日函釋有案；
此函係對政府採購法第50條第1項第5款規定之解釋，為解釋性行政規則，是若符合上情，應認屬於政府採購法第50條第1項第5款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，符合該款之文義解釋，是若押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者，即已符合「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之要件。
經核上開函釋，符合政府採購法第50條第1項第5款之意旨，自得予以適用（最高行政法院105年度判字第204號判決參照）。
㈤查本件原告唐鑫有限公司、國韶實業股份有限公司投標文件內之押標金，均同為第一商業銀行匯出，且匯出時間（唐鑫有限公司為105年5月31日11時48分23秒、國韶實業股份有限公司為同日同時36分50秒）及網路交易紙本列印時間（唐鑫有限公司為105年5月31日14時55分28秒、國韶實業股份有限公司為同日同時53分36秒），極其相近；
又二投標文間均係於105年6月3日在新北市林口郵局交寄，並取得連號之快捷郵件號碼（唐鑫有限公司921563號、國韶實業股份有限公司000000號），有第一商業銀行交易證明單、郵件外標封影本、網路郵局查詢資料各2紙在卷可稽（本院105年度簡字第22號卷第60-65頁），且為原告二人所是認，堪認屬實。
又原告唐鑫有限公司、國韶實業股份有限公司參與系爭採購案之到場投標人分別為李彥良、陳名紘二人，此有被告開標紀錄一份在卷可稽（本院105年度簡字第22號卷第67頁）；
再經本院調取臺灣高等法院106年度上訴字第3232號案卷核閱相關證人即國韶實業股份有限公司之業務人員陳名紘、業務助理翁雅藍、出納許碧芳、財務長李思憑、唐鑫有限公司之業務人員張志彰、內勤主管陳怡君，及鑫運公司負責人李彥良到庭作證之證詞，顯示唐鑫有限公司投標文件係由張志彰交予陳怡君、陳怡君交予李彥良寄送及到場開標、國韶實業股份有限公司則由陳名紘交予翁雅藍、翁雅藍交予李彥良投遞；
而其中標押金匯款部分則均係由出納許碧芳持請款單交給李思憑蓋印放行；
再者，原告唐鑫有限公司代表人林育民到庭陳稱唐鑫有限公司、國韶實業股份有限公司、鑫運公司均為同一集團，而唐鑫有限公司代表人林育民與國韶實業股份有限公司代表人宋惠玲為夫妻；
則由原告二公司之匯款單，確均係同經由出納許碧芳、國韶實業股份有限公司財務長李思憑所經手放行，且投標標封連號又均係由李彥良所投遞，則被告依據前規定認定原告二公司間已構成不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯，依政府採購法第50條第1項第5款不能為決標對象，並按公共工程委員會104年7月17日函令、政府採購法第31條第2項第8款及招標文件規定，不予發還原告繳納之押標金，其認事用法，並無違誤。
㈥至原告指摘原處分並未明確說明原告有何具體影響採購公正且造成機關損失之處云云。
政府採購法第31條第2項第8款之規定，係因立法者對於投標廠商影響採購公正之違反法令行為，實無從預先鉅細靡遺悉加以規定，是為樹立有效之行政管制，乃授權主管機關公共工程委員會得據以補充認定同條向第1款至7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型。
是以，主管機關公共工程委員會既以公共工程委員會104年7月17日函令補充認定「有政府採購法第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一」者，即屬其他有影響採購公正之違反法令行為類型，則被告據前揭原告二公司有押標金匯款為同一人所為、投標標封為連號由同一人所寄送等情，認定原告二公司有投標文件內容有重大異常關聯，屬其他有影響採購公正之違反法令行為，構成政府採購法第31條第2項第8款規定，而對原告二公司均為不予發還押標金之處分，自無違誤。
另原告二公司執臺灣高等法院106年度上訴字第3232號刑事判決認定原告及負責人均無罪主張本件原處分認定錯誤云云；
為稽之上開刑事判決係認定無證據顯示原告二公司及其負責人有故意共謀圍標之行為，而基於罪疑惟輕之原則所為原告二公司及其負責人無罪之判決，惟認無法排除係由原告二公司內部承辦人員合意圍標之可能性，自不能據以為有利於原告之認定，末此敘明。
五、綜上所述，被告以原告二公司因有影響採購公正之違反法令行為，均依政府採購法第31條第2項第8款規定，通知原告二公司不予發還押標金，於法尚無不合；
訴願決定遞予維持，亦無違誤。
原告二公司均仍執前詞，訴請撤銷，均無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
據上論結，本件原告二公司之訴均為無理由，依行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 陳雪玉
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明不服本判決（原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴）。
中 華 民 國 107 年 8 月 20 日
書記官 黃敏翠