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臺灣宜蘭地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第9號
民國107年9月7日辯論終結
原 告 許瑞琨
被 告 宜蘭縣政府
法定代理人 陳金德
訴訟代理人 胡毓芬
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服衛生福利部衛部法字第1060030883號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）3萬元，係在40 萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。
二、事實概要：原告販售之「四季豆」產品（下稱系爭食品），經臺北市政府衛生局於106年3月1日至原告位於臺北市○○區○○路000巷0號之菜攤抽驗，檢驗結果殘留農藥「3-羥基加保扶（3-OHCarbofur an)0.06ppm (容許標準：不得檢出）」、「加保扶(Carbofuran)0.03ppm (容許標準：不得檢出）」、「丁基加保扶（Carbosulfan)0.07ppm (容許標準：不得檢出）」、「芬佈賜（Fenbutatin-oxide)0.04ppm (標準：不得檢出）」、「芬普尼（Fipronil)0. 055ppm (容許標準：0.OOlppm以下）」，與食品安全衛生管理法（下稱食安法）授權訂立之農藥殘留容許量標準不符。
經臺北市政府衛生局以106年4月26日北市衛食藥字第10642440800號、106年6月15日北市衛食藥字第10643417500號函移至原告戶籍地即宜蘭縣政府衛生局辦理。
原告前至宜蘭縣政府衛生局說明系爭食品係於106年2月28日向上青果菜行採購，惟經宜蘭縣政府衛生局於106年6月5日訪談訴外人上青果菜行、大頭托運行，因上青果菜行否認，且原告交易行為並無相關進貨憑證可供佐證，被告因此認定原告無法提供產品購買來源廠商及相關進貨憑證資料，認原告有違反食安法第15條第1項規定之行為，遂依同法第47條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰新臺幣（下同）30,000元。
原告不服，提起訴願，仍經訴願管轄機關即衛生福利部以訴願決定駁回。
原告猶未甘服，爰提起本訴訟。
三、原告起訴主張：㈠原告係於106年2月28日向在宜蘭縣果菜運銷合作社設攤之訴外人上青果菜行採購系爭食品。
蓋原告與上青果菜行交易往來長達十八年之久，是原告蔬菜最大的批發商。
且從「宜蘭縣政府衛生局訪談紀要」上青果菜行已明述106年2月22日至2月28日的四季豆都是來自大頭托運行，復翻看託運明細每天均有「敏豆」即四季豆產品；
且原告於106年2月28日批購後於3月1日被抽驗到系爭食品，就時間上是吻合的，因為以一般常識均知泛綠色蔬菜，瓜豆類無法久存，放置一、天葉菜類即會變黃、枯萎，瓜豆類則會呈褐斑，小販批購後次日即要出售，否則賣相差無人會買，而訴外人上青果菜行亦供稱曾有販賣過四季豆給原告、交易時沒有給憑證等語，是足可明證系爭食品確係上青果菜行出售。
㈡原告曾請求被告人員調閱宜蘭縣果菜運銷合作社內之監視器畫面，然被告稱因原告自106年3月1日被抽檢到同年4月18日被查辦期間已過48天早已超過調閱期限三周，無法查證，而於同年3月1日至4月18日系爭食品尚在台北檢驗室，有問題與否尚不得而知，原告無法事先調閱聲請上開監視器畫面，被告未曾調閱上開監視器畫面使原告錯失佐證機會，責任應由被告承當。
又依稅捐稽徵法規定，小額交易免用發票收據，只有中大盤商向上游取有進貨憑證，本件原告因為是一般小量交易的菜販向中盤商批貨，數量少、種類多，沒時間分門別類地開立憑證，長期以來行口商根本沒有開立任何發票、憑證、收據，全省都是如此的交易型態，這在市場上早已約定成俗。
至上青果菜行與大頭托運行屬於批發業者，才會有憑證。
是依交易習慣本就無交易憑證佐證，原告並非拒不提供系爭食品來源。
本件原告是在不知情的情況下販賣僅僅三斤的四季豆，係屬下游的小販、消費者、被害者，並非生產者、輸出入者。
由於宜蘭果菜市場未設「追溯系統」致無法找出源頭，是上青果菜行隱瞞不提供，非原告之責。
且被告農藥檢測又沒把關好，致使原告在不知情的狀況下批購了該系爭食品去販售。
事件發生後原告均積極配合調查，一再指證是向上青果菜行採購，也積極舉證上青果菜行，豈能依據上青果菜行否認就算了事，再者，其餘的四季豆流向何處，被告機關並無追查下去，也無要上青提出舉證，依食安法裁罰的對象應是「不提供資料」的上青果菜行非原告。
上青果菜行既已提供係向大頭托運行託運貨品，應知貨源來處，大頭托運行亦然，上青果菜行既承認有販賣過四季豆，不論何時進貨，貨源均來自西螺果菜市場，因為二月份宜蘭沒有生產四季豆。
西螺果菜市場是宜蘭果菜市場的最大供應商，前亦曾有芹菜農藥超標事，業者均不敢提供貨源的來源，於是相互約定，行商若被查到問題食品時得自行吸收罰款，否則西螺果菜市場不再供貨，宜蘭果菜市場的行商就無貨可賣，上青果菜行顧慮及此，才堅不供出上游，且大頭托運行既已承認賣給上青果菜行，又何以不說出產品來源，是上青果菜行及大頭托運行才是應裁處之對象。
