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高雄高等行政法院判決
103年度訴字第262號
民國104年1月27日辯論終結
原 告 鄭亞雲
訴訟代理人 薛西全 律師
劉妍孝 律師
楊聖文 律師
被 告 高雄市政府地政局土地開發處
代 表 人 陳冠福 處長
訴訟代理人 陳鴻緒
陳志宏
吳東軒
上列當事人間土地重劃事件，原告不服高雄市政府中華民國103年4月2日高市府法訴字第10330235800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告與他人共有之重劃前高雄市○○區○○段○○段○○○○號土地（下稱重劃前987地號土地），參加高雄市第64期市地重劃，經高雄市政府於民國98年6月15日以高市府地四字第0980034912號公告（下稱高雄市政府98年6月15日公告）土地分配結果各項圖冊（公告期間：自98年6月22日起至98年7月22日止），獲分配重劃後高雄市○○區○○段（下稱新華段）54地號及67地號等2筆土地，面積分別為180.18平方公尺及1058.75平方公尺，並於98年7月23日公告確定。
又重劃後新華段67地號土地（下稱系爭土地）部分，嗣經高雄市政府依市地重劃實施辦法第42條規定辦理地籍測量，並依地籍測量之結果，於99年6月3日以高市府地四字第0990032032號公告（下稱高雄市政府99年6月3日公告）該土地分配清冊之面積釐正為1056.06平方公尺，復囑託高雄市政府地政局楠梓地政事務所（下稱楠梓地政）辦理土地標示變更登記作業，及於99年7月15日辦理土地點交予土地所有權人在案。
嗣後系爭土地之鄰地新華段52地號土地所有人申請土地鑑界，經楠梓地政於102年9月13日辦竣複丈並埋設界樁，因原告指稱該複丈結果所埋設之界樁位置，與重劃後現地點交之位置有異，系爭土地共有人之一林正男爰向楠梓地政申請系爭土地鑑界，經楠梓地政於102年9月27日辦竣鑑界複丈並製作複丈成果圖，其測量成果與前揭99年6月3日辦理地籍測量後釐正成果及登記資料相符。
原告認該複丈結果所埋設之107界址點號界樁（下稱107界標）位置有誤，乃於102年9月30日向被告提出陳情書，表示該107界標位置，與前依市地重劃實施辦法第42條規定，於市地重劃程序中依地籍測量結果現場點交之107界標位置有異，而系爭土地經重劃後現場點交107界標迄今，土地所有人皆無異議，但新華段52地號土地所有人經鑑界複丈結果，將107界標埋設於系爭土地上，請被告實地檢測並說明之等語；
經被告以102年10月7日高市地發配字第10271388600號函（下稱被告102年10月7日函）復原告有關所陳新華段52地號土地複丈疑義一案，若原告對鑑界成果仍有異議，請依地籍測量實施規則第221條第1項第2款規定申請再鑑界。
原告於102年10月14日續向被告提出異議陳情書，表示依市地重劃實施辦法第42條規定，應踐行埋設界標、辦理地籍測量、依據所埋設界標地籍測量後得出數值座標、計算面積、與土地分配清冊所載面積比較增減、公告釐正之順序，系爭土地之107界標係依市地重劃實施辦法之相關規定點交原告，並非土地所有權人間界址之私法爭議，為保障土地所有權人之權益，請被告實地檢測並提出合理解釋等語；
仍經被告以102年10月25日高市地發配字第10205951500號函（下稱被告102年10月25日函）復原告略以：系爭土地業於98年7月23日分配結果公告確定，於99年6月3日辦理地籍測量面積釐正及囑託轄區地政事務所辦竣標示變更登記等，地籍測量成果與登記資料並無不符，原告若對鑑界成果仍有異議，請依地籍測量實施規則第221條第1項第2款規定申請再鑑界。
原告於102年11月4日再次向被告提出陳情書，表示系爭土地之107界標界址點於99年7月15日辦理土地點交時即已確定，請被告另為適法之處分等語；
經被告以102年11月7日高市地發配字第10271543100號函（下稱被告102年11月7日函）復原告若對再鑑界成果仍有異議，請依地籍測量實施規則第221條第1項第3款規定，向司法機關訴請處理，登記機關不得受理其第3次鑑界之申請。
原告旋於102年12月9日以陳情書向被告提出本件申請，表示其多次陳情異議，再次重申系爭土地之107界標界址點於99年7月15日辦理土地點交時即已確定，因被告辦理土地分配、地籍測量公告釐正面積之過程，顯有明顯疏失，請被告依內政部70年6月16日台（70）內地字第27509號函（下稱內政部70年6月16日函）另為適法之處分，辦理更正等語；
被告爰以102年12月12日高市地發配字第10271729400號函（下稱被告102年12月12日函）復原告略以：「主旨：有關台端陳情本市○○區○○段○○○號土地分配後經地籍測量釐正面積之過程顯有明顯疏失乙案…。
