智慧財產及商業法院行政-IPCA,103,行著訴,1,20140514,1

智慧財產法院行政判決
103年度行著訴字第1號
103年5月7日辯論終結
原 告 中華伴唱設備暨著作利用人協會
代 表 人 吳建州
被 告 經濟部智慧財產局
代 表 人 王美花（局長）住同上
訴訟代理人 洪盛毅
楊壹鈞
魏紫冠
上列當事人間因著作權團體集體管理條例事件，原告不服經濟部中華民國102 年12月17日經訴字第10206108520 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、程序事項：被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，行政訴訟法第111條第2項定有明文。

查原告起訴聲明原為：「原訴願決定及原處分均撤銷」（本院卷第7 頁），嗣於民國103 年5 月7 日當庭變更為：「訴願決定及原處分均撤銷」、「被告應作成准予提供101 年度『利用著作權集體管理團體之音樂著作進行電腦伴唱機公開演出市場利用率調查』之調查報告予原告之處分。」

、「訴訟費用由被告負擔」，經被告無異議，而為本案之言詞辯論者（本院卷第48至50頁），依首揭規定，自應予准許。

貳、實體事項：

一、事實概要：原告於102 年4 月26日向被告原處分機關經濟部智慧財產局（下稱智慧局）申請提供101 年度「利用著作權集體管理團體管理之音樂著作進行電腦伴唱機公開演出市場利用率調查」調查報告（下稱系爭調查報告），經被告以「本案受限調查機台業者、台數、資料無法原始讀取等非客觀因素，且取得調查資料多屬次級資料，難以代表電腦伴唱機公開演出市場之全貌，對外提供恐造成解讀上以偏概全之誤解。

又有關調查所取得之相關資料（店家名稱、地址、使用伴唱機品牌），涉及各受調查對象營業上之資訊，宜予保密」等理由，依政府資訊公開法第18條第1項第4 、6 款之規定，為「礙難提供」之處分。

原告不服，提起訴願，經經濟部於102 年12月17日以經訴字第10206108520 號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、原告主張：

（一）系爭調查報告依法應對原告公開：由著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第24條第4項之立法理由可知，被告依該項執行所得之資料或調查，利用人得據以向集管團體洽商授權，而原告會員包含電腦伴唱機之利用人，當屬系爭調查報告可公開之對象，被告拒不提供顯然違法。

（二）被告依政府資訊公開法（下稱政資法）第18條第1項第4款駁回原告之申請，並無理由：１、系爭調查報告內容無非利用清單、次數、集管團體各自所佔比例，因此對利用人公開對被告審議集管團體使用報酬率應不會造成困難或妨害，且被告審議集管團體使用報酬率係依據「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」，系爭調查報告也僅僅做為參考資料，應不會造成被告執行審議的困難。

２、被告所稱「將造成利用人與集管團體間之對立」一事並不符合政資法第18條第1項第4款要件，且被告審議使用報酬率係被告經諮詢著作權審議委員會後做出決定，不用得到利用人的同意，利用人在審議過程中僅僅具有提起審議及陳述表達之權利，無能妨礙被告審議或造成被告審議的困難，被告未明確說明提供系爭調查報告後利用人能如何影響審議，造成審議何種困難，或如何妨礙審議，即引用政資法第18條第1項第4款做出行政處分，顯有違法。

３、利用人取得該資料僅能據以與集管團體洽商授權事宜，而如僅兩種伴唱機廠牌之資料，也僅該兩種伴唱機廠牌利用人能與集管團體洽商該兩種伴唱機廠牌利用人之授權金額，而非影響集管團體之使用報酬率。

利用人與集管團體的對立均因雙方不協商所造成，系爭調查報告正好可提供利用人與集管團體協商授權契約之參考，對授權市場的和諧與穩定反而會有幫助，被告以未能代表市場全貌做為不提供之理由明顯與集管團體條例第24條第4款立法意旨不符，亦損害這兩種廠牌電腦伴唱機利用人之權益。

（三）被告依政資法第18條第1項第6款駁回原告之申請，並無理由：依訴願決定書觀之，涉及店家之隱私為店家及地址；

涉及廠商秘密，係伴唱機業者取得音樂著作授權等情形。

然依一般統計調查報告結論的寫法，結論一般不會提及單筆資料，即可免除隱私、秘密洩漏等情事，原告已於訴願書明確告知被告可將涉及不宜公開事項予以隱匿後再提供原告，原告亦可同意閱覽後予以保密。