㈢被告雖於105年12月23日成立「食安檢驗中心」標榜對於超標之農產品一天之內即能檢驗出結果...」然本案系爭食品係購自宜蘭果菜市場為何宜縣府農業處沒有檢測出，任由系爭食品流入行口商。
原告在不知情的狀況下批購後再販賣，絕非故意，依行政罰法第7條規定，原告不應負責。
被告農業處對超標之農藥產品沒有把關好，且未積極查緝上游訴外人上青果菜行、大頭托運行及源頭，屬行政疏失怠惰，不能將責任推卸給原告。
㈣並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：㈠依據臺北市政府衛生局提供之照片等資料，系爭食品確為原告所出售，原告盡其所能提供系爭食品之來源，然原告於106年4月11日查驗工作報告中僅告知系爭產品採購實為現金交易，無開立任何發票、憑證、收據云云。
經被告機關查證上青果菜行106年2月22日至106年2月28日之進貨單據，雖有敏豆（四季豆）品項，惟原告與上青果菜行之交易行為並無相關進貨憑證可供佐證，況上青果菜行負責人林君負責人於106年6月5日至本府衛生局說明表示：「我跟他（臺北業者）沒有交易憑證，我根本也無法確定他的四季豆是不是真的跟我拿，拿的是哪一批……」否認有與原告交易系爭食品，被告尚難僅憑原告之主張，即認定系爭食品之來源。
且臺北市政府衛生局提供之照片（上青果菜行名片及營業攤位）亦無法與系爭食品有所連結，無法辨認該次進貨貨主來源確為原告所提上青果菜行。
㈡按食安法第47條規定之立法意旨，乃「在課予販售不符合規定物品之業者確實提供產品來源或交易證明之義務，俾利主管機關進行後續之源頭追蹤，防止不合格產品之產製者繼續產製販售，危害消費者飲食安全，以達維護國民健康之目的」。
準此，依食安法第47條規定，就不合格產品所應提供之物品來源應係確實之來源證明或交易憑證，而非單純之訊息。
原告既已承認販售系爭食品，惟其提供之交易訊息，僅指稱向上青果菜行購買，而非提供買賣雙方之交易憑證或收據。
又上青果菜行否認有與原告交易系爭食品，尚難僅憑原告之個人切結，即認定系爭食品來源為訴外人上青果菜行，是原告所提不足供主管機關進行後續源頭追蹤。
是原告之主張，礙難採據，原處分以原告販售系爭食品違反食安法第15條第2項授權訂立之農藥殘留容許量標準，無法提供系爭食品購買來源之佐證資料，依食安法第41條第1項第1款、第2款及第47條第11款，裁處3萬元罰鍰，核無違誤。
㈢又本件臺北市政府衛生局於106年3月1日抽驗系爭食品，並於106年4月18日函移宜蘭縣政府衛生局查辦，期間已過48天，早已超過監視影像可調閱之3週期限，爰乃無法藉此查明原告確實於106年2月28日至宜蘭果菜批發市場採購批貨及系爭食品來源業者，被告絕非無所作為。
另被告農業處於果菜市場設有快篩檢驗中心，該項檢驗方法係檢驗農藥總量，檢驗結果如抑制率大於45%以上，則會禁止販賣，為第一線初步把關，故能於1天內即能得知檢驗結果；
惟疑似違規產品需後送檢驗中心以精密檢驗儀器分析進行農藥品項確認。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按食安法第15條第1項第5款規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量。」
、同法第41條第1項第1款、第2款規定：「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者應配合，不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。
二、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之。」
、同法第47條第1項第11款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣三萬元以上三百萬元以下罰鍰；
情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；
經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。」
又食安法第47條雖業於106年11月15日修正，然上開規定並未變動。
㈡查前開事實概要欄所述之事實，除後述爭點外，餘為兩造所不爭執，且有原處分、訴願決定書、台北市政府衛生局106年4月18日北市衛食藥字第10633462600號函文及所附查驗工作報告表、檢驗報告、抽驗物品報告單、宜蘭縣政府衛生局106年4月25日衛食藥字第1060008108號函文、原告出具之說明書、宜蘭縣政府衛生局106年6月7日衛食藥字第1060008879號函文、宜蘭縣政府衛生局訪問紀要（受約談人分別為訴外人上青果菜行負責人林文魁、訴外人大頭托運行負責人郭照娟、原告）、托運單6紙在卷可稽，堪信為真。
