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高雄高等行政法院判決
102年度訴字第128號
民國102年12月10日辯論終結
原 告 楊岫涓
送達代收人 劉泓志
劉泓志
被 告 嘉義縣政府
代 表 人 張花冠 縣長
訴訟代理人 許燕芳
上列當事人間護理人員法事件，原告不服行政院衛生署（改制為衛生福利部）中華民國102年2月5日衛署訴字第1020000354號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告楊岫涓中華民國101年12月10日之申請，應依本院
之法律見解另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔4分之1，原告楊岫涓負擔4分之1，餘由原告劉泓志負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
本件原告雖主張其為配合調查局調查江惠貞立委收受藥師公會賄賂案件而無法於民國102年12月10日言詞辯論期日到場云云；
惟查，原告並未提出任何證明，且亦無可認為有不能委任訴訟代理人到場之情形，自難謂有不到場之正當理由。
準此，本件原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告之聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要︰
緣原告楊岫涓具有藥師及護士資格，其前已以藥師資格申請執業登錄於嘉義縣「祐安藥局」，嗣於101年12月10日經由嘉義縣「祐民診所」遞送護理人員請領執業執照申請表等相關文件，向被告所屬嘉義縣衛生局申請以護士資格執業登錄於「祐民診所」，經被告於101年12月10日以府衛保字第1010014341號函（下稱原處分）否准其護士執業登錄之申請。
原告楊岫涓不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告均未於準備程序期日及言詞辯論期日到場，惟據其提出之起訴狀及準備書狀主張︰
㈠原告楊岫涓於101年12月10日向被告所屬嘉義縣衛生局，依護理人員法第8條申請楊岫涓護士執照登記祐民診所工作一事，遭被告以原處分否准申請。
惟憲法保障工作權，原告楊岫涓依護理人員法第8條申請執業登記，遭退件否准申請，妨礙原告楊岫涓之工作權。
原告楊岫涓固然已以藥師執業登記於嘉義縣祐安藥局，但無礙憲法保護之護士工作權，被告明顯為使用改制前行政院衛生署（改制為衛生福利部）遭監察院糾正之函釋否決工作權，違反憲法第15條人民之生存權、工作權及財產權應予保障，及同法第23條以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之規定，明顯無理由。
護理人員法第8條既無以藥師執照登記藥局者，即不可再以護士執照登記之規定，參照中央法規標準法第3條、第7條及司法院釋字第319、382、462、553、443、522、313號解釋，上揭函釋自增加法律所無之限制為不當。
由於嘉義縣布袋鎮醫療資源缺乏，因少護士工作，有公益損失、病人損失，因此提出課予義務訴訟及公益訴訟。
㈡本案為公益課予義務訴訟，關係工作權及醫療缺乏地區人民健康權，而護理人員法未有另張執照已登記，護士執照只可登記同一處之規定，且依行政程序法第159條之規定，改制前行政院衛生署100年9月26日函釋僅是內部行政規範，不可對外產生效果，被告無非以改制前行政院衛生署等單位函釋表示不可登記2處工作，惟要有外部效果，根據司法院釋字第443、522、313號及中央法規標準法第1條至第7條規定，必須法律或須經法律授權制定之命令及必須立法院通過方才有對外效果，該函釋未經立法院，不可以函釋影響外部人民工作權，亦不可以函釋而不管法律規定。
又根據司法院釋字第711號解釋，系爭函釋以執業場所僅得以同一處所為限，已對人民工作權增加法律所無之限制，與法律保留原則有違，應自本解釋公布之日起，不再援用。
因此，法律無限制者，不可以法規命令或行政規則規定，此觀司法院釋字第469號及中央法規標準法第4條至第6條規定即明，更何況關係人民工作權，必須以法律定之，法律未有限制者，即是可以。