且依政資法第18條第2項規定，被告可僅提供結論予原告即可。

是被告當不得以政資法第18條第1項第6款作為不提供資訊之理由，退萬步言，如仍認為結論提供有疑慮，原告亦可接受被告擷取系爭調查報告資料並依表格提供數據。

（四）被告又指稱資料可能不公正故不予提供云云，然原告認為系爭調查報告之調查種類、樣品數及調查內容都已經被告機關精密調查，被告如以資料不公正所以不公開，應說明其理由。

（五）並聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應作成准予提供101 年度「利用著作權集體管理團體之音樂著作進行電腦伴唱機公開演出市場利用率調查」之調查報告予原告之處分。

⑶訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯：

（一）按集管條例第24條第4項立法理由所謂「利用人洽商授權之參考」，僅係立法理由中所例舉辦理市場調查目的之說明，核屬例示性質，縱被告所為之調查，僅係作為內部行政參考資料，亦無不可，非謂被告所為之調查報告，依法必須公開供外界參考。

如被告已充分斟酌相關事證及因素，認有政資法第18條所列各款規定之情形者，即可依法限制公開或不予提供。

（二）本案原告向被告申請提供系爭調查報告，被告機關考量下列因素，認有政資法第18條第1項第4 、6 款之事由，爰決定不予提供：１、被告為履行對著作權集體管理團體輔導、監督之職責，爰於101 年度依集管條例第24條第4項之規定，委外辦理系爭調查案，就3 家音樂著作集管團體（MUST、MCAT、TMCS）所管理之音樂中，於消費者「實際點播」次數中所占之比例為何進行了解，俾作為未來對集管團體監督、輔導及費率審議等相關政策執行之參考，是系爭調查報告自屬政資法第18條第1項第4款所稱「政府機關為實施其監督、管理、調查業務所取得之相關資訊」無疑。

２、我國電腦伴唱機製造業者眾多，至少包括金嗓、點將家、弘音（瑞影）、美華、大唐、啟航、音霸、音圓…等十餘家廠牌。

惟被告機關辦理系爭調查案前，徵詢各廠商之意願，僅有金嗓、弘音（瑞影）及美華三家業者願意提供讀取點播次數之程式供系爭調查案所用，且嗣後執行調查時，因被抽樣之金嗓廠牌電腦伴唱機均為較舊機型，無法以金嗓公司提供之程式進行解讀，系爭調查報告最終僅取得弘音（瑞影）及美華兩廠牌電腦伴唱機公開演出之數據，故無法完整呈現電腦伴唱機公開演出之市場全貌。

３、又系爭調查報告於實際執行時受限於協力單位願意提供協助之型式，而有人為介入影響報告結果之可能，例如：⑴本案需協調伴唱機製造商提供讀取伴唱機機台點播結果程式，各配合之伴唱機製造商雖均同意提供協助，惟實際執行調查時，美華品牌伴唱機需由該公司人員事先至受調店家進行晶片更換後方由執行單位派員讀取；

弘音品牌伴唱機則需由該公司派員讀取伴唱機資料並計算數據後，方由該伴唱機製造公司提供已解讀之次級資料給執行單位。

⑵本案為尋求願意配合調查之店家，故協調由伴唱機廠商弘音公司、美華公司與原告協助探訪店家意願，故前述單位於調查前均得知曉受調查店家之名單。

上述實際執行情況與原規劃辦理系爭調查報告時，所欲採全然第三人角度之調查方式有別，因此，基於各廠牌伴唱機之調查方式不一而同，難以排除人為介入影響調查結果之可能，且因首次調查難以掌握市場狀況，均賴第三方配合，造成許多變動因素無法事先掌握，故系爭調查報告難以完整、客觀呈現電腦伴唱機公開演出之市場全貌，對外提供將造成解讀上以偏概全之誤解。

４、再者，從歷年著作權刑事案件中涉及電腦伴唱機之案件數可知，我國電腦伴唱機公開演出授權市場，利用人與集管團體間、各廠牌伴唱機製造商間利益衝突甚劇。

而系爭調查報告內容，亦涉及受調查店家之名稱、地址及使用伴唱機之廠牌及授權情形，該等資訊如公開，恐使該等店家遭受不必要之困擾，甚至可能發生無謂之法律爭訟，造成其營業上之困擾，故系爭調查報告亦涉及政資法第18條第1項第6款所稱之「職業上秘密」，如將系爭調查報告予以公開，恐造成無謂之法律糾紛致損及公益，甚或影響未來被告機關執行、規劃相關市調工作時，相關利用人不願配合辦理之情況。