說明：…旨揭地號土地屬本市第64期重劃區，業經98年7月23日分配結果公告確定，99年6月3日辦理地籍測量面積釐正為1056.06平方公尺，並囑託轄區地政事務所辦竣標示變更登記，及赴實地依地籍測量成果辦理確定測量後，於99年7月15日辦理土地點交予土地所有人。
又查地籍測量面積釐正之差額地價，台端已於99年8月30日領訖，且鄰地新華段52地號及系爭土地之鑑界與再鑑界成果，並無涉及案關土地面積之增減，故無內政部70年6月16日函之適用，亦無台端所陳旨揭情事。」
原告不服，提起訴願，訴願機關高雄市政府以被告102年12月12日函非行政處分，而為訴願不受理之決定，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰㈠原告與其他共有人所有之重劃前987地號土地，因參加高雄市第64期公辦重劃案，經土地分配結果分配得系爭土地，原清冊公告面積為1058.75平方公尺，後經主管機關依上開分配結果及市地重劃實施辦法第42條規定，實地埋設界標如證1標示A點處，並依該實地埋設界標辦理地籍測量所測得之數值座標，計算系爭土地面積為1056.06平方公尺後，辦理釐正及減配程序並完成登記，且於99年7月15日在現場將系爭土地實地完成交接予原告，足證當時已確定原告所有系爭土地，與鄰地之新華段52地號土地間之界標為上開A點。
然日前因新華段52地號土地買賣之故，該土地所有人申請鑑界，地政機關竟另行埋設如證1照片之B點，稱該B點為上開二土地間之界址云云，然A、B兩點間差距達44公分之多，差異甚大，此為本件爭議來源。
依市地重劃實施辦法第42條及第44條規定，可知重劃土地分配完成清冊後，主管機關應依分配清冊所載內容於土地現場埋設界標，並依該界標進行地籍測量，於測量結果與原分配清冊所載之分配面積有增減時，辦理釐正及增（減）配，而於釐正結果公告確定後，然後再根據釐正之結果辦理土地變更登記。
因此，重劃土地之實際分配結果，以實地界標之位址為準，並據以辦理測量及完成後續之土地登記。
㈡系爭土地與鄰地新華段52地號土地之界址發生爭議後，原告經調查了解，方知悉99年間倘主管機關以上開A點之界址進行測量，系爭土地之測量面積，應大於原分配清冊所載面積1058.75平方公尺，亦即當時應辦理釐正及增配程序（按：至於實際增配之面積，應待以上開A點進行測量後方可確認）。
詎當時因主管機關測量發生錯誤，致誤認實地測量結果僅1056.06平方公尺，而誤辦理為減配程序，致原告實際分配土地面積僅1056.06平方公尺，並完成登記。
而原告察覺上情後，即申請並陳情請求被告重新依上開A點界標進行實測，以更正原錯誤釐正之結果，另為適法之處分，詎被告逕以因依上開B點界標測量系爭土地面積之結果為1056.06平方公尺，符合土地登記所載面積，原告若對上開界標有疑義應辦理鑑界云云為由，以被告102年12月12日函否准原告上開請求。
惟上開A點界標乃系爭土地重劃分配完畢所設置者，辦理實地之地籍測量、釐正之結果及土地變更登記，均應以該A點界標為依據，上開界標乃重劃後土地分配結果（原告與鄰地間）之實際界址，本件無另行鑑界之必要。
㈢依內政部70年6月16日函釋意旨，原告得請求被告就系爭土地重劃釐正及分配錯誤之部分，辦理增配，本件非土地鑑界爭議：⒈內政部70年6月16日函釋意旨：「要旨：重劃土地分配錯誤應以差額地價或以抵費地補配方式處理。
說明：市地重劃土地分配結果業經公告並已點交土地完畢，後因發現係土地分配作業上之錯誤而生多配或少配時，應准辦理更正，至更正後究以差額地價方式或以抵費地補配方式處理，應由縣市重劃機關視實際情況，本於職權，妥為協調處理，並查究責任。」
職是，依市地重劃實施辦法第42條規定，重劃機關公告土地分配結果（公告土地清冊）後，應辦理地籍測量，倘地籍測量與土地清冊之公告結果有出入，應辦理釐正以進行增、減配，或給付差額地價，並依釐正結果辦理土地權利之變更登記，再按同法第51條規定點交重劃後土地予所有權人。
而依內政部70年6月16日函釋，重劃機關辦理重劃土地分配程序時，如土地分配結果已完成公告並點交土地後發現錯誤者，應准更正，更正方式得以差額地價，或以抵費地補配方式處理。
準此，本件被告因於辦理上開重劃期間，就系爭土地分配、地籍測量違誤，導致釐正之錯誤爭議，應准原告申請更正原分配與釐正之結果。
⒉參照行政程序法第128條規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。
但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：…二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。」
