臺灣基隆地方法院行政-KLDA,104,簡,16,20160415,3

臺灣基隆地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第16號
原 告 財政部國有財產署

代 表 人 莊翠雲
訴訟代理人 陳水勝
複 代理人 商桓朧律師
黃文祥律師
被 告 基隆市環境保護局

代 表 人 賴煥紘
訴訟代理人 蕭元亮律師
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服基隆市政府中華民國104年4月20日基府行法壹字第1040216504號訴願決定，提起行政訴訟，本院於105年3月30日言詞辯論終結，判決如下：

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額1200元），依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序，合先敘明。

二、事實概要：原告係基隆市○○區○○段○○段00○00地號國有土地（下稱系爭土地）之管理人。

有關本件相關公文往返，茲依時間先後順序，記載簡要內容如下：■怑鴔i與基隆市中正區公所間■荌繲岩咫丰膩洃蔗珓e以系爭土地上廢棄物散置，環境髒亂為由，依廢棄物清理法第11條第1款之規定，以民國103年9月5日基中民字第1030010327號函，限期原告所屬北區分署基隆辦事處於文到7 日內將系爭土地清理完竣，並曉示若屆期未改善者，將由被告按日連續處罰之同法50條規定等意旨（本院卷■戽■43頁）。

■珥鴔i所屬北區分署基隆辦事處以103年9月25日台財產北基二字第10333025440 號函回復系爭土地之占用人為林秀鳳，及請逕責成林秀鳳辦理之意旨（本院卷■戽■45頁）。

■扆繲岩咫丰膩洃蔗狾A以103年10月9日基中民字第1030011759號函，限期原告所屬北區分署基隆辦事處於文到7 日內將系爭土地清理完竣，並曉示若此第2 次勸導，屆期仍未改善者，將移由被告按日連續處罰之同法50條規定等意旨（本院卷■戽■48頁）。

■衪鴔i所屬北區分署基隆辦事處以103 年10月17日台財產北基二字第10305069330 號函回復基隆市中正區公所同前次函文之意旨（本院卷■戽■49頁）。

■炾繲岩咫丰膩洃蔗狾]前述限期改善未果，遂於103 年10月30日以基中民字第1030012731號函請被告查處（被告104年8月19日基環廢壹字第1040300705號函所檢送之案卷〈下稱被告卷■芊r第13頁）。

■阰鴔i與被告間■茬Q告先於103年11月7日以基環廢壹字第1030300971號函，通知原告所屬北區分署基隆辦事處於文到7 日內將系爭土地清理完竣，並曉示若屆期未改善者，將按日連續處罰之同法50條規定意旨（本院卷■戽■50頁）。

■珥鴔i所屬北區分署基隆辦事處以103 年11月14日台財產北基二字第10305076040 號函回復重申其前述函文之意旨（本院卷■戽■51頁）。

■捖Q告依行政程序法第102條之規定，以103年11月19日基環廢壹字第1030058411號函，通知原告所屬北區分署基隆辦事處就系爭土地上廢棄物散置致環境髒亂及影響公共衛生，而違反廢棄物清理法第11條第1款之事陳述意見（本院卷■戽■52至53頁）。

■衪鴔i所屬北區分署基隆辦事處於103 年11月24日以台財產北基二字第10305078660 號函回復被告，陳述系爭土地前由林秀鳳承租，然因林秀鳳欠租，而經原告所屬北區分署基隆辦事處以99年8 月17日台財產北基二字第0990201706號函終止租約，惟林秀鳳並未依租約將系爭土地騰空交還等情，並重申其前述函文意旨（本院卷■戽■54頁）。

■炡Q告以103年12月2日基環廢壹字第1030058688號函通知原告所屬北區分署基隆辦事處，因未依限改善，即將依廢棄物清理法之規定裁罰，並請原告所屬北區分署基隆辦事處依「國有非公用不動產被占用處理要點」排除占用事宜等意旨（本院卷■戽■55頁）。

■峟鴔i所屬北區分署基隆辦事處以103年12月4日台財產北基二字第10305081440 號函回復被告，將依與林秀鳳間之租約處理排除占用事宜，及重申其前述函文意旨（本院卷■戽■56頁）。

■肣鴔i所屬北區分署基隆辦事處以103 年12月12日台財產北基二字第1033303353號函回復被告，原告正辦理訴訟前置作業等意旨（本院卷■戽■57及58頁）。

■抭Q告以103 年12月15日基環廢壹字第1030059020號函，通知原告所屬北區分署基隆辦事處，因未依限改善，且截至 103年12月11日仍未改善，即將依廢棄物清理法之規定裁罰之意旨（本院卷■戽■63頁）。

■佼Q告以103 年12月16日基環廢壹字第1030059269號函，通知原告所屬北區分署基隆辦事處，因未依限改善，且截至 103年12月11日仍未改善，而「已」（實則尚未，詳下述）依廢棄物清理法之規定裁罰（本院卷■戽■64頁）。