㈢次查，醫事人員執業登記及繼續教育辦法只規定必備之文件，內加限制多證書同時使用，已超出法律授權，且其公布為102年7月4日，亦在原告楊岫涓申請登記之後，因此不可追溯適用。
又護理人員法第8條沒有授權衛生單位可以於命令中加不可2證書不同執業處所之規定，且根據立法院公報，立委反對多證照只能擇一使用，更沒有同地使用規定，但衛生單位永遠自己說了就算，法院應依法律判決，而非命令（參照司法院釋字第137、216、612、638號解釋）。
醫事人員執業登記及繼續教育辦法超過法律授權，是依司法院釋字第371、545、572、590號解釋及行政訴訟法第178條之1第2項規定，本院應裁定本件於司法院大法官就本院聲請醫事人員執業登記及繼續教育辦法限制多證書同時使用於不同處所，有無牴觸憲法第172條、第23條、第22條作成解釋公布前，停止訴訟程序等情。
並聲明求為判決：被告應依原告之申請，作成准許原告楊岫涓申請以護士資格執業登錄於祐民診所之行政處分。
四、被告則以：
依據護理人員法第8條第1項、第12條及第13條規定，及改制前行政院衛生署100年4月1日衛署醫字第1000007247號函、100年9月26日衛署醫字第1000210648號函、100年10月25日衛署醫字第1000023948號函釋均提及：「…具有多重醫事人員資格者得同時辦理執業登記…執業登錄場所，限於同一處所…。」
又改制前行政院衛生署102年7月1日衛署醫字第1020269815號令頒醫事人員執業登記及繼續教育辦法第11條：「具有多重醫事人員資格者，得依其多重身分同時辦理執業登記，並應符合下列規定：一、執業登記場所，以同一處所為限；
執業場所並應符合各該醫事人員執業場所相關設置標準之規定，該場所依法規得供該類醫事人員辦理執業登記。
…。」
再於102年7月19日衛署醫字第1020272223號函釋：「『醫事人員執業登記及繼續教育辦法』第11條第1項所稱之醫事人員包含藥師及藥劑生。」
綜上，被告不核准本件申請護士執業登錄案，係依法律規定予以否准原告楊岫涓之申請，並非恣意，且於法並無不合等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有祐安藥局執照（本院卷第14頁）、護士證書（本院卷第16頁）、申請書（本院卷第34頁）、被告101年12月10日府衛保字第1010014341號函（本院卷第7-8頁）及改制前行政院衛生署102年2月5日衛署訴字第1020000354號訴願決定書（本院卷第31-33頁）等附卷可稽，洵堪認定。
本件兩造之爭點為：㈠原告楊岫涓依行政訴訟法第5條及第9條規定，本於護理人員法第8條規定，請求判命被告應作成准許其以護士資格執業登錄於祐民診所之行政處分，有無理由？㈡原告劉泓志依行政訴訟法第5條及第9條規定為同一聲明之請求，是否合法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
為行政訴訟法第5條第1項及第2項所明定。
行政訴訟法第5條所規定之課予義務訴訟，雖有第1項之對怠為行政處分之課予義務訴訟及第2項之對否准（駁回）行政處分之課予義務訴訟之別，惟均屬人民經由依法申請程序之公法上請求權無法實現所設之訴訟救濟類型（起訴前均須經訴願程序），其訴訟標的同為「原告主張行政機關應為行政處分或特定內容行政處分」之公法上請求權。
又於否准處分之課予義務訴訟類型，原告除聲明被告機關應作成行政處分外，是否須合併或附帶聲明撤銷訴願決定及原處分，前揭行政訴訟法第5條第2項並無明文規定，有謂原告僅須聲明被告機關應作成行政處分即可，若原告之訴為有理由，行政法院應於判決主文中明白撤銷該訴願決定及否准處分，蓋為達成課予義務訴訟之主要目的，該訴願決定及否准處分於邏輯上應併予排除；
或有謂課予義務訴訟之判決，若原告之訴為有理由，行政法院毋須明白宣示撤銷該訴願決定及否准處分，但為使法律秩序明確，原則上明白宣告撤銷該訴願決定及否准處分較為妥當，如行政法院未明白宣示撤銷者，仍可認為默示一併撤銷與該判決意旨相反之訴願決定及否准處分；
或有謂課予義務訴訟，只是要求判命被告機關作成原告所申請之行政處分，而非撤銷否准處分，故在課予義務之判決命被告機關作成原告所申請之行政處分時，該被告機關即有義務撤銷先前與之相反之否准處分；
或有謂原告除聲明被告機關應作成行政處分外，應合併聲明撤銷訴願決定及原處分（參閱陳清秀，行政訴訟法，2012年最新版，第174-175頁）。