本件關於系爭土地釐正及分配結果之違法處分，雖該違法處分因原告當時未發覺被告測量錯誤而提起救濟程序，致高雄市政府99年6月3日公告業已確定，然原告係102年9月3日鄰地申請鑑界之複丈結果後，方知悉被告當時辦理釐正時，應有測量錯誤情事，而分別於102年9月30日、同年10月14日、同年11月4日及同年12月9日陳情並申請為適法處分，是探究原告陳情暨申請之真意，在於請求被告應更正原錯誤之釐正處分，參照行政程序法第128條規定，原告申請更正並提起本件訴訟，並非無據。
⒊又倘依照99年間被告辦理地籍測量、埋設界樁之位置（證1照片A點），系爭土地之測量面積應大於原分配清冊公告所載面積1058.75平方公尺，亦即當時被告應依上開實地埋設界樁、地籍測量結果辦理釐正及土地增配程序，增加原告分配之系爭土地面積，並辦理重劃土地之變更登記。
詎當時主管機關因測量錯誤，誤認實地測量結果僅1056.06平方公尺，誤辦理減配及土地變更登記，致原告實際分配及登記土地面積僅1056.06平方公尺。
是本件被告一再以依據上開錯誤測量釐正所辦理之變更登記內容，指稱當時分配面積無誤，本件係屬鑑界爭議云云，顯然倒果為因，為卸責之詞。
原告於102年9月13日後知悉訴外人辦理鑑界之複丈結果，知悉被告上開錯誤後即多次陳情，並於102年12月9日依據內政部70年6月16日函釋意旨，陳情並申請被告應重新依上開A點界標進行實測，更正上開釐正錯誤之結果，另為適法處分，被告應就原告上開申請為准駁之決定。
詎被告僅以102年12月12日函復：系爭土地已於99年7月15日點交予土地所有權人，原告已受領地籍測量面積釐正後之差額地價，鄰地新華段52地號土地之鑑界及再鑑界結果無涉及上述土地面積增減問題。
被告前揭函復雖未明確為准駁原告申請之意思表示，惟實含有拒絕依原告申請辦理更正之意思，是原告提起訴願，請求撤銷被告102年12月12日函，並請求被告更正釐正及分配結果，詎訴願機關高雄市政府未究原告請求真意，逕以訴願不受理之決定。
㈣關於被告是否有作成原處分之管轄權（即得否准駁原告之申請）爭議部分：⒈依行政程序法第15條第1項、第3項、第17條、第128條第1項、平均地權條例第56條、市地重劃實施辦法第2條、第42條、第51條等規定可知，平均地權條例係授權直轄市政府即高雄市政府辦理市地重劃，而以卷附高雄市政府99年6月3日高市府地四字第0990032032號公告辦理地籍測量面積釐正影本可知，縱使高雄市政府已將辦理市地重劃之地籍測量管轄權授予被告，惟釐正處分仍應由高雄市政府所為，是本件原告申請更正釐正處分，應係高雄市政府具有管轄權。
⒉又原告於102年12月9日雖向被告申請更正原釐正處分，非向管轄機關為之，惟依行政程序法第17條規定，被告應職權審查有無更正高雄市政府系爭釐正處分之管轄權，並將原告申請案件移請高雄市政府另為准駁決定。
是本件原告雖係向被告提出申請，惟仍應於申請時，視為已向有管轄權之高雄市政府提起申請。
退步言之，倘本院認定被告具准駁本件申請之管轄權限，而原告於102年9月13日鑑界複丈時知悉被告有釐正測量之事實後，即於同年12月9日請求被告應就99年釐正結果「另為適法處分」，已含有申請被告應變更上述錯誤釐正處分結果，按行政程序法第128條第2項規定，本件未有逾行政程序法第128條規定3個月期間之問題等情。
並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分（被告102年12月12日函）均撤銷。
2.被告應依原告102年12月9日之申請，作成准予原告程序重開之行政處分，並將高雄市政府99年6月3日公告關於高雄市○○區○○段○○○號土地之釐正結果更正，進行增配程序，並變更高雄市○○區○○段○○○號土地之面積登記。
三、被告則以︰㈠程序部分：⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
行政訴訟法第4條第1項定有明文。
而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事項所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第3條第1項規定自明。
又提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。
被告102年12月12日函係回復原告102年12月9日陳情書，觀諸被告回復內容僅係將系爭土地辦理重劃及發放差額地價之過程，已依辦畢地籍測量及釐正面積等相關作業與經鑑界、再鑑界結果所為之答覆，為單純之事實敘述及理由說明，非屬行政處分。
