臺灣基隆地方法院行政-KLDA,106,簡,29,20190306,1

臺灣基隆地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第29號
原 告 新北市平溪區公所

法定代理人 陳聖聰
訴訟代理人 王定國
被 告 胡房
訴訟代理人 陳鵬光律師
上列當事人間公用地役權事件，原告提起行政訴訟，本院於中華民國108年2月13日言詞辯論終結，判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、程序事項：本件原告提起其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）400000元以下涉訟，依行政訴訟法第229條第2項第3款規定應適用同法第2 編第2 章規定之簡易訴訟程序，合先敘明。

貳、實體事項：

一、爭訟概要：坐落新北市○○區○○段0000地號土地（下稱系爭土地）為被告所有。

原告為新北市平溪區道路之管理機關。

系爭土地如新北市瑞芳地政事務所民國107年8月29日土地複丈成果圖（頁152至153，即本判決附圖；

下稱附圖）所示編號1302D1、1302C 部分，原告認係由過去平溪鄉鄉長曾定國所鋪設柏油作為迴車道、設置排水溝渠供不特定之公眾通行、排水，已近40年，均未經被告或他人所反對，應為既成道路等語。

惟被告認如附圖所示編號1302 D1、1302C部分，前經原告違法設置停車場，現供作被告自行營業、停車之使用，不符公用地役關係之各項要件等語。

是兩造對系爭土地是否具有公用地役關係存在，即存有爭執，原告爰提起本件確認訴訟。

二、原告主張：

(一)系爭土地係經時任鄉長曾定國（任期自68年3 月1 日至72年2 月28日）於基隆河截彎取直後，於其上鋪設柏油作為迴車道及建設排水溝，以供不特定公眾通行、排水，且為原告所養護，迄已近40年；

新北市政府於90年代改造十分老街，亦於系爭土地周邊設置路燈、道路側溝等公共設施。

系爭土地於建設之初，自始均無土地所有權人反對或阻止，嗣長期提供予不特定公眾通行，未曾中斷，確屬既成道路（水路），而具公用地役關係。

(二)又系爭土地除供公眾通行及排水溝、迴車道外，尚屬防災、救災之車輛通行所必經，核以市區道路及附屬工程設計規範之內容，除載明路邊停車帶、排水設施帶均為道路橫斷面構成要素之一；

依該規範所示，小客車最小轉向軌跡直徑為1610公分（車長550 公分、軸距330 公分）、小貨車最小轉向軌跡直徑為2718公分（車長900 公分、軸距600 公分），若依新北市政府消防局107 年3 月20日新北消救字第1070504088號函示，瑞芳區消防水箱車軌跡（大型水車長782 公分、軸距428 公分；

小型水車長564 公分、軸距276.5 公分）以觀，該等消防車輛最小轉向軌跡直徑必然等於、大於前述之1610公分，倘原告無從利用系爭土地，將導致路寬不足迴車，災害之應變困難，若因此延宕救災，更恐致嚴重災情，悖於災害防救法第2條防救之意旨。

此外，系爭土地北方毗鄰之同段1277地號土地，係台灣鐵路管理局經管之交通用地，現況係供大眾通行，倘系爭土地不供作大眾通行、迴車使用，亦將造成現有之十分迴車道形狀缺損、視覺突兀，更不利整體道路規劃，貽笑國際。

(三)詎被告竟主張將系爭土地回收己用，並將系爭土地如附圖所示編號1302C 、1302D1部分以障礙物阻隔，拒絕他人進入，顯然其權利之行使，自己所得利益相較於他人及國家社會所受損失甚大，將嚴重影響公眾通行權益暨救災救護進行，而危及民眾生命財產安全，已有權利濫用之虞。

並聲明：確認系爭土地如附圖編號1302C 、1302D1部分之道路具有公用地役關係。

三、被告答辯：

(一)系爭土地不符成立公用地役關係之各項要件：1.依86、94、104 年度系爭土地之航照圖所示，原告所指十分迴車道（實際應指坐落新北市○○區○○段0000○0000地號土地部分）之上方土地，長期均有10數輛汽機車排放，可見系爭土地至遲自86年起，已係作為停車場域使用。