５、被告為求慎重，就調查報告是否能對外提供一事，並為保障受調查店家權益，特於作成處分前，先徵詢學者、專家意見，其所提建議包括「此調查案屬探索性研究（exploratory research）性質，就伴唱機公開演出市場利用率的調查與分析方法為首見之探索，由於受限於協力單位配合之方式，多數分析資料來源屬次級資料（由其他研究人員所蒐集提供的資料），對外提供可能會引起報告解讀之爭議」、「如果報告是給一般讀者參考，在沒有仔細閱讀資料來源與分析限制之下，是有可能以偏概全產生誤解。

建議以內部參考為主」。

６、因此，被告機關綜合上述因素考量，認為系爭調查報告有政資法第18條第1項第4款及第6款所定不予提供之情形，被告所為處分理由正當，並無任何裁量瑕疵。

（三）並聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭申請書（見申請卷第17頁）、經濟部智慧局函、訴願決定書（見本院卷第11至16頁）在卷可稽，堪認為真正。

五、本件爭點為：被告所作之系爭調查報告，是否有政資法第18條第1項第4 、6 款之適用？經查：

（一）按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」

「政府資訊之公開，依本法之規定。

但其他法律另有規定者，依其規定。」

政資法第1條、第2條定有明文。

又按政資法第18條第1項規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…四、政府機關為實施監督、管理、檢( 調) 查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢( 調) 查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。

…六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。

但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」

依上開規定之立法目的可知，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有申請提供政府資訊之權，惟人民知的權利之保障並非全無限制，政府資訊亦非一律須公開，政府資訊公開法第18條即係就公開之限制而為規定。

又政府資訊之公開與限制公開，二者範圍互為消長，如限制公開範圍過大，勢將失去政府資訊公開法制定之意義，惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私，因此政府資訊公開法第18條乃就公開之限制為規定。

是「公開資訊欲增進之公益或保護人民生命、身體、健康有必要」與「不公開資訊所保護該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益」間，即須依個案比較衡量判斷之，始為適法（最高行政法院100 年度判字第2222號判決參照）。

（二）本件依個案衡量，認有政資法第18條第1項第4 、6 款不予提供之事由：１、被告依著作權法第81條第3項、集管條例第2條及經濟部智慧財產局組織條例第2條第4款等規定，專責辦理著作權集體管理團體之設立許可、輔導及監督業務，其為履行對著作權集體管理團體輔導、監督之職責，於101 年度依集管條例第24條第4項之規定，委外辦理系爭調查案，就3 家音樂著作集管團體（MUST、MCAT、TMCS）所管理之音樂中，於消費者「實際點播」次數中所占之比例為何進行了解，俾作為未來對集管團體監督、輔導及費率審議等相關政策執行之參考，準此，系爭調查報告自屬政資法第18條第1項第4款所稱「政府機關為實施其監督、管理、調查業務所取得之相關資訊」，合先敘明。

２、經審閱系爭調查報告之抽樣程序，可知查被告於辦理系爭調查案前，徵詢各電腦伴唱機製造業者之意願，僅有金嗓、弘音（瑞影）及美華三家業者願意提供讀取點播次數之程式供系爭調查案所用，實際執行調查時，復因被抽樣之金嗓廠牌電腦伴唱機均為較舊機型，無法以金嗓公司提供之程式進行解讀，故系爭調查報告最終僅取得弘音（瑞影）及美華兩廠牌電腦伴唱機公開演出之數據，惟我國電腦伴唱機廠商眾多，至少包括金嗓、點將家、弘音（瑞影）、美華、大唐、啟航、音霸、音圓... 等十餘家廠牌，是系爭調查報告無法完整呈現電腦伴唱機公開演出之市場全貌，又因其調查方式須仰賴伴唱機製造商與利用人團體等單位提供協助，部分抽樣店家已事先得知而可預作安排，無法排除人為因素影響調查結果之可能，且實際執行時亦囿於上開單位願意協助之方式各有不同，如美華伴唱機需由該公司人員事先至受調店家進行晶片更換後方由執行單位派員讀取，弘音伴唱機則需由該公司派員讀取伴唱機資料並計算數據後，方由該伴唱機製造公司提供已解讀之次級資料給被告，足見系爭調查報告取得之數據多屬非由執行單位直接取得之次級資料，則其可信度及有效性均屬有疑。