揆諸上開規定及訴願決定以該函非屬行政處分為由，從程序上決定訴願不受理，並無不合。
⒉縱認被告102年12月12日函為行政處分，則關於否准原告申請更正地籍測量結果之處分，究應由高雄市政府，抑或由高雄市政府所屬之一級機關即高雄市政府地政局或二級機關即被告作成，涉及「團體管轄」之範疇，試分析如下：⑴參酌最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議略以：「…『地方主管機關條款』係我國立法上以最高行政機關代替行政主體之習慣，故其規範意義應解為『直轄市』與『縣（市）』公法人本身，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，其均屬『地方自治團體之權限』，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。」
是市地重劃實施辦法第42條第1項及第2項前段規定，所稱之「主管機關」並非依市地重劃實施辦法第2條第1項及平均地權條例第2條所指僅限於直轄市政府，而係代替行政主體表明直轄市此一地方自治團體有市地重劃實施辦法所定事項之管轄權。
故取得團體權限之直轄市既為自治團體，自得基於自主組織權決定其內部執行機關，而由該執行機關以自己名義依法對外作成行政處分。
⑵次依高雄市政府組織自治條例第2條第2項規定：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」
第6條第1項第23款規定，高雄市政府設有地政局作為高雄市政府所屬獨立之一級行政機關，再依高雄市政府地政局組織規程第8條規定，高雄市政府地政局下設被告，亦為行政程序法第2條所定代表地方自治團體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之行政機關，而按高雄市政府地政局土地開發處組織規程第3條第5款規定，地籍測量等相關事項係屬被告之業務職掌。
故基於高雄市政府組織自治條例第6條第2項、高雄市政府地政局組織規程第8條及高雄市政府地政局土地開發處第3條規定，有關高雄市市地重劃之地籍測量相關處理事項，業已權限劃分予被告掌理，從而，被告自屬有權以自己名義實施該等事務之處分權限。
⑶綜上所述，本件被告代表地方自治團體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之行政機關，且高雄市有關市地重劃之土地辦理地籍測量及面積釐正等事項之團體管轄權限，基於地方自治團體之自主組織權，權限劃分予被告執行，被告對高雄市有關市地重劃之土地辦理地籍測量及面積釐正等事項，具有事務管轄權限，有權以自己名義作成行政處分。
故本件被告102年12月12日函若本院審認係行政處分，依訴願法第13條規定：「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。」
該函既為被告本於職權所為，即屬被告之行政處分，且係被告就基於團體管轄及自主組織權業已劃歸為其權責事項所作成之行政處分，於法並無違誤，其非執行上級機關高雄市政府之行政處分自明。
至於原告請求更正高雄市政府99年6月3日公告系爭土地地籍測量及面積釐正結果，縱係以高雄市政府名義所為，然尚與本件系爭函文無涉，非能據此論斷被告非本件系爭函文有權處分機關而應以高雄市政府為被告。
㈡實體部分：⒈高雄市第64期市地重劃區土地分配結果於98年6月15日以高市府地四字第0980034912號公告，原告所有系爭土地重劃後面積1058.75平方公尺，依市地重劃實施辦法第42條第2項及第44條之規定，經地籍測量面積釐正為1056.06平方公尺，並囑託轄區地政事務所辦竣標示變更登記，於99年7月15日辦理土地點交予原告，則系爭土地地籍測量結果與登記資料尚無不符，無涉案關土地面積增減，故無內政部70年6月16日函釋適用之情形，亦無損原告重劃權益。
而有關辦理地籍測量過程之數據，經查並無相關資料留存，其作業係依都市計畫公告樁位辦理，經檢測各街廓截角及側溝邊界後確定各街廓面積，本件相關街廓原分配總面積為6024.33平方公尺、系爭土地面積為1058.75平方公尺，以數值法實地測量後街廓總面積為5994.45平方公尺、系爭土地面積為1056.06平方公尺，並依其測量成果釐正土地分配清冊。
⒉原告訴請更正地籍測量結果清冊乙節，卷查系爭土地於99年6月3日高市府地四字第0990032032號公告釐正面積，由共有人林正男向楠梓地政申請鑑界，經102年9月13日及同年月27日鑑界及再鑑界結果，並無面積不符之情形，其爭議之107界址點號經地籍測量釐正後座標與地政事務所辦理鑑界之座標亦同，足見系爭土地登記簿、地籍圖與實地面積三者相符。