衡諸課予義務訴訟，為達到獲得原告所申請作成行政處分之訴訟目的，必須先排除否准處分之當然結果，是以，原告無須於課予義務訴訟訴之聲明中，就撤銷否准處分部分獨立為聲明（參閱劉宗德、彭鳳至，行政訴訟制度，載於翁岳生編，行政法（下），第485-486頁）。
若原告除聲明請求判命被告機關作成行政處分外，另聲明請求將否准處分及訴願決定併予撤銷，此部分與課予義務訴訟具一體性，不可分割，應係附屬於課予義務訴訟之附帶聲明，並非獨立之撤銷訴訟。
若原告未附帶聲明請求將否准處分及訴願決定併予撤銷，如行政法院認為原告之訴有理由時，解釋上宜由行政法院依職權將訴願決定及原處分諭知撤銷，判命被告機關應依原告之申請作成行政處分（參閱吳庚，行政爭訟法論，101年修訂第6版，第269頁）。
準此而言，本件原告係依行政訴訟法第5條及第9條規定之訴訟類型，請求判命被告應依原告之申請，作成准許原告楊岫涓申請以護士資格執業登錄於祐民診所之行政處分，揆其訴之聲明雖未附帶聲明請求判命將訴願決定及原處分併予撤銷，惟基於課予義務訴訟之性質及法秩序明確性之考量，本院自得依職權併為審理及裁判，合先敘明。
㈡原告楊岫涓部分：
⒈按「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署（現已改制為衛生福利部）；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
「護理人員應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。
…。
第1項申請執業登記之資格、條件、應檢附文件、執業執照發給、換發、補發、更新與前項繼續教育之課程內容、積分、實施方式、完成繼續教育之認定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」
「護理人員執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構、護理機構或其他經中央主管機關認可之機構為之。
但急救、執業機構間之支援或經事先報准者，不在此限。」
「護理人員執業，其登記執業之處所，以1處為限。」
護理人員法第5條、第8條第1項、第3項、第12條及第13條分別定有明文。
又改制前行政院衛生署依醫師法第8條第3項與第4項、護理人員法第8條第3項、物理治療師法第7條第3項、職能治療師法第7條第3項、醫事檢驗師法第7條第3項、醫事放射師法第7條第3項、營養師法第7條第3項與第4項、助產人員法第9條第3項、心理師法第7條第3項與第8條第2項、呼吸治療師法第7條第2項與第8條第2項、語言治療師法第7條第3項、聽力師法第7條第3項及牙體技術師法第9條第3項規定之授權，於102年7月1日以衛署醫字第1020269815號令訂定發布施行「醫事人員執業登記及繼續教育辦法」，其中第2條規定：「本辦法所稱醫事人員，指醫師、中醫師、牙醫師、護理師、護士、物理治療師、物理治療生、職能治療師、職能治療生、醫事檢驗師、醫事檢驗生、醫事放射師、醫事放射士、營養師、助產師、助產士、心理師、呼吸治療師、語言治療師、聽力師、牙體技術師及牙體技術生。
本辦法所稱多重醫事人員，指領有2種以上醫事人員證書者。」
第11條規定：「具有多重醫事人員資格者，得依其多重身分同時辦理執業登記，並應符合下列規定：一、執業登記場所，以同一處所為限；
執業場所並應符合各該醫事人員執業場所相關設置標準之規定，該場所依法規得供該類醫事人員辦理執業登記。
二、應依法律規定分別加入各該醫事人員公會，且應分別完成第13條第1項各款所定之繼續教育積分。
三、擇一資格為其主要執業類別，據以計算其執業之場所相關設置標準規定應具備之人力。
四、停業、歇業或報准前往其他處所執行業務，應以主要執業登記類別辦理。
五、兼具師級及士（生）級之同一類醫事人員資格者，其執業登記僅得擇一資格辦理。
具有醫師、中醫師、牙醫師等多重醫事人員資格者，其執業登記，依具有多重醫事人員資格者執業管理辦法之規定辦理，不適用前項規定。」
第12條規定：「醫療機構之醫事人員，除醫療機構間之會診、支援外，前往他醫療機構執行業務，應依各該醫事人員法律規定，經事先報准，始得為之。
前項所稱醫療機構間之會診、支援，指下列情形，且未固定排班提供診療者：一、遇有大量傷病患，需臨時增加醫事人員人力處理。