且觀兩造前於104 年11月26日就系爭土地所為會勘，原告亦不否認系爭土地乃自始未供公眾通行之私人土地，復未依法進行徵收程序或取得原土地所有權人之同意書，方同意取消其自所劃設之停車空位。

實則，系爭土地早於99年起，即設有被告之香腸攤位，攤位後方停放被告自家車輛並擺放雜物，且供被告販售天燈之營業往來廠商及消費顧客停車、掛放天燈。

則系爭土地無論係原告過去劃設停車格供一般車輛停放期間（同段1256、1277、1290地號土地間亦經原告放置大型垃圾桶），或由被告使用期間，均無從供作車輛通行，已不符合「供不特定公眾通行」之公用地役關係要件。

2.新北市政府工務局106 年8 月7 日新北工養字第106364915 號函所指稱之現有巷道應為十分迴車道，並非系爭土地，則系爭土地自非現有巷道之範疇。

且參十分迴車最寬處達6.77公尺，最窄處有4.57公尺，本足供一般車輛雙向會車及不特定公眾通行；

系爭土地所鄰靜安路三段、十分迴車道之交岔路口，不論時段均禁行大客車等大型車輛，例假日9 時至18時更係禁止車輛進入，非恆有車輛通行之需求甚明。

又系爭土地與十分迴車道間間隔同段1290地號土地，其寬度可達4.24公尺，若公眾有迴車必要，亦當使用1290地號土地較便利省時，且若將十分迴車道坐落之1256、1277地號土地與1290地號土地共同使用，車輛通行寬度更達8.15公尺，斷無必要使用系爭土地供作公眾通行。

再核十分街除透過靜安路三段、十分迴車道交會之外，往來車輛尚可由十分迴車道底端斜坡開上鐵路旁之路段右轉往東北方行駛，經過十分國小後，亦有另兩處可與靜安路三段交會，顯然通行十分迴車道之車輛，亦非恆須在1256、1277地號土地接近鐵路端迴車，無從將系爭土地供作公眾通行使用。

揆諸新北市政府辦理非都市土地建築基地線指定及現有巷道認定作業要點第2 點內容，關於申請基地鄰接現有巷道之原則，倘巷道現有寬度大於6公尺時，以巷道現有寬度境界線指定為建築線即可，故現有巷道若寬度大於6 公尺，即足確保公眾之通行，而可由基地所有權人依法沿建築線申請建築許可，則就十分迴車道路寬達6 公尺以上觀之，應認已可充分滿足不特定公眾通行乃至雙向汽車會車通行需求，系爭土地自不符合「為不特定公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」之公用地役關係要件。

3.至原告於104 年11月間已確認取消系爭土地上所劃設之停車格線，業如前述，被告亦就同一地點劃設黃線，復於土地界線上堆置塑膠護欄及交通錐，阻絕供作他人停車使用。

則至遲自104 年起，系爭土地曾供他人停車之事實，已告中斷，亦非符合「須歷經之時代久遠而未曾中斷」之公用地役關係成立要件。

4.原告雖稱系爭土地上之排水設施及柏油路面，係屬基隆河截彎取直之基礎建設設施，且由原告架設路燈及道路側溝等公共設施，但既成道路公用地役關係，本非以該道路業經鋪設柏油路面、設置排水溝或路燈為必要，參最高行政法院101年度判字第231 號、最高法院89年度台上字第409 號判決意旨即知，斷不可能國家在人民土地上或其周邊為上開行為，即造成人民土地負有公眾通行之負擔而成立公用地役關係。

再者，原告提出之箱涵示意圖、航照圖、十分老街再造工程結算圖等，或係無法證明系爭土地係原告以人工手段截彎取直之結果，或未特定系爭土地之具體位置，或未曾說明於系爭土地上興建相關設施之依據，均無從表徵系爭土地為既成道路之必然。