原告（即利害關係人）對再鑑界結果如有異議，應依地籍測量實施規則第221條第1項第2款、第3款規定，向司法機關訴請處理。
是原告指稱「重劃後土地點交位置A點與日後鑑界界址B點差距44公分」，純屬個人對界址點主觀認知，對界址爭議亦應向民事法院訴請審斷。
⒊有關本件原告對於高雄市政府99年6月3日公告系爭土地釐正結果不服，而擬依行政程序法第128條規定申請程序再開部分，經查，本件被告於99年6月3日辦理地籍測量及將系爭土地面積釐正為1056.06平方公尺，並辦理土地標示變更登記作業，而於99年7月15日辦理土地點交予土地所有權人，原告指稱其係於102年9月13日鄰地申請鑑界之複丈結果始知悉上情，顯不足採。
故本件原告未於法定救濟期間經過後3個月內提出程序再開之申請，而擬以103年9月30日行政訴訟變更聲明狀於本件訴訟程序中提出程序再開之申請，實不符上開行政程序再開之申請要件等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有高雄市第64期市地重劃區重劃前後土地分配清冊（本院卷第32頁）、高雄市政府98年6月15日公告（本院卷第64頁）、99年6月3日公告（本院卷第34-36頁）、送達證書（本院卷第97-98頁）、楠梓地政土地複丈成果圖（本院卷第37-38頁）、原告102年9月30日陳情書（本院卷第39-40頁）、102年10月14日異議陳情書（本院卷第42-44頁）、102年11月4日（本院卷第50頁）、102年12月9日陳情書（本院卷第53頁）、被告102年10月7日函（本院卷第41頁）、102年10月25日函（本院卷第45頁）、102年11月7日函（本院卷第49頁）、102年12月12日函（本院卷第10頁）、內政部70年6月16日函（本院卷第51頁）及高雄市政府103年4月2日高市府法訴字第10330235800號訴願決定書（本院卷第12-14頁）等附卷可稽，洵堪認定。
五、本件兩造之爭點為：㈠原告102年12月9日陳情書之真意為何？其應屬公法上或私法上之爭議事件？㈡本件原告依行政程序法第128條第1項第2款規定，請求市地重劃主管機關准為行政程序重開，並為更正釐正結果之行政處分，其權責機關應為高雄市政府或被告？㈢被告102年12月12日函是否為行政處分？如是，被告有無作成該行政處分之事務權限？茲將本院之判斷分述如下：㈠按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
「（第1項）各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。
二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。
三、都市土地開發新社區者。
四、經中央主管機關指定限期辦理者。
（第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。
（第3項）在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施。
（第4項）市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」
「重劃地區選定後，直轄市或縣（市）政府，得視實際需要報經上級主管機關核定後，分別或同時公告禁止或限制左列事項：一、土地移轉、分割或設定負擔。
二、建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形。」
「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。
土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；
未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。
前項異議，由主管機關調處之；
調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」
平均地權條例第2條前段、第56條、第59條第1項及第60條之2分別定有明文。
又內政部依平均地權條例第56條第4項規定之授權而訂定市地重劃實施辦法，依行為時（92年1月24日修正發布）市地重劃實施辦法第2條第1項規定：「市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理。」
第12條規定：「直轄市或縣（市）政府依本條例第59條報經上級主管機關核定及公告禁止或限制事項後，應將重劃區土地列冊送該管登記機關，將禁止土地移轉、分割或設定負擔事項，加註於土地登記總簿，並通知有關機關對重劃區內建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形等事項加以管制，於禁止或限制期限屆滿時，立即通知註銷。」