■坉鴔i所屬北區分署於103 年12月19日向本院提出民事起訴狀，請求林秀鳳將系爭土地騰空返還原告所屬北區分署及給付無權占有系爭土地之相當於租金之不當得利（本院104 年度訴字第8號民事事件）（本院卷■戽■59至62頁）。

■伈Q告依廢棄物清理法第11條第1款及第50條之規定以103年12月22日以基環一廢字第3578號裁處書對原告裁處罰鍰1200元（下稱原處分），裁處書則於103 年12月24日送達原告（本院卷■戽■65頁、被告104年7月20日基環廢壹字第1040006138號函所檢送之案卷〈下稱被告卷■怴r第12頁）。

■妎D願程序及行政訴訟程序■茩鴔i所屬北區分署基隆辦事處於104年1月15日以台財產北基二字第10405002480 號函向被告及基隆市政府提出訴願書（基隆市政府104年7月16日基府行法參字第1040124380號函所檢送之104年訴決字第4號訴願卷〈下稱訴願卷〉第48至54頁）。

■珧繲岩型F府依訴願法第58條之規定，以104年1月21日基府行法貳字第1040003437號函請被告重新審查（訴願卷第47頁）。

■捖Q告以104 年3月9日基環廢壹字第1040000493號函向基隆市政府及原告提出答辯狀，並敘明重新審查原處分並無不當（訴願卷第19頁）。

■衪鴔i所屬北區分署基隆辦事處以104年3月20日台財產北基二字第10433008480號函向基隆市政府及被告提出本院104年度訴字第8 號民事判決書及其確定證明書（訴願卷第12至18頁）。

■炾繲岩型F府於104年5月11日以基府行法壹字第1040216504號將訴願決定書函送兩造（訴願卷第1至5頁）。

■峟鴔i於104年6月23日向本院提出行政訴訟起訴狀，請求撤銷被告原處分及基隆市政府訴願決定（本院卷■戽■4頁）。

三、原告主張略以：■怢t爭土地自61年9月1日起即由林秀鳳承租，改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處嗣於89年10月5 日又核發國有土地使用同意書，同意林秀鳳依原式樣修復坐落系爭土地上之基隆市○○區○○路00巷00號房屋；

嗣林秀鳳於94年1月1日申請續約獲准，租期至100 年12月31日屆滿，林秀鳳並於94年4 月25日向改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處申請核發國有土地使用同意書，改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處於94年7 月22日派員勘查，系爭土地僅餘地基及雜物，惟改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處仍於94年8 月19日核發國有土地使用同意書予林秀鳳；

詎林秀鳳迄至99年7 月，所欠租金已達法定期數總額，經函催未果而終止租約後，改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處再派員勘查，現場仍係房屋毀損僅餘地基及雜物，遂於100年9月6 日作成國有土地勘（清）查表─使用現況略圖及相關照片，並於100年11月4日以台財產北基二字第1000201897號函，通知林秀鳳就系爭土地已構成無權占用，請於100 年11月15日前自行拆除地上物並將系爭土地騰空返還，並應給付無權占用期間之相當於租金之不當得利。

■佴磭h，改制前之原告前於100年2月25日即以台財產局管字第0000000000號去函詢問法務部有關經管國有土地上簡易占用物之處理事宜，經法務部以100年3月25日以法檢字第1000005487號函復略以：難以片面公告而逕將他人所有之物視為無主物，並排除刑法侵占及毀棄損壞罪之適用，若可查知占用人，應透過民事途徑請求返還或排除等語。

其後，基隆市政府為避免土石流失危及人車安全，就「本市國有非公用山坡地須實施水土保持處理與維護歷年尚未結案案件」作成彙整表，而於103年4月25日以基府產工二字第1030216558號函通知原告回復治理情形，原告所屬北區分署嗣於103年5月12日邀集被告及基隆市政府及所屬各區公所暨相關權責單位召開會議，達成包括對被占用之國有土地由原告所屬北區分署基隆辦事處依「國有非公用不動產被占用處理要點」之規定處理占用事宜，處理情形並副知基隆市政府等7點共識。

■奀庚繲岩咫丰膩洃蔗珓o於103年9月5日以基中民字第1030010327號函限期原告所屬北區分署基隆辦事處於文到7日內將系爭土地清理完竣，原告所屬北區分署基隆辦事處嗣則函復系爭土地之占用人為林秀鳳，及請責成林秀鳳辦理之旨（相關公文往返詳如事實概要欄，茲不贅載）。

而基隆市中正區公所及被告既均明知系爭土地係林秀鳳無權占用及造成系爭土地髒亂，且原告所屬北區分署已依「國有非公用不動產被占用處理要點」之規定辦理排除占用事宜，基隆市中正區公所卻仍函送被告查處，被告則對原告為原處分之裁罰，嗣基隆市政府復對原告訴願為駁回之決定。

然根據最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議之相同法理，有關廢棄物清理法第11條第1款規定，如土地上有廢棄物未清除者，應以對土地具有管理權人及實際負責之人為處罰對象，俾裁罰能達成行政目的，若未查明土地使用人或管理人，逕以土地所有人為裁罰對象，即屬裁量濫用之違法。