本件爭點在於被告依食安法第47條第1項第11款規定裁處原告罰鍰3萬元，是否有據？原告是否有拒不提供系爭食品來源資料之情形？經查：1.按食安法第47條規定，除前揭於106年11月15日修正而無變動本件處罰條文者外，於102年6月19日修正公布前原列為第35條規定，嗣修正後更動條次及部分文字。
原食安法第35條規定：「拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定物品之來源或經命暫停作業而不遵行者」，分別列為第47條第10款：「規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存」、第11款：「對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實」及第12款「經依本法規定命暫停作業或停止販賣而不遵行」所取代。
比較修正前後之構成要件，修正後第47條第11款部分與原第35條文字有所不同。
原第35條規定課予行為人提出不符規定產品「來源」之義務。
修正後第47條第11款則未明定行為人應提出之具體內容，而係概括以「依本法規定應提供之資料」為範圍。
然觀諸102年6月19日修正公布之食安法第41條第1款、第2款規定：「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。
二、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之…。」
應可認原第35條規定課予行為人提出不符規定產品「來源」之義務，仍為修正後第47條第11款所承繼，範圍並無不同。
惟原第35條以義務人「不能」或「不願」提供為要件，修正後第47條第11款則以「拒不提供」或「提供資料不實」為要件。
就行為態樣而言，「拒不提供」相當於「不願提供」之情形，即客觀上能提供，主觀上卻不願或拒絕提供之意。
原第35條所謂「不能」提供之情形，於修正後第47條第11款規定中並無相對應之內容，換言之，對於客觀上「不能」提供產品來源之情形，新法已無處罰之明文。
查被告以原告販售系爭食品，無法提供產品購買來源廠商及相關進貨憑證資料，依食安法第47條第1項第11款裁處罰鍰，顯係認原告有「不能」提供之情形，然食安法第47條第1項第11款規定，並未處罰「不能提供」之情形，被告仍以此裁處罰鍰，自有適用法律之違誤。
2.又原告主張伊係於106年2月28日向宜蘭縣果菜運銷合作社設攤之訴外人上青果菜行採購取得系爭食品，並已於宜蘭縣政府衛生局訪談時提出說明，且原告主張交易時並無相關交易憑證為據，則以原告採購數量非鉅，並非大量批發承購之情形以觀，尚非無可能。
則原告主張其系爭食品交易上源即為訴外人上青果菜行，係因小量採購故無交易憑證可供提出，並無拒絕提供系爭食品來源之行為，尚非子虛。
又據被告函覆本院107年8月14日府農產字第1070124506號函文內容所載，宜蘭縣果菜運銷合作社依農產品市場交易法規定設置宜蘭果菜批發市場，有關市場內蔬果交易及販售之管理，應依農產品市場交易法施行細則、農產品批發市場管理辦法之規定，另於宜蘭縣果菜運銷合作社除攤商自行進貨有張貼標章可追溯來源之食品外，餘則應由果菜運銷合作依規定備置交易資料供查閱。
而依農產品批發市場管理辦法第9條規定拍賣、議價、標價、投標之各種交易，均有市場人員參與其中，是原告既已提供系爭食品上源為宜蘭縣果菜運銷合作社攤商即訴外人上青果菜行，則被告為農產品市場交易法之主管機關，非不得透過向宜蘭縣果菜運銷合作社調取相關交易資料查閱，或及時調取宜蘭縣果菜運銷合作社所設置監視器畫面，或經由其主管機關之地位督促或建立明確之農產品「來源」及「去向」制度以杜爭議，而非逕以原告所指出之違規食品來源者否認該情，即遽對原告裁處罰鍰，此舉無異已將其自身之調查義務及身為主管機關之監督、管理之則轉嫁由原告承擔，難認已盡主管機關之責。
是以，原告業已提出其系爭食品來源之對象，供被告追查農業殘留之源頭，被告事實上未有進一步檢驗追查上游之作為，亦無從驗證原告主張非真，應認原告尚無構成食安法第47條第1項第11款所定「拒絕提供」上源資料之行為。
六、綜上，原處分以原告「無法提供」系爭食品購買來源之佐證資料，認有違反食安法第47條第1項第11款規定所為裁罰，顯與該法文以「對依本法規定應提供之資料，『拒不提供』或『提供資料不實』」為裁罰構成要件不符，自有違誤。
且被告亦未能證明原告有「拒不提供」其販售食品上源或「提供資料不實」之行為。
是以，原處分尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未恰，均應予以撤銷。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 5 日
行政訴訟庭法 官 陳雪玉
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明不服本判決（原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴）。
中 華 民 國 107 年 10 月 8 日
書記官 黃敏翠
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