第14條第1項規定：「重劃地區選定後，主管機關應擬具市地重劃計畫書報請上級主管機關核定。」
第16條第1項規定：「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。」
第19條規定：「重劃計畫書經核定公告滿30日後，主管機關應即實施重劃區範圍、公告設施用地及土地使用現況之測量，並調查各宗土地使用現況，編造有關清冊。」
第35條第1項規定：「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽。
…。」
第42條規定：「（第1項）土地分配結果公告確定後，主管機關應依重劃前後土地分配清冊所載分配面積及重劃後土地分配圖之分配位置，實地埋設界標，辦理地籍測量。
但得免辦理地籍調查。
（第2項）前項地籍測量後之面積，如與重劃前後土地分配清冊所載分配面積不符時，主管機關應依地籍測量之結果，釐正該土地分配清冊之面積。
經釐正面積差距未達0.5平方公尺者，其地價款得免發給或繳納。
但土地所有權人請求發給者，應予發給。」
第51條規定：「重劃土地完成地籍測量後，主管機關應以書面通知土地所有權人及使用人定期到場接管。
土地所有權人未按指定期間到場接管者，自指定之日起自負保管責任。」
（內容大致與現行市地重劃實施辦法規定相同）。
㈡次按市地重劃之規範設計，係依都市計畫規劃內容，將都市地區一定範圍內之土地，全部重新規劃整理，興辦各項公共設施，並於扣除法律規定之公共設施用地及應抵繳之工程費用、重劃事業費用、貸款利息等所需抵費地之後，按所有土地相關位次，經交換分合為形狀整齊之土地，重新分配予原土地所有權人之綜合性都市土地改良利用方式。
而市地重劃之實施，須歷經重劃地區之選定，重劃計畫之擬訂、核定及公告通知，測量、調查及地價查估，計算負擔及分配設計，地上物拆遷補償及工程施工，重劃土地分配結果公告及通知，地籍測量及權利變更登記，交接及清償，財務結算，重劃報告層報備查等諸多繁複之作業程序始告完成。
又揆諸前揭辦理市地重劃之主管機關須擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之；
如土地所有權人對於重劃分配結果於公告期間內向主管機關以書面提出異議者，由主管機關調處之，調處不成，應報請上級主管機關裁決之；
及市地重劃地區選定後，直轄市或縣（市）政府如有公告禁止或限制土地移轉等事項之需要，須報經上級主管機關核定後始得為之等規定，可知依平均地權條例第56條第4項規定授權訂定之市地重劃實施辦法，基於市地重劃之土地整體開發綜合規劃之事物特性，及重要事項應報經上級主管機關核准或裁決之層級監督規範設計，該專業法規已明定於直轄市實施市地重劃程序者，其主管機關應係指直轄市政府，而其上級主管機關則係指內政部甚明。
次觀市地重劃實施辦法第42條之規定，主管機關於土地分配結果公告確定後，應依重劃後土地分配圖之分配位置，實地埋設界標，辦理地籍測量。
如地籍測量後之面積與土地分配清冊所載分配面積不符時，主管機關應依地籍測量之結果，釐正該土地分配清冊之面積。
準此可認，主管機關釐正土地分配清冊面積之行政行為，乃主管機關基於職權行使公權力，就重劃後土地所有權人分配取得土地面積之權利變更事項之具體事件，單方作成直接發生地權釐正之法律上效果之決定，是其所為之釐正土地面積之決定應屬行政處分之性質。
是以，重劃後土地所有權人如認該釐正土地面積之行政處分有錯誤，請求作成更正原釐正土地面積之決定，核其請求事項，無非請求主管機關變更原行政處分之內容，則主管機關依此申請所為准駁之決定，自亦發生公法上之規制效果，而亦為行政處分之性質。
從而，重劃後土地所有權人如因主管機關之決定而受有不利者，自應許其依法提起行政救濟，確保人民之訴訟權益。
㈢經查，高雄市政府以98年6月15日公告高雄市第64期市地重劃土地分配結果各項圖冊後，嗣依市地重劃實施辦法第42條規定實地埋設界標，辦理地籍測量，並依地籍測量之結果，另以99年6月3日公告系爭土地面積釐正為1056.06平方公尺，且上開公告並均已告確定。
惟嗣因系爭土地之鄰地新華段52地號土地所有人於102年間申請土地鑑界，原告認該複丈結果所埋設之107界標位置有誤，乃先後於102年9月30日、同年10月14日、同年11月4日向被告提出陳情書，表示依市地重劃實施辦法第42條規定，應踐行埋設界標、辦理地籍測量、依據所埋設界標地籍測量後得出數值座標、計算面積、與土地分配清冊所載面積比較增減、公告釐正之順序，系爭土地之107界標係依市地重劃實施辦法之相關規定點交原告，並非土地所有權人間界址之私法爭議，為保障土地所有權人之權益，請被告實地檢測並提出合理解釋等語，惟迭經被告認原告陳情事項，係屬私權爭議，而函復原告應向司法機關訴請處理。