■氻S觀諸廢棄物清理法第11條第1款及第50條之規定，土地所有人、管理人、使用人事實上並非行為人，也未同意傾倒廢棄物，但仍有排除危害之責任，係因對於發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為狀態責任，以符合環境保護之目標，此可參諸法務部100年11月14日法律字第10000016084號函釋。

另參酌行政院環境保護署96年6月6日環署廢字第0000000000號函釋：行政機關就違反廢棄物清理法第11條第1款之規定而裁罰時，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰。

原告所屬北區分署基隆辦事處雖係系爭土地之管理人，然並無事實上管理力，若逕予排除林秀鳳之無權占用，則依前揭法務部函釋，有觸犯侵占及毀損罪之虞，被告明知此情，一方面要求原告所屬北區分署基隆辦事處依「國有非公用不動產被占用處理要點」之規定處理無權占用事宜，另一方面卻又以原告所屬北區分署基隆辦事處未舉證占用人係行為人，而對原告裁罰，不僅前後矛盾，且所為原處分亦有違背法令而可議之處。

■■爰依法提起本件行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯略以：■怞傢魒t爭土地散置廢棄物，環境髒亂，影響公共衛生，經基隆市中正區公所及被告先後多次限期改善，原告所屬北區分署基隆辦事處僅函復請逕責成占用人為林秀鳳辦理等語，然未舉證案址所散置之廢棄物係占用人所為，即無法證明汙染行為人即為占用人，被告乃函請原告所屬北區分署基隆辦事處陳述意見；

又根據原告所屬北區分署基隆辦事處陳述意見函文，可知自99年8 月17日租約終止至103年之長達4年期間，原告所屬北區分署基隆辦事處就系爭土地長期疏於管理維護；

原告雖稱系爭土地租約到期仍被占用，然原告係系爭土地之管理機關，應有改善環境之直接管領力，至被占用一事，係原告與占用人間之問題，應由原告依法排除；

原告推諉卸責，而不願清理系爭土地之髒亂，使鄰近居民與廢棄物為鄰，影響公共衛生。

■豸S原告所屬北區分署基隆辦事處就系爭土地早於99年8 月17日即已與林秀鳳終止租約，且法務部亦早於100年3月25日即已就有關逕予處理經管國有土地簡易占用物，有無觸犯侵占及毀棄損壞罪之虞之問題函復原告處理依據及原則，原告所屬北區分署卻遲至103 年12月19日始對林秀鳳提起民事訴訟，實違反「財政部國有財產署組織法」及「國有非公用不動產被占用處理要點」之規定。

再者，原告雖提出鈞院104 年度訴字第8 號民事判決及確定證明書，確認林秀鳳應將系爭土地騰空返還原告所屬北區分署，惟此反適足證明原告長期未善盡管理土地職務，以致系爭土地經堆置廢棄物之行政怠惰之責，則依臺北高等行政法院96年度簡字第662 號及高雄高等行政法院97年度訴字第393 號等行政訴訟判決，原告不得以此為脫免狀態責任之理由。

■呇甈F法上有行為責任及狀態責任之別。

而實務見解均肯認廢棄物清理法第11條之規定係就一般廢棄物狀態責任人之規範（臺灣臺北地方法院103 年度簡字第28號行政判決）。

另基隆市空地空屋管理自治條例第3條亦有類似規定。

查系爭土地將放置雜物等一般廢棄物，現場凌亂且易滋生蚊蠅，無論就市容、公共安全及衛生均有所妨害，則依前揭規定，屬於狀態責任人之原告，雖非肇致廢棄物之行為人，仍有維護管理及清除之義務。

原告雖稱被告據以裁罰時，行為責任人之林秀鳳應優先於狀態責任人之原告云云，然原告既早已終止與林秀鳳間之租約，即係系爭土地之直接管理人，原告不得以其與林秀鳳間之有關債務不履行之私權糾紛為由，主張解免其前揭法定之廢棄物維護及清除義務。

■犮誑颿Y因基隆市中正區公所發現系爭土地周遭環境髒亂，經兩度通知原告所屬北區分署基隆辦事處改善未果，而移交被告查處，嗣被告限期原告所屬北區分署基隆辦事處改善，然期滿經被告人員現場稽查，發現仍未改善，遂於103 年11月19日函請原告所屬北區分署基隆辦事處陳述意見，被告人員於103 年12月11日再度現場稽查，系爭土地仍見廢棄物散置而影響公共衛生，遂以上開發函日為原告違反廢棄物清理法之時間而予以處罰。

原告雖稱其會勘人員已於103年9月17日清除系爭土地上之雜物，並提出清除前中後之照片供參。

惟不僅該清除後之照片中即顯示仍有許多雜物未清除，而無法證明其前述主張，且經被告於104年8月11日派員勘查，亦發現系爭土地上之廢棄物根本未曾清除，僅以帆布掩蓋，現場雜草叢生，且有垃圾未妥善處理，足見影響公共衛生。