至新北市政府工務局新北工養字第1063649145號函徒依原告提供資料而為片面認定，並未經被告表示意見，自無足證系爭土地符合公用地役關係之要件無誤。

(二)原告雖指稱十分街尚有救災需求，須由系爭土地提供迴車道使用。

惟姑不論消防車是否為大型車輛，原告均未說明當地救災通行之需求為何、是否必須迴車，且必須使用系爭土地（系爭土地早先尚由原告劃設停車格使用，本非救災迴車所留設），且該處之1256、1277、1290地號土地亦非無法通行，尚有道路可對外聯絡，業如上述，則其以此主張已乏所據。

另所謂十分迴車道之形狀是否缺損或不利整體道路規劃，本與上開公用地役關係無涉，非屬判斷公用地役關係存否時所應審酌，原告尚不得以道路形狀完整為由，即恣意侵害被告依憲法第15條所保障之財產權。

(三)至原告主張被告將系爭土地以障礙物阻隔不允第三人接近使用而屬權利濫用云云，但系爭土地與鄰接之1256、1277、1290地號土地現今均無障礙物阻隔，有現場照片可稽。

又是否有權利濫用，亦應就主客觀要件一併判斷，而被告做為系爭土地之所有人，將系爭土地用作個人擺設香腸攤位、販售天燈及停放自家車輛，均係合法對系爭土地使用收益，而非以加害他人為主要目的，客觀上又無妨害任何人通行1256、1277、1290地號土地，自不得謂被告行使系爭土地之所有權能，有任何權利濫用。

並聲明：原告之訴駁回。

四、系爭土地為被告所有，原告則為新北市平溪區道路之管理機關等情，有土地建物查詢資料（頁30）、新北市政府104年8月19日公告（頁223）附卷可稽，且經本院調取106年度基簡字第5 號民事卷宗確認屬實，應堪認定。

至原告為如上之主張，則為被告所否認，並以前詞置辯，故本件之爭點為：系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分，有無存在既成道路之公用地役權法律關係？茲論述如下：

(一)按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」

所謂確認法律關係之成立或不成立，因實務上早已擴及於法律關係之存在或不存在，故於行政訴訟法修正時，認不必嚴加區別，而未特別規定「存在或不存在」之文字；

且觀本條規定之立法理由，其於公法上法律關係「成立或不成立」文字下又特別註明包括「存在或不存在」，準此可知，本條關於「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」之規範，應包含「確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟」。

又所謂有即受確認判決之法律上利益，係指原告目前所處之不確定法律狀態，若不尋求判決確定，即將受不利益之效果而言（最高行政法院95年度判字第1931號判決參照）。

查原告認系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分，有存在既成道路之公用地役權法律關係乙節，然為被告所否認，且被告於其上設置路障，此有照片附卷可稽（頁32）。

又原告為新北市平溪區道路之管理機關，業如前述。

可知，系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分，有無存在既成道路之公用地役權法律關係，兩造對之產生爭議，且原告目前所處之不確定法律狀態，若不尋求判決確定，即將受不利益之效果，則原告提起本件確認公用地役權法律關係存在之訴，依法有即受確認判決之法律上利益，先此說明。

(二)按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。

如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。

既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。

若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。

至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。

行政院中華民國67年7 月14日台67內字第6301號函及同院69年2 月23日台69內字第2072號函與前述意旨不符部分，應不再援用（大法官會議釋字第400 號解釋文參照）。

又既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；

其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；

其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要（大法官會議釋字第400 號解釋理由書參照）。

(三)經查：1.本院勘驗系爭土地、鄰近土地及道路等現場，並囑託新北市瑞芳地政事務所測量後發現，新北市平溪區十分街之車道之寬度，最寬可達6.77公尺，最窄亦可達4.57公尺，可供雙向通行，又延伸至鐵路旁時，路寬最窄處雖僅約2.4 公尺，但可供小型車之車輛通行，又上開車道緊鄰新北市○○區○○段0000地號土地，且原告於測量後陳報新北市○○區○○段0000地號土地最寬約5公尺，最窄約4.7公尺（頁222 背面），因此上開車道加計新北市○○區○○段0000地號土地後，小型車雖需倒車1 次，然尚能迴轉，此有勘驗筆錄、勘驗照片及土地複丈成果圖附卷可稽（頁108至114、116至143、152至153 ）。