原告遂於102年12月9日以陳情書向被告提出本件申請，表示其多次陳情異議，再次重申系爭土地之107界標界址點於99年7月15日辦理土地點交時即已確定，因被告辦理土地分配、地籍測量公告釐正面積之過程，顯有明顯疏失，請被告依內政部70年6月16日函另為適法之處分，辦理更正等語；
惟經被告以102年12月12日函復原告有關鄰地新華段52地號及系爭土地之鑑界與再鑑界成果，並無涉及案關土地面積之增減，故無內政部70年6月16日函之適用，亦無原告所陳系爭土地分配後經地籍測量釐正面積之過程有明顯疏失之情事等情，已如前述，準此可見，高雄市政府98年6月15日土地分配結果公告處分及99年6月3日釐正結果公告處分（本院卷第34-36頁）均已告確定乙節，應可認定。
㈣次查，觀諸原告上揭陳情之爭議事項，均係指稱主管機關依市地重劃實施辦法第42條規定辦理地籍測量之結果，系爭土地之107界標界址點應為其所指陳之A點（本院卷第9頁），然因被告辦理土地分配、地籍測量公告釐正面積之過程有明顯疏失，致目前鄰地所有人申請鑑界之結果，發生系爭土地之107界標界址點在B點（本院卷第9頁）之情形，故請求被告另為適法之更正處分等情，而參以被告之陳述：「因土地分配的實質程序是先在圖面上依都市計畫的樁位為圖面上的分配，並將結果公告，…，後續為了做土地登記與土地點交，會先進行地籍測量，地籍測量是實地埋設界樁，一定會與圖面上有些許誤差，所以才有市地重劃實施辦法第42條規定」、「市地重劃實施辦法第29條有個公式去計算各土地所有權人應配多少面積，假設要配1000平方公尺，就在圖上割1000平方公尺給這個土地所有權人，割出來就會有一個形狀，那個形狀就會有4支的坐標，再去現地放樣回去，放樣回去後現地就會與圖面吻合，如果有不吻合，要依照第42條釐正，故經過釐正並送登記之後，兩個坐標與面積就是會吻合」、「（實地放樣的坐標要與事後釐正的圖面坐標一致，第一次圖面的坐標與實地放樣的實地坐標兩者有無一致？亦即土地分配結果的坐標與後來實地放樣的坐標有無一致？）就是不一致，所以99年6月才依據實地放樣的坐標再去做釐正」等語（本院卷第80、83、84頁），足見原告102年12月9日陳情書之真意，係在爭執主管機關未依市地重劃實施辦法第42條規定，循序依實地埋設界標進行地籍測量，再依該實地地籍測量結果之座標值，辦理系爭土地面積之釐正，致該土地面積之釐正處分發生錯誤之結果。
又原告雖未於102年12月9日陳情書記載其係依行政程序法第128條規定請求主管機關對已確定之釐正處分重開行政程序，另為適法處分等語，惟行政機關對於人民之陳情，如有不明瞭其真意時，基於保護照料人民權益之職責，應主動調查探求當事人之真意，以為適時有效之處置，不應拘泥於其所用之辭句，而妨礙人民對行政之信賴。
復參酌原告於本院審理時所陳：釐正係指實地測量交接並更正原土地分配結果，故應以當時市地重劃程序實際點交之107界標去更正原土地分配結果及修正座標值，而非擅自修改地籍圖說之座標值，致原告實際應登記之土地面積減少。
原告當時對釐正結果沒有爭議，係因不知被告於市地重劃程序中實際點交之界址點，依其測量結果應較釐正結果面積為多。
但嗣後原告於鄰地所有人申請鑑界時，發現被告於市地重劃程序實際點交之107界標應有之座標位置，與現行地籍圖之座標位置不符，現行地籍圖之座標位置，應非現場實地測量之座標值，而係被告為使面積吻合而直接在電腦圖面修改之座標值。
如依當時市地重劃程序中實地放樣進行地籍測量點交之107界標，計算正確座標位置之結果，主管機關實應辦理增配程序之釐正處分，而非減配程序之釐正處分，故原告於102年12月9日提出陳情書，請求被告為更正釐正面積之適法處分，並非要申請鑑界之意思等語（本院卷第199、240、242、244頁），益可見原告提出陳情書之目的，實係請求主管機關就已確定之釐正處分，參照內政部70年6月16日函釋意旨，准予辦理更正釐正結果之適法處分。
則原告主張其102年12月9日陳情書之真意，係依行政程序法第128條第1項第2款規定，請求主管機關對已確定之釐正處分重開行政程序，並為更正釐正土地面積之適法處分，為足採信。
從而，本件爭議事件之性質，應屬公法上之爭議事件，並非屬地籍測量完成後，單純就地籍測量結果之土地經界不明，或就經界有爭執，而求定其界線所在之私權爭議事件，要無疑義。
被告辯稱本件原告之陳情事項，僅係土地鑑界之私權糾紛云云，難謂可採。