■■再者，原告主張其會勘人員已於103年9月17日清除系爭土地上之雜物，然其提出之所謂清除中照片，原告人員均著厚重冬衣，顯示原告即使曾派員清除廢棄物，然應係於被告人員103 年12月11日稽查拍照後所為。

且實則，系爭土地上所散置之廢棄物，僅以帆布掩蓋，並未清除，迄鈞院於105年1月12日現場勘驗，而翻帆布時，甚至見到毒蛇躲藏其中，足見原告並未改善現場環境衛生，系爭土地之髒亂，不僅提供毒蛇良好棲息環境，更造成人員來往之危險甚明。

原告所屬北區分署基隆辦事處於終止與林秀鳳間之租約後，原可按照處理國有土地遭第三人占用之法定流程，通知轄區公所張貼公告，屆期即逕行清除雜物，卻多年來無任何措施，迄經基隆市中正區公所及被告多次通知，仍未改善，足見原告確有過失。

■レ]而聲明：1.駁回原告之訴。

2.訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：查前揭本件事實概要欄所述，有卷附系爭土地建物查詢資料（本院卷■侘■125 頁背面）、基隆市中正區公所與兩造及所屬機關與單位間歷次函文、被告之原處分書、原告之訴願書、基隆市政府之函文、被告之訴願答辯狀、本院104 年度訴字第8 號民事判決書及確定證明書、基隆市政府之訴願決定書及送達證書、原告之行政訴訟起訴狀（所附案卷及頁次詳前所述）等可參，且為兩造所不爭執，堪信屬實。

又系爭土地前經改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處出租予林秀鳳，林秀鳳於89年間為修建其系爭土地之建物即基隆市○○區○○路00巷00號房屋，而申請國有土地使用同意書，經改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處以89年10月5 日台財產北基二字第8950008595號函復同意，雙方嗣並續簽租約，租期自94年1月1日起至100 年12月31日，且自94年8月1日起，承租面積變更為56平方公尺（即系爭土地全部），其後，林秀鳳再以重建系爭土地上之建物即基隆市○○區○○路00巷00號房屋為由，申請國有土地使用同意書，經改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處以94年8 月19日台財產北基二字第0940006941號函核發土地使用同意書，惟因林秀鳳自95年1 月起即未繳納租金，改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處遂於99年8月17日以台財產北基二字第0990201706號函終止前述租約，原告所屬北區分署再於103年12月19日向本院提出民事起訴狀，請求林秀鳳將系爭土地騰空返還並給付無權占有期間之相當於租金之不當得利，經本院於104 年3月6日以104年度訴字第8號民事判決原告所屬北區分署全部勝訴確定等情，亦有原告所提出國有基地租賃契約書、上開字號函文（本院卷■戽■16至21頁、卷■侘■153至154頁）、前述原告所屬北區分署基隆辦事處103 年11月24日台財產北基二字第10305078660 號函（事實概要欄■豸■苤^、本院上開字號民事判決及其確定證明書（本院卷■侘■118至121頁）等影本在卷可憑，被告對此亦無爭執，足認屬實。

從而，本件兩造主張爭點，厥為：系爭土地上之情況，原告是否屬於廢棄物清理法第11條第1款所規定應受處罰之責任人？經查：■怢滼y主張之法規依據■蚍o棄物清理法第11條第1款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」

及同法第50條第1款規定：「有下列情形之一者，處1200元以上6000以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」

係被告據以對原告為原處分之法律依據，此參原處分書即知。

■珥鴔i主張有關系爭土地上之髒亂，應責成林秀鳳清除之法律依據，則為其改制前之所屬台灣北區辦事處基隆分處與林秀鳳間之國有基地租賃契約第5條（特約事項）第13款：「租約終止時，承租人應繳清租金或其他未清款項，並騰空交還國有基地，除法令另有規定外，不得向出租機關要求任何補償。」

之約定（該契約條款，詳參前述國有基地租賃契約書，本院卷■侘■153頁背面），及廢棄物清理法第11條第1款所定清除義務人，應優先處罰行為責任人或有直接管領力之狀態責任人即林秀鳳。

■辿傢鰬袺鰝k規之適用■茯隻甈F處分前之證據調查按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」

「當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。

但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於第43條之理由中敘明之。」

「行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面紀錄。」

「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。」

「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」

「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」

行政程序法第36條、第37條、第38條、第39條前段、第40條及第43條分別定有明文。

是行政機關在為行政處分前，除通知相關之人陳述意見外，尤應依職權調查證據，資為事實認定及行政處分之依據；

並非將調查證據之職權，簡化為由相關之人陳述意見即可；

且若就當事人所提出之事證不予調查者，尚應於敘明其理由。

從而，於當事人指出證據調查途徑時，行政機關即不應以該當事人未為舉證，遽為該當事人不利之認定，甚至以此認定而對該當事人為裁罰性質或其他不利之行政處分甚明。

■瓞o棄物清理之行為責任及狀態責任又前揭廢棄物清理法第11條之規定，係就一般廢棄物之清除義務人所為規範。

而廢棄物清理法第11條第1款雖課予土地或建築物所有人、管理人或使用人清除其所有、管理或使用土地上一般廢棄物之社會義務，且此行政法上義務係對該土地或建築物有實際管領力之人課予狀態責任，非因該所有人、管理人或使用人對危害之發生有因果關係而承擔責任，故除係因不可抗力或無期待可能之原因外，苟有違反之狀態責任，即應負責。