考量系爭調查報告之樣本數有限，且內容涉及廠商之配合方式，整體呈現仍欠完整及周延，且被告對該報告之內容亦有質疑，若對外公開將因解讀不同，易使外界產生以偏概全且誤認為官方文件之誤解，破壞授權市場之安定性。

此外，系爭調查報告內容，涉及受調查店家之名稱、地址及使用伴唱機之廠牌及授權情形，該等資訊如公開，恐使店家遭受不必要之法律爭訟，增加利用人與集管團體間對立，以上，均將對被告執行著作權使用報酬費率審議相關工作造成困難或妨害，依政資法第18條第1項第4款規定，應不予提供。

３、再者，店家利用電腦伴唱機之廠牌及伴唱機業者取得音樂著作授權等情形，攸關受調店家或廠商之營業秘密，且原告申請提供該等資訊亦非為公益或為保護人民生命、身體、健康而有必要者，為保護受調店家及廠商之權益，未取得其同意前，自不宜任意公開，自符合政資法第18條第1項第6款所定不予提供之事由。

４、原告雖稱由集管條例第24條第4項立法理由可知系爭調查報告應向原告公開、提供系爭調查報告並不會造成被告執行審議的困難或妨礙、被告可將涉及秘密事項隱匿或僅提供結論云云，惟查，按集管條例第24條第4項規定：「著作權專責機關就各集管團體所管理著作之實際被利用情形，得進行調查。」

，其立法理由謂：「於我國集管團體係多元團體，有必要瞭解各個集管團體所管理之著作實際被利用情形如何，作為集管團體訂定個別使用報酬率、協商共同使用報酬率、專責機關審議使用報酬率及利用人洽商授權之參考。」

其僅就被告調查之目的為例示性之說明，非謂被告調查所得之資料必須提供予利用人參考，該資料得否提供，仍應依政資法相關規定定之，原告以上開立法理由主張本件系爭調查報告應對之提供之依據，容有誤會。

再者，系爭調查報告係就電腦伴唱機公開演出音樂著作之利用現況進行調查，亦即根據受調店家使用電腦伴唱機之情形、取得三大集管團體管理著作之授權情形、點唱次數等資訊，進而統計、分析集管團體之管理著作被利用於電腦伴唱機進行公開演出之比例，然因系爭調查報告無法反映電腦伴唱機市場公開演出之全貌，所得之調查結果亦欠缺客觀性及周延性，若予以提供，恐因有所失出而造成利用人與集管團體間達成協商共識之困難，且該調查報告亦因涉及調查店家使用伴唱機之廠牌及授權情形，如予公開，則店家恐受不必要之法律爭訟，日後被告再辦理相關調查案，即難取得店家之配合，被告即無法獲致相關資訊作為審議使用報酬率之參考，亦會對被告執行審議使用報酬率相關業務造成困難或妨害。

另店家使用電腦伴唱機或伴唱機業者取得授權之情形涉及受調者職業上秘密，業如前述，且該等數據與最後之統計分析結果彼此密切相關，無從切割而僅提供部分資料，是原告上開所述自無足採。

六、綜上所述，系爭調查報告有政資法第18條第1項第4 、6 款所定不予提供之事由，從而，被告依上開規定，所為「礙難提供」之處分，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告訴請撤銷訴願決定及原處分均撤銷，並命被告應作成准予提供101 年度「利用著作權集體管理團體之音樂著作進行電腦伴唱機公開演出市場利用率調查」之調查報告予原告之處分，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已與本院判決結果不生影響，爰毋庸一一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依智慧財產案件審理法第1條 、行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 103 年 5 月 14 日
智慧財產法院第一庭
審判長法 官 李得灶
法 官 林秀圓
法 官 蔡如琪
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院補提上訴理由書；
如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段），但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第1項但書、第2項）。
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│(一)符合右列情形之│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  一者，得不委任律│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  師為訴訟代理人  │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│(二)非律師具有右列│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  情形之一，經最高│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  行政法院認為適當│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  者，亦得為上訴審│  。                            │
│  訴訟代理人      │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，│
│上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係│
│之釋明文書影本及委任書。                            │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 5 月 16 日
書記官 邱于婷