二、對於緊急或重症傷病，需徵詢其他醫師意見。
第1項所定事先報准，其為越區前往他醫療機構執行業務者，應報經所在地直轄市、縣（市）主管機關核准，並副知執行地直轄市、縣（市）主管機關。
前項醫療機構所在地直轄市、縣（市）主管機關審核醫事人員越區執業申請案件，應副知執行地直轄市、縣（市）主管機關。」
⒉次按人民之工作權，應予保障，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，為我國憲法第15條及第23條所明定。
依據司法院釋字第711號解釋文：「藥師法第11條規定：『藥師經登記領照執業者，其執業處所應以1處為限。』
未就藥師於不違反該條立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障工作權之意旨相牴觸，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿1年時失其效力。
改制前之行政院衛生署（改制為衛生福利部）中華民國100年4月1日衛署醫字第1000007247號函限制兼具藥師及護理人員資格者，其執業場所應以同一處所為限，違反憲法第23條法律保留原則，應自本解釋公布之日起不再援用。」
暨其解釋理由書略以：「…。
憲法第15條規定，人民之工作權應予保障，其內涵包括人民之職業自由。
法律若課予人民一定職業上應遵守之義務，即屬對該自由之限制。
法律對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。
關於從事工作之方法、時間、地點等執行職業自由，立法者為追求公共利益，且採行之限制手段確屬必要者，始符合憲法第23條比例原則之要求，迭經本院解釋在案（本院釋字第584號、第649號、第702號解釋參照）。
系爭規定明定：『藥師經登記領照執業者，其執業處所應以1處為限。』
限制藥師於登記領照執業後，僅得於1處所執業，核屬對藥師執行職業之方法、地點所為之限制。
查系爭規定之立法目的，係為推行藥師專任之政策及防止租借牌照營業之不法情事（立法院公報第67卷第87期委員會紀錄第31頁參照）。
且自82年2月5日修正公布之藥事法第102條規定，推行醫藥分業制度後，藥師係以專門知識技能，核對醫師開立之處方以調配藥劑，並為病人提供正確藥物資訊、諮詢等服務。
系爭規定限制藥師執業處所於1處，乃出於確保醫藥管理制度之完善、妥善運用分配整體醫療人力資源，並維護人民用藥安全等公共利益之考量。
立法者為此限制，其目的雖屬正當，惟仍不得逾越必要之程度，而對藥師之執行職業自由為過度限制，始符憲法第23條之比例原則。
系爭規定將藥師執業處所限於1處，固有助於前揭立法目的之達成。
惟藥師依法本得執行各種不同之業務（藥師法第15條參照），社會對執行不同業務藥師之期待因而有所不同，且因執業場所及其規模之差異而應有彈性有效運用藥師專業知識之可能。
又於醫療義診，或於缺乏藥師之偏遠地區或災區，配合巡迴醫療工作及至安養機構提供藥事諮詢服務等活動，由執業之藥師前往支援，並不違反前揭立法目的，實無限制之必要。
且參諸現行實務，主管機關於有上揭情形時皆對系爭規定為彈性解釋，有條件允許之。
足見就藥師執業處所僅限於1處之規範，設置一定條件之例外確有其必要。
系爭規定於藥師不違反前揭立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，一律禁止藥師於其他處所執行各種不同之藥事業務，未設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第23條比例原則，而與憲法第15條保障工作權之意旨相牴觸。
相關機關至遲應於本解釋公布之日起1年內，依本解釋意旨檢討修正，屆時未完成修法者，系爭規定失其效力。
按各類醫事人員如何提供醫療服務，具有高度專業及技術之差異性。
立法者基於維護醫療品質與保障國民健康之考量，得針對各類專門醫事人員執業之方法、時間及地點而為不同限制。
系爭規定與規範其他醫事人員執業處所之規定雖有不同，惟係立法者衡量藥師與其他醫事人員職業性質之差異及其他相關因素所為之不同規定，尚不生牴觸憲法第7條平等原則之問題。