亦即僅需有一般廢棄物存在之事實狀態，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人，即負有清除義務。

惟廢棄物清理法第11條第1款所規範之清除義務人，於所有人、管理人或使用人不同時，應以行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任者，則以有直接管領力者優先於無直接管領力者而受罰（臺北高等行政法院103年度簡上字第142號行政訴訟判決、行政院環境保護署96年6月6日環署廢字第0000000000號、98年7月8日環署廢字第0980059664號、101年1月17日環署廢字第1010006292號、102年9月11日環署廢字第0000000000號等函釋，均可資參照）。

此外，同條第5款所定「建築物拆除後所遺留者，由原所有人、管理人或使用人清除。」

亦同揭斯旨。

■扆磞酗g地承租人之騰空返還義務再者，改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處與林秀鳳間之國有基地租賃契約第5條第13款約定，業如前述，是以，於渠等之間之租約終止時，林秀鳳本有將系爭土地騰空及交還之義務，並不得要求任何補償。

若上開租約終止後，承租人未將系爭土地上之所有物品完全搬離，法務部則以 100年11月14日法律字第10000016084 號函釋：「……貴局所詢以公告方式限期命占用人移除，逾期未移除者，視為無主物，而逕予處理之，此等作法是否可行，須視相關法令有無明文規定而斷。

蓋民法上所稱之無主物，係指現在不屬於任何人所有之物而言，若經所有人拋棄之物固屬無主物，惟所有權人是否有拋棄意思，仍應依具體情形探求當事人之真意定之，故如可推知其有所有人者，即非屬無主物。

又公告限期移除之方式，係屬行政行為，若無法令明文規定，又無其他特別規定可資適用，則與依法行政原則有悖，難以片面之公告而逕將他人所有之物視為無主物，並排除刑法侵占、毀棄損壞罪之適用。

況且，若可查知占有人，應透過民事途徑請求返還或排除之，若在無法令依據情形下，以公告方式逕予處理，無異架空法定請求返還所有物及排除占有之司法程序，適法性恐有疑義。」

（本院卷■戽■26至27頁）可知，除非可明確推知承租人有拋棄意思，而足認係無主物或廢棄物者外，則宜以民事訴訟予以排除，並取回直接占有。

■訄磞酗g地管理者之內部規範財政部為處理被占用（即被無權占有）之國有非公用不動產，亦訂有「國有非公用不動產被占用處理要點」（本院卷■■第71至73頁），其中第5點第2項及第6點第1項本文分別規定：被占用不動產無法以出租、讓售、專案讓售、視為空地標售、現狀標售或委託經營等方式處理者，應通知占用人自行拆除或騰空交還，並得通知或協調主管機關依法處理、以民事訴訟排除或依刑法第320條、第349條等規定，移請地方警察機關偵辦或逕向檢察機關告訴。

被占用之不動產，在占用人未取得合法使用權源或騰空交還前，執行機關（即財政部國有財產署所屬各分署、辦事處）先依民法不當得利之規定，向占用人追溯收取使用補償金。

此外，並無由執行機關逕行移除被占用不動產上所放置物品之依據。

易言之，國有非公用土地之原使用人離去後，其留置現場之物品，若有可推知其有拋棄意思者，則應屬其人所產生之廢棄物；

若無可推知其有拋棄意思而成為無主物前，則應循民事訴訟途徑，予以排除，並取回直接占有。

可知，財政部所定「國有非公用不動產被占用處理要點」，其立場顯與法務部上開見解一致，均認應循訴訟途徑，不宜遽予架空相關法定程序，俾符法治國原則，並避免日後衍生無謂爭端。

■囧t爭土地上之狀況■茯d系爭土地於基隆市中正區公所以103 年9月5日基中民字第1030010327號函通知原告原告所屬北區分署基隆辦事處限期清理前之103 年9月3日，其上散置有建築物拆除後所遺留之石板、混凝土塊與磚塊、木質板材及角材、塑膠及鐵皮浪板等營建廢棄物、保麗龍箱、保特瓶、殘破之帆布及塑膠袋等一般廢棄物，亦有原欲供營建工程使用之沙袋及磚塊（此參原告下述所提「清除後之照片」更為清楚），另有多只塑膠花盆及塑膠椅等尚難遽認為廢棄物之物，有被告所提出基隆市中正區公所人員於103 年9月3日拍攝之照片在卷（本院卷■戽■155至157頁）可憑。

■珔鄔■103 年12月11日被告派員稽查時，系爭土地上之物品竟明顯較前述103 年9月3日時為多且雜，例如：系爭土地前端出現前所未見之灶臺、鍋子、垃圾桶、茶几、小椅、水桶、花盆、床板及床架等物品，且多數狀似尚屬堪用，有卷附上開日期所拍攝之照片可憑，此等照片復經被告103 年12月15日基環廢壹字第1030059020號函送原告原告所屬北區分署基隆辦事處收受（本院卷■戽■102至106頁、卷■侘■171至173頁），且經拍照之被告稽查人員周獻堂到場證述明確，本院言詞辯論筆錄在卷（本院卷■戽■187頁）可稽。