可知，系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C部分雖可供人車通行之便利或省時，然並非供不特定之公眾通行所「必要」，從而，原告主張系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分符合既成道路之公用地役權法律關係之要件，難認於法有據。

2.原告於104 年11月26日以前將系爭土地（重測前為新北市○○區○○○段○○○○段000000地號土地，見頁30之土地建物查詢資料）畫為停車格，迄至104 年11月26日原告始取消停車格，將停車格線塗去，此有原告104年12月3日函文、簽到簿、會勘紀錄、會勘照片附卷可稽（頁82至86）。

可知，原告主張系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分供公眾「通行」，經歷之年代久遠而「未曾中斷」云云，誠難信實。

至原告雖主張依市區道路及附屬工程設計規範，以及徵收土地作為道路之情形，路邊停車帶屬於道路橫斷面構成要素云云，然上開規範係就市區道路及附屬「工程」之設計而規定，徵收土地作為道路則為國家因公益需要而興辦事業所必要，此均與大法官會議釋字第400 號解釋之既成道路之「通行」公用地役權法律關係顯然無涉，故原告此部分主張，應無理由。

(四)次查：1.原告雖提出航照圖，主張系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分為不特定之公眾通行所必要，且經歷之年代久遠而未曾中斷云云，然觀諸該等航照圖，並無法得悉系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分為原告所指之十分迴車道之部分，況且，縱原告此部分之主張屬實，然比對上開勘驗筆錄、勘驗照片、土地複丈成果圖，以及原告104年12月3日函文、簽到簿、會勘紀錄、會勘照片，系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分現在已非為不特定之公眾通行所「必要」，且原告曾將之畫為停車格，亦有「中斷」供公眾通行之情形，故原告此部分主張，應不可採。

2.原告雖主張系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分若不存在既成道路之公用地役權法律關係，則大型消防車輛將無法迴轉，延誤救災云云，然消防車輛救災活動空間本有自身之法令依據可循，例消防法第19條、建築技術規則建築設計施工編、土地徵收條例第3條等規定，倘若有作為消防車輛救災活動空間之必要，應由主管機關依法行政，此與大法官會議釋字第400 號解釋之既成道路之公用地役權法律關係顯然無涉，故原告此部分主張，應無理由。

3.原告雖提出十分車站及舊街公共環境營造工程結算書、路燈照片、排水溝照片，主張其改造十分街、更換路燈、設置道路側溝，故系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分為不特定之公眾通行所必要云云，然公共設施之設置顯與大法官會議釋字第400 號解釋之既成道路公用地役權法律關係之要件相異，自無法僅因私人土地上有公共設施，即率認私人土地為既成道路而存在公用地役權法律關係，故原告此部分主張，亦不可採。

4.原告雖提出新北市政府工務局函文，主張系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分存在有既成道路之公用地役權法律關係云云，然觀諸該函文，僅提及新北市平溪區市道 106公路往十分街道路屬既成道路，至於是否包括系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分，顯有疑義，況且，縱原告此部分主張屬實，然新北市政府工務局究非私人土地有無既成道路公用地役權法律關係之最後認定機關，且該函文未予被告，顯非行政處分，自不生對司法機關之拘束力，故原告此部分主張，亦無理由。

5.原告雖提出最高法院88年度台上字第698 號判決，主張系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分有原告養護之排水溝，故為既成水路云云，然上開判決所指之情形為私人土地之排水溝自日據時代即已供作水道使用，且42年間編列名稱為「小排線二」、「小給水線二」之渠道，以供附近十餘公頃農田灌溉、排水使用等情，顯與本件情形大相徑庭，自不得比附援引，故原告此部分主張，亦無理由。

(五)綜上所述，系爭土地如附圖所示編號1302D1、1302C 部分，不符合司法院大法官會議釋字第400 號解釋之要件，不存在既成道路之公用地役權法律關係，故原告訴請確認公用地役權之法律關係存在，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第236條，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 6 日
行政訴訟庭法 官 曹庭毓
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 3 月 6 日
書記官 黃婉晴