有關人民之自由權利，於符合憲法第23條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制，迭經本院解釋在案（本院釋字第584號、第659號解釋參照）。
醫事人員如具備多重醫事人員執業資格，關於醫事人員執業資格、方式或執業場所之限制等規範，涉及人民職業自由之限制及維護國民健康之公共利益等重要事項，應由立法機關以法律明定或明確授權行政機關發布命令為補充規定，始符合憲法第23條法律保留原則。
系爭函釋謂：『四、至於藥師兼具護士雙重醫事人員資格，雖得依各該醫事人員專門職業法律之規定，分別申請執業執照，惟其雙重資格執業場所以同一處所為限。』
惟藥師法並未規定人民同時領有藥師及護理人員證書，其執業場所僅得以同一處所為限。
系爭函釋已對人民工作權增加法律所無之限制，與法律保留原則有違，應自本解釋公布之日起，不再援用。
…。」
可知司法院大法官對於藥師法第11條藥師專任1處執業處所之原則規定雖認合憲，然因其未設必要合理之例外規定，有違憲法第23條比例原則，因而宣告該條文違憲定期失效。
至於兼具藥師及護士雙重醫事人員資格者，其雙重資格執業場所是否以同一處所為限，則應有法律保留原則之適用。
⒊又按關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態及法律狀態之變更，法律審法院裁判前之法律狀態之變更，均應加以考量。
經查，本件原告楊岫涓兼具藥師及護士資格，其前已以藥師資格登記執業之處所於祐安藥局，嗣於101年12月10日向被告申請以護士資格登記執業之處所於祐民診所，經被告於同日以「依據行政院衛生署100年9月26日衛署依字第1000210648號函略以『同意具有多重醫事人員資格者得同時辦理執業登記，惟執業登錄場所，限於同一處所』」為由，作成原處分而否准其申請（本院卷第7-8頁），則觀之原告楊岫涓於101年12月10日提出本件申請之行為時、被告作成原處分之處理程序終結前及本院言詞辯論終結前之法規，即護理人員法、護理人員執業登記及繼續教育辦法（102年7月1日廢止）、醫事人員執業登記及繼續教育辦法（改制前行政院衛生署102年7月1日衛署醫字第1020269815號令頒施行）等相關法令，針對兼具護士及藥師資格之雙重醫事人員資格者，若同時辦理執業登記時，其執業登錄場所是否限於同一處所，並無任何直接具體規定。
又原處分所援引改制前行政院衛生署100年9月26日衛署醫字第1000210648號函釋內容，核與同署100年4月1日衛署醫字第1000007247號函釋內容相同，參據司法院釋字第711號解釋意旨，原處分所援引之上開函釋違反法律保留原則，應不予援用。
至被告嗣於本院審理中，雖追補醫事人員執業登記及繼續教育辦法第11條第1項第1款規定及改制前行政院衛生署102年7月19日衛署醫字第1020272223號函釋作為否准本件申請之理由；
惟查，被告所稱之醫事人員執業登記及繼續教育辦法第11條第1項第1款雖有具有多重醫事人員資格者，得依其多重身分同時辦理執業登記，並應符合執業登記場所，以同一處所為限之規定，然觀諸該辦法第2條規定所指具有多重醫事人員資格之人，並未包括藥師在內，另改制前行政院衛生署102年7月19日衛署醫字第1020272223號函釋：「『醫事人員執業登記及繼續教育辦法』第11條第1項，有關具有多重醫事人員資格之執業規定，依本署100年9月26日衛署醫字第1000210648號函（如附件），上開『多重醫事人員』包含藥師及藥劑生」等語（本院卷第159頁），亦明顯逾越醫事人員執業登記及繼續教育辦法第2條規定之範圍，而與該法規命令相違，自均不得援用作為否准本件申請案件之判斷依據。
綜此以觀，憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，但如為增進公共利益，於符合憲法第23條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，非不得以法律或經法律授權之命令限制之。
因此，本件申請案件是否應予准許，即應回歸現行有效之護理人員法第13條：「護理人員執業，其登記執業之處所，以1處為限。」
及藥師法第11條：「藥師經登記領照執業者，其執業處所應以1處為限。」
之規定本身，細究法規範意旨，對於兼具護士及藥師資格之雙重醫事人員資格者，若同時辦理執業登記時，有關其執業登記處所之規範，適用上揭規定之結果，是否會發生執業登記處所應限於同一處所之法律效果。