■悜鴔i於104年10月8日陳報狀雖提出自稱係「103年9月17日清除系爭土地上之廢棄物」之前中後照片（本院卷■戽■148至152頁）；

然該等照片並未出現相機預先設定所顯示之拍攝時間，與前揭基隆市中正區公所及被告稽查人員周獻堂所攝照片均顯示拍攝時間有別；

且原告所謂「清除前之照片」，系爭土地上所堆置物品之狀況，卻反而如同前述被告稽查人員周獻堂於103年12月11日拍攝之照片所示。

■衎e述基隆市中正區公所及被告所提供之照片，其上均有相機經預先設定而顯示之拍攝時間，且無可疑為虛偽之事證，其所顯示之拍攝時間，自屬可信。

反觀原告所提前述清除前中後照片，既無相機預先設定所顯示之拍攝時間，且其中相關人員均著冬季服裝，顯非當日均溫達攝氏31度之103年9月17日（詳參交通部中央氣象局網站所示103年9月氣候監測報告之基隆逐日氣溫與雨量圖）之應有服飾，原告此日期之主張，顯與事實不符，況其所謂「清除前之照片」，系爭土地上所堆置物品及廢棄物之狀況，與前述被告所提出之103 年12月11日稽查照片雷同，足見原告縱曾派員整理系爭土地，亦係103年12月11日以後之事。

■洏趕|於105年1月12日現場勘驗：系爭土地上原有雜草，然（與前述照片相較）近期似有人刻意割除，且重新在擋土牆邊覆蓋帆布，空地上留有沙包、盆栽、磚造建物打除後之混凝土塊、磚塊；

法官掀開帆布一角，帆布下方亦有舊有磚造建物之混凝土塊、磚塊及腐爛之雜草，且赫見一條狀似龜殼花之蛇類，法官掀開另一角落所覆蓋之帆布，其下方則為磚塊及舊有建物廢棄之木質建材；

另空地上未經帆布覆蓋之角落，則有磚造建物敲除後所遺留之混凝土塊及磚塊、裝飾屋樑等廢材料等情，有本院勘驗筆錄及所拍攝之照片在卷（本院卷■戽■196至206頁）可參。

■伈Q告對原告裁處之事實依據被告對原告裁處之事實依據，證人即被告稽查人員周獻堂於本院言詞辯論期日證述：「（擔任何職務？承辦業務內容？）約僱人員，負責一般環境衛生業務，工作內容大概包括陳情處理及現場會勘等等，最近幾年的工作內容都是這樣。

（現場會勘是否會拍照做紀錄？）不一定，看現場狀況，如果現場狀況已經改善完成，大概就不會拍照，但是如果現場環境髒亂的話，就會拍照，但不見得會做紀錄。

……（本件從頭到尾都是你處理的嗎？）是區公所把案子移交給基隆市環保局，這件案件就是我承辦的。

（處理過程？）依據區公所公文資料來辦理。

（辦理何事？）像現場的照片就是我拍攝的。

（請按照時間陳述？）……依據103 年10月30日中正區公所的函文辦理，因為中正區公所曾經通知原告二次要求改善，但原告都沒有改善，我就在103年11月7日函文給原告請其改善，並要求逾期裁罰，之後103 年12月11日我去現場看並拍照。

（103 年12月11日之前有無去現場看，並且拍照？）應該是有去現場勘查，但並沒有拍照，什麼時候去現場看，時間忘記了，頂多一次，而且是自己去看，時間就是在103年11月7日發函之後，在103年12月11日之前。

（你103年11月7日之後去看那次沒有拍照的情況，跟103年12月11日去看有拍照的情況是否一樣？）不一樣，103 年12月11日那次去現場看到的情況，比之前的情況更為髒亂，廢棄物比較多。

（〈提示本院卷■戽■155到157頁〉所謂第一次看到的情況是像這樣子的情況嗎？）差不多。

（103 年12月11日所看到的情況是否如本院卷■戽■102到106頁？〈提示〉）是，這幾張照片都是我拍的。

（方才第一次看的時間點，大概是何時？）我會先發函並以電話與原告承辦人廖小姐聯繫，請其改善，但是印象中103 年11月14日承辦人廖小姐回函要我們找占用人，我後來是大概等到限期改善的期限過了以後，有去看現場的情況。

（你在103 年11月19日有再發函給原告，請其檢送基隆市環保局行政處分前通知相對人陳述意見書？）是我發的，之所以會發這個函文的原因是因為我去現場看，但情況沒有改善。

（本件對於原告裁罰，就是根據你在103 年11月19日發函給原告之前去看的狀況？）是的，而且103 年12月11日去看的時候，就變成如被證14的照片（本院卷■戽■10 2至106頁）所示，所以我們認為他們沒有改善。