⒋衡諸人類社會生活專業分工日漸精細，法律規範雖然錯綜複雜，惟其適用結果仍應符合整體法秩序之價值判斷。
而護理人員法第13條及藥師法第11條之規定，固係就各類單一資格之醫事人員之執業處所有所規範，惟若兼具護士及藥師資格之雙重醫事人員資格者同時辦理執業登記時，而法條使用之法律概念有多種解釋之可能時，鑑於醫藥照護服務應由專業醫事人員親力親為之本質及同一人格不可能同時異地出現之考量，自應綜合文義解釋、體系解釋、法意解釋（或稱歷史解釋）、目的解釋及合憲解釋等法律解釋方法，探求法律規範意旨，確定法律構成要件涵義及其法律效果。
準此而言，依藥師法第11條及護理人員法第13條規定之文義解釋，兼具藥師及護士之雙重醫事人員資格者，雖各得登記1處為其執業處所，惟若單純依法條文義解釋結果，該雙重醫事人員資格者分別選擇不同之處所作為其藥師執業處所及護士執業處所，勢將發生該雙重醫事人員資格者可同時（指執行業務時間，非指辦理登記時間）異地執行業務之不合理現象，顯與整體法秩序之價值判斷相違，自有進一步尋繹其法規範意旨及目的。
審究上開規定，係為推行專業醫事人員專任政策及防止租借牌照執業之不法情事，藉以達成確保醫藥管理制度之完善、妥善運用分配整體醫療人力資源、健全醫療照護體系及維護國民健康之立法目的，參照憲法第15條、第23條及司法院釋字第711號解釋意旨，若該雙重醫事人員資格者申請辦理同時異地之執業登記時，顯無法達成親力親為之醫療服務，此際解釋上如限制其於同時應於同地執行業務，即屬合理及必要。
惟若該雙重醫事人員申請於異時異地執行業務時，若無違反上揭法律規範目的，且於空間及時間上具實現可能性者，依比例原則，自無予以限制之必要。
至司法院釋字第711號解釋雖以改制前行政院衛生署100年4月1日衛署醫字第1000007247號函限制兼具藥師及護理人員資格者，其執業場所應以同一處所為限，違反憲法第23條法律保留原則而不再援用。
惟研求其意旨，無非係因上開函釋涉及有關多重醫事人員之執業資格、方式或執業場所之限制等規範，是否須完全限制於同一處所而無任何合理必要之例外情形，應以法律或法律明確授權行政機關發布之法規命令為補充規定，始符合憲法第23條法律保留原則，因認該函釋不再援用，而非否定護理人員法第13條及藥師法第11條本身即是法律規定，且其適用結果仍應符合整體法秩序之價值判斷，始為妥適。
是故，探求上揭規定之法規範意旨，既已得確定法律構成要件所稱登記執業處所1處之涵義，並不包括兼具藥師及護士資格之雙重醫事人員申請登記於同時（指執行業務時間）異地執行業務之情形，則適用上揭法律規定之結果，當然發生應否准此部分申請之法律效果，且與法律保留原則無違，要無疑義。
⒌再者，國家為達保護人民之憲法任務，本得依其事物本質及目的，依法採取事前、事中或事後不同階段之必要之行政管制手段。
審酌各類醫事人員之工作權，顯與醫事人員身分及業務上之責任義務、醫療服務品質及國民身心健康之重要公共利益息息相關，考量醫療服務之提供及執行，屬於高密度、持續性、專業性及技術性之醫療業務行為，對於上揭公共利益之維護甚具重要性，若僅採事中或事後管制（抽查或稽核），可能對已造成之公益損害僅能追懲而不能預防，顯非藥師法第11條及護理人員法第13條之規範目的。
是以，兼具藥師及護士之雙重醫事人員資格者向行政主管機關申請執業處所之登記時，立法者於法制規範設計上既已選擇採取事前許可之行政管制措施，則行政主管機關對此事前許可管制之規定，自應就相關聯且必要之規定逐一審查，以判斷是否符合比例原則。
準此，被告為維護國民健康及妥善運用分配整體醫療人力資源等重要公益，並考量各類專業醫事人員執行醫事業務，應本於專業智能親自提供醫療服務之重要原則，對於原告楊岫涓本件申請於執行藥師業務處所祐安藥局外之祐民診所執行護士業務之案件，依據藥師法第11條及護理人員法第13條之規範目的，參酌行政程序法第7條規定：⑴採取之方法應有助於目的之達成；
⑵有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；
⑶採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡之比例原則，對於原告楊岫涓之本件申請案件，如係於異時異地執行業務者（如平時於祐安藥局執行藥師業務，假日於祐民診所執行護士業務之類此情形），有無予以限制之必要，應予調查審酌，尚難逕以「具有多重醫事人員資格者得同時辦理執業登記，惟執業登錄場所，限於同一處所」之理由，而駁回其申請。
⒍綜上所陳，本件原告楊岫涓係兼具護士及藥師資格之雙重醫事人員資格者，因其已以藥師資格登錄於不同處所之祐安藥局，而祐安藥局並非護理人員法第12條前段所稱之醫療機構、護理機構或其他經中央主管機關認可之機構（原處分卷第15頁），可見原告楊岫涓並不可能以護士資格申請執業登錄於祐安藥局，若謂其護士執業處所應與藥師限於同一處所，而該藥局又非其得以護士資格登記之執業處所，無異剝奪其得以護士資格執業之工作權，對護士職業自由形成不必要之限制，難謂與憲法第23條之比例原則無違。
惟若完全不予限制，允許1人同時得以不同醫事人員資格在多處執業處所登錄執業，亦難謂與專業醫事人員應親力親為迅時有效之醫療服務、妥善運用分配整體醫療人力資源及維護國民健康之公共利益之要求相符。
況且，參諸勞動基準法第32條第2項規定：「前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1日不得超過12小時。
延長之工作時間，1個月不得超過46小時。」
可徵工作者之身心體力負荷有其極限，避免各類醫事人員工時過長之過勞工作，維護工作者之身心健康，亦方能達成確保國民健康之目的。
是以，原告楊岫涓申請以護士資格登錄於祐民診所1處作為其執業處所，乍看法律文義上似未違反護理人員法第13條限於1處之規定，然若進一步細繹研求法律規範目的，即可知若許可具有多重醫事人員資格者同時在多處執業處所登錄，卻不事前管制並排除下列情形：⑴同時異地執行業務之不可能性，⑵異時異地執行業務，但其分別2處之執行業務時間及空間上將發生無法親力親為之不合理現象，顯與照顧國民健康、提升醫療服務品質及效率之規範目的有違，自有限縮解釋而為合理限制之必要。
從而，原告楊岫涓先以藥師資格申請登錄於祐安藥局後，嗣於101年12月10日向被告申請以護士資格登錄於祐民診所執行護士業務，被告自應依據上揭法律規定及參酌司法院釋字第711號解釋意旨，以侵害工作權最輕微之手段為必要合理之限制，具體落實兼顧人權保障與公益維護之比例原則。
⒎按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：…。
四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」
行政訴訟法第200條第4款定有明文。
揆其立法理由無非在於行政法院如對行政機關尚未調查之事實，進行全面調查，有僭越行政權，違反權力分立之嫌。
況對根本未進行調查之事實，從功能最適觀點，由專業與人力配備均較具優勢之行政機關負責調查，此應較行政法院從零開始自行調查更能趨近事實真相，是於此種情形，行政法院僅能作成命為決定之判決，讓案件事證之調查與澄清重新交由行政機關負責處理（參閱許宗力，課予義務訴訟之判決，載於翁岳生主編，行政訴訟法逐條釋義，第575頁）。
綜上所述，本件被告以前揭理由否准原告楊岫涓以護士資格執業登錄於祐民診所之申請，尚與護理人員法第13條規定及司法院釋字第711號解釋意旨未盡相合，應有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，基於課予義務訴訟之性質及法秩序明確性之原則，爰依職權將訴願決定及原處分均予撤銷。
惟原告楊岫涓依護理人員法第8條規定，申請辦理以護士資格執業登錄於祐民診所之執業登記，依同法第13條雖僅有護理人員申請執業登記時，其執業處所限於1處之規定，但因其兼具護士及藥師資格，且已以藥師資格登錄於祐安藥局為其執業處所，則其是否得辦理異時異地之執業登記，由於其申辦執行藥師業務及本件申請執行護士業務之具體執行業務時間，尚未經被告調查審認，案件事證未明，應由被告基於職權調查事實及證據後，參照司法院釋字第711號解釋意旨及上開說明，依比例原則為合乎法規範意旨之決定。
準此，原告楊岫涓依行政訴訟法第5條規定，請求被告應依其申請，作成准許其以護士資格登錄於祐民診所之行政處分，因所涉相關事證未臻明確，依同法第200條第4款規定，本院無從逕為裁判，尚待被告依本判決之法律見解，本於權責，進行調查審認後，據以作成適法之決定。