（103年11月7日函原告要求改善，而原告於103年11月14日函復稱系爭位置之占用人為林秀鳳等語，則被告是否有通知林秀鳳，或與其聯繫？）沒有與林秀鳳聯繫，是根據原告基隆辦事處103 年11月24日台財產北基貳字第1030507866號函，因為林秀鳳於99年已與原告終止租約，而到103 年11、12月我們開始處理這個案件的期間，已經4 年多，這個期間是沒有租賃契約的，所以我們認為即使原告有跟我們說占用人是林秀鳳，但除非原告有舉證證明這些廢棄物都是林秀鳳堆置的，否則我們還是找原告，因為我們認為原告應該善盡土地管理人之責任，所以我們依據廢棄物清理法第11條第1款對土地管理人裁罰。」

等語（本院卷■戽■186至188頁），另參諸前揭本件事實概要欄之往來函文，可知：■茩鴔i原告所屬北區分署基隆辦事處就基隆市中正區公所兩度限期改善函文之回復，已均指明系爭土地之占用人為林秀鳳，及請逕責成林秀鳳辦理（並載明林秀鳳之通訊地址）之旨，嗣基隆市中正區公所以原告原告所屬北區分署基隆辦事處於期限內未改善，移請被告裁處；

而原告原告所屬北區分署基隆辦事處對被告嗣後之限期改善及通知陳述意見，亦均函復同前意旨，於陳述意見函文甚至載明：「經查林秀鳳君原以中船路90巷29號房屋承租旨述國有土地，與本處簽訂（94）國基租字第00031 號國（漏載『有』）基地租賃契約，因林君積欠租金已達法定期數之租金總額，本處於99年8 月17日以台財產北基二字第0990201706號函終止租約在案，依租約約定事項第5 點其他約定事項第13款約定，租約終止時，承租人應繳清租金或其他未清款項，並騰空交還國有基地。

因本案林君尚未辦理騰空返還事宜，爰本案環境髒亂事宜仍應責成林君辦理。」

等語。

則依前述行政程序法證據調查之相關規定，被告對原告及其所屬北區分署暨下轄基隆辦事處是否確屬合致廢棄物清理法第11條第1款裁罰事宜之有利主張，乃有查明之義務。

詎被告對此既無任何查證，反委諸原告舉證，於其原處分書中復未敘明不予調查之理由，則被告對原告所為原處分之裁罰，其程序已難謂無瑕疵。

■猁p被告就上開原告所屬北區分署基隆辦事處陳述意見函文亦以103年12月2日基環廢壹字第1030058688號函復：「案址國有土地管理者為財政部國有財產署，請依行政院於103年5月及6 月召開之『研商基隆市國有土地治山防災相關事宜會議』暨財政部國有財產署北區分署103年5月12日『研商基隆地區水土保持案件處理事宜』會議相關結論，由管理單位排除占用事宜，並請依『國有非公用不動產被占用處理要點』規定辦理。」

（本院卷■戽■55頁）可見，被告亦認同系爭土地上之物品係林秀鳳所留置，且系爭土地尚在林秀鳳無權占有中，方函請原告所屬北區分署基隆辦事處依「國有非公用不動產被占用處理要點」辦理。

則依前引「國有非公用不動產被占用處理要點」第5點第2項規定，原告即應循民事訴訟途徑，排除無權占有並取回直接占有。

詎被告卻於原告所屬北區分署103 年12月19日向本院提起請求林秀鳳將系爭土地騰空返還及給付無權占有之相當於租金之不當得利之民事訴訟後甫3日之103 年12月22日，即依廢棄物清理法第11條第1款對原告裁罰原處分，既未待原告依上開訴訟途徑排除林秀鳳之無權占有而取回直接占有，亦悖於其前揭函文意旨，而殊難謂無違反行政行為應遵循之誠實信用原則（行政程序法第8條可資參照）。

■悀蛈閉う怴A原告所屬北區分署於103 年12月19日向本院提起民事訴訟，請求林秀鳳將系爭土地騰空返還及給付無權占有之相當於租金之不當得利，在該民事訴訟程序中，林秀鳳本人親收訴狀繕本及言詞辯論通知書，然其既未到場陳述，亦未於言詞辯論終結前提出書狀為任何聲明或陳述，經本院依民事訴訟法第280條第3項前段準用同條第1項之規定，以其對原告所屬北區分署主張之事實，視同自認，而認定原告所屬北區分署主張屬實，並據以為其全部勝訴之判決，嗣林秀鳳本人復親收該民事判決正本，其亦未於法定期間提起上訴而告確定，有前述原告所提出之本院104年度訴字第8號民事判決及其確定證明書影本可憑，且經本院調閱該案卷宗綦詳；

被告嗣就系爭土地上之原有建物（即基隆市○○區○○路00巷00號房屋）廢建材係林秀鳳所留置一節，亦無爭執，有本院言詞辯論筆錄在卷（本院卷■戽■209至210頁）足稽，核與其前述函文所述立場一致。