至於原告楊岫涓雖另依行政訴訟法第9條規定，為同一之請求，惟衡酌本件訴訟係原告楊岫涓為其自己之利益而提起，並非為維護公共利益，且依護理人員法等相關規定，亦無許楊岫涓得以個人名義提起公益訴訟，則原告楊岫涓訴稱其基於公益而提起本件訴訟，即非有據。
從而，本件原告楊岫涓請求判命被告遵照本院判決之法律見解對其作成行政處分部分，為有理由，應予准許；至逾前開應准許部分之請求，為無理由，應予駁回。
㈢原告劉泓志部分：
⒈按依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟者，須先經合法之前置救濟程序，倘未經合法之前置救濟程序，依程序優於實體原則，行政法院自不得為案件之實體審理。
再者，課予義務訴訟，係以權利或法律上利益受損害為起訴條件，其作用之一在於排除民眾訴訟，非主張個人利益受損害者，不得起訴，作用之二在於藉此區隔權利與法律規範之反射效果（即法規之目的在於保障公共利益而非個人私益，不過因法規有此規定對個人利益亦產生一種附隨效果）。
次按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。
但以法律有特別規定者為限。」
行政訴訟法第9條定有明文。
是公益訴訟類型，對於訴之賦予實體裁判，必須訴之內容，有利用國家裁判制度解決之實效性或真正利益與必要性始可，亦即須就自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起行政訴訟，僅於情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，而法律有特別規定者，始容許與自己權利或法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟。
如法律並無相關之特別規定，逕行提起行政訴訟，自非法之所許。
⒉經查，原告劉泓志提起本件課予義務訴訟，惟其並未經合法訴願程序，即遽行提起課予義務訴訟，有訴願卷可稽，自非合法。
又原告劉泓志係請求判命被告應作成准許原告楊岫涓以護士資格執業登錄於祐民診所之行政處分，核其訴訟目的，顯係為原告楊岫涓之利益提起本件訴訟，並非為維護公共利益，且依護理人員法等相關規定，既無許原告劉泓志得以個人名義提起公益訴訟之規定，亦難認原告劉泓志有何提起公益訴訟之請求權存在。
則原告劉泓志訴稱其基於公益而提起本件訴訟云云，亦非合法。
⒊綜上所述，原告劉泓志依行政訴訟法第5條及第9條之規定，請求判命被告應依原告之申請，作成准許原告楊岫涓以護士資格執業登錄於祐民診所之行政處分，難謂合法，應予駁回。
六、末按「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。
前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序。」
為行政訴訟法第178條之1所明定。
是本院就所受理事件，對所適用之法律確信有牴觸憲法之疑義時，始需聲請大法官解釋；
至於行政命令（含法律授權制定之命令）是否違背法律或憲法規定，法官有審查權，並無聲請大法官解釋之必要。
本件原告雖主張醫事人員執業登記及繼續教育辦法限制多證書同時使用於不同處，有牴觸憲法第172條、第22條及第23條規定之疑義，本院應聲請司法院大法官解釋並裁定停止訴訟程序云云；
惟查，醫事人員執業登記及繼續教育辦法之法位階係屬法規命令，法官本有審查權限，並無聲請大法官解釋之必要，且本件申請案件，尚無該辦法第11條第1項規定之適用，已如前述，則原告主張本件訴訟應聲請司法院大法官解釋並裁定停止訴訟程序云云，自無必要。
又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，亦無一一論述之必要，均併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第385條第1項前段、第79條、第85條第1項但書，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 24 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 12 月 24 日
書記官 陳 嬿 如
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