可知，不僅林秀鳳對其未將系爭土地騰空返還原告所屬北區分署並無爭執，被告亦明知系爭土地上所留置明顯為廢棄物等雜物之行為責任人為林秀鳳，而負優先清除義務，並應為廢棄物清理法怠於清除及改善之優先受處罰人，卻仍以系爭土地上散置廢棄物致環境髒亂影響公共衛生為由，而對非行為責任人之系爭土地管理人即原告裁罰原處分，於廢棄物清理法第11條第1款之規定，自難謂合。

■迣Q告固又稱林秀鳳並無積極占有行為云云，且系爭土地嗣尚有經另放置物品之情況。

然根據改制前原告所屬台灣北區辦事處基隆分處與林秀鳳之國有基地租賃契約第5條第13款約定，租約終止後，林秀鳳本有將系爭土地騰空後返還之義務，其既在系爭土地上留置等物，即未予騰空，則殊難謂已將系爭土地返還原告；

再者，系爭土地上尚放置有原欲供營建工程使用之沙袋及磚塊等建材，業如前述，參諸林秀鳳前向改制前原告所屬台灣北區辦事處基隆分處申請在系爭土地上依原式樣修建房屋及因而續租土地之主觀意思，顯示該等建材應係林秀鳳前欲重建房屋所購置。

乃本院104年度訴字第8號民事確定判決亦認林秀鳳應將系爭土地騰空返還原告所屬北區分署，並給付終止租約後之99年9 月起至返還系爭土地之日止按月以816 元（以無權占用即系爭土地面積56平方公尺及申報地價5%計算）計算之相當於租金之不當得利。

系爭土地既尚在林秀鳳無權占有中，林秀鳳即應認係直接管理人，而難謂原告或其所屬北區分署係直接管理人。

則系爭土地縱於基隆市中正區公所人員103 年9月3日拍照後至被告之承辦人周獻堂於103 年12月11日現場查看及拍照之期間，遭不詳人士另置廢棄物，即被告以稽查人員周獻堂於103 年12月11日現場勘查時，發現不僅103 年9月3日情況未有改善，且「比之前的情況更為髒亂，廢棄物比較多」，亦難課非直接管理人之原告以清除義務，甚至對其怠為依限清除及改善而課予狀態責任。

■洏蓮d，系爭土地上之物品，除有建築物拆除後所遺留之石板、混凝土塊與磚塊、木質板材及角材、塑膠及鐵皮浪板等營建廢棄物、保麗龍箱、保特瓶、殘破之帆布及塑膠袋等一般廢棄物外，尚有原欲供營建工程使用之沙袋及磚塊，及多只塑膠花盆及塑膠椅等尚難遽認為廢棄物之物；

此外，系爭土地於103 年12月11日尚發現經不詳人士放置前所未見之灶臺、鍋子、垃圾桶、茶几、小椅、水桶、花盆、床板及床架等物品，且多數狀似仍屬堪用之物，業如前述。

易言之，以此等物品之外觀而論，猶無從推知其所有人已有拋棄意思，而已屬無主物或廢棄物；

否則，原告於103 年12月11日後整理系爭土地時，殊無必要如其所提出之照片所示，不甘不脆地將雜物集中於系爭土地後端之擋土牆邊！是若以上開物品而論，應未能認定係屬廢棄物，即猶難以廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款等規定，要求原告負清除義務及課原告以狀態責任。

■峖雱翵謍e原告所屬台灣北區辦事處基隆分處就系爭土地已於99年8 月17日以台財產北基二字第0990201706號函對林秀鳳終止租約，亦早已獲法務部100年3月25日法檢字第1000005487號函復有關占有人留置國有土地上簡易占用物之處理原則，並於100年11月4日即已台財產北基二字第1000201897號函通知林秀鳳其就系爭土地係無權占有，並對其限期騰空及交還系爭土地（本院卷■戽■25頁），卻遲至103 年下半年度始因基隆市中正區公所及被告先後多次限期改善系爭土地之髒亂情況，而由原告所屬北區分署起訴請求林秀鳳騰空並返還系爭土地暨給付相當於租金之不當得利，長期對無權占有之情況未為任何處理，不僅違背財政部為積極處理被占用國有非公用不動產，而訂定「國有非公用不動產被占用處理要點」之意旨，且對基隆市廢棄物清理法之主管機關即被告造成環境維護之困擾，亦無任何合理解釋與說明。

惟此殆屬原告就國有財產之管理有無怠惰或弊端，而應否由上級機關嚴加督導考核，甚至追究相關人員法律責任之問題，其並不因此衍生廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款所定之清除義務及狀態責任，附此敘明。

六、綜上所述，被告以原告有未依廢棄物清理法第11條1 款之規定清除一般廢棄物，且經限期改善，屆期仍未完成改善為由，依同法第50條第1款之規定，對原告為裁處1200元罰鍰之原處分，洵有未洽，應予撤銷。

訴願決定未予糾正，亦有瑕疵，均應予以撤銷。

原告提起本件撤銷訴訟，聲明請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 4 月 15 日

行政訴訟庭 法 官 陳賢德
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 4 月 15 日
書記官 洪福基