㈤又查，本件原告依行政程序法第128條第1項第2款規定，雖係向被告提出行政程序重開，並為更正釐正土地面積處分之申請，惟依平均地權條例第56條第4項規定授權訂定之市地重劃實施辦法，在直轄市實施市地重劃程序者，其主管機關應為直轄市政府，而有權更正（變更）原釐正處分內容者，亦為直轄市政府，已如前述，參諸行政程序法第17條第1項：「行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；
其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。」
之規定，被告應即移送有事務管轄權限之高雄市政府，並通知原告，始符法制。
被告雖訴稱基於地方自治團體之團體權限及自主組織權，依高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第6條第1項第23款、高雄市政府地政局組織規程第8條及被告組織規程第3條之規定，有關高雄市市地重劃之地籍測量相關處理事項，業已劃分予被告掌理，從而，被告自屬有權以自己名義實施該等事務之處分權限云云；
惟查，按「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。
地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。
在該法公布施行後，凡自治團體之機關及職位，其設置自應依前述程序辦理。」
業經司法院釋字第527號解釋在案。
準此，中央與地方之權限劃分應以憲法或法律加以規範，且各級地方自治團體係依憲法及法律規定享有自主組織權，是有關直轄市市地重劃事項，因具有國土合理規劃使用及管制之全國一致性，且內政部依據平均地權條例第56條第4項規定之授權訂定市地重劃實施辦法，作為各級主管機關實施市地重劃事務之作用法之規範依據，則各級主管機關自應於此法律規範架構之前提下制定規章，以行使其自主組織權並執行相關職務。
另細繹被告所稱高雄市政府組織自治條例第2條第2項：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」
第6條第1項第23款：「本府設下列各局、處、委員會：…二十三、地政局。」
高雄市政府地政局組織規程第8條：「本局下設土地開發處、地政事務所，其組織規程另定之。」
及被告組織規程第3條：「本處設下列各科、室，分別掌理各有關事項：一、企劃科：土地開發中長程計畫、區段徵收及土地重劃可行性評估、範圍勘選、計畫書擬定報核公告及通知、禁限事項報核公告、自辦土地重劃之申請審核督導、工程考核及驗收、平均地權基金管理等事項。
二、分配科：區段徵收及土地重劃地價查估、土地分配設計、權利清理、土地交接、地價補償費之發給、申領抵價地之審查及核定等事項。
三、工程科：區段徵收及土地重劃工程規劃、設計、施工及監造、土地改良物或墳墓拆遷、補償、農水路更新維護等事項。
四、土地處分科：土地處分及其管理、差額地價處理、財務結算、證明書核發、報告書研編等事項。
五、測量科：地籍圖重測、開發區現況測量、戶地測量、地籍整理、開發區重測圖籍管理、測量器材管理等事項。
六、秘書室：研考、法規、議事、公共關係、文書、印信、檔案、事務、出納、財產、職工等管理及不屬於其他科、室事項。」
之規定，可知被告依組織規程之劃分係取得高雄市政府內部執行有關市地重劃事項之權限，並非市地重劃之土地分配結果及釐正土地面積之處分權限。
且參諸有關直轄市市地重劃之重要事項應報經上級主管機關內政部核准或裁決之層級監督規範設計，及稽之被告亦陳述：「法令依據乃市地重劃實施辦法第42條，重劃後辦竣地籍測量，這些所指主管機關，依市地重劃實施辦法規定為各縣市政府。」
、「（本件市地重劃以何機關名義擬定市地重劃計畫書？）高雄市政府擬定，送給內政部核定」等語（本院卷第127、209頁），益可徵有權依市地重劃實施辦法第42條規定作成釐正土地面積處分，及依行政程序法第128條規定作成准予行政程序重開，並為更正釐正土地面積處分之主管機關均為高雄市政府無誤。
則被告既非上開事項之主管機關，自無以其名義作成准駁決定之事務權限，是其以前揭情詞置辯，即非可採。
㈥準此，本件原告以102年12月9日陳情書向被告提出行政程序重開並為更正釐正土地面積處分之申請，業經被告以102年12月12日函復原告略以：有關台端陳情本市○○區○○段○○○號土地分配後經地籍測量釐正面積之過程顯有明顯疏失乙案，並無內政部70年6月16日函釋之適用，亦無台端所陳旨揭情事等語（本院卷第10頁），依被告陳述：「（被告102年12月12日函是針對原告102年12月9日陳情書所為之回復，依據102年12月9日陳情書，原告有請求被告機關另為適法處分辦理更正之意思表示，被告102年12月12日函復認為當時整個市地重劃程序辦畢，地籍測量面積的釐正並無原告所指疏失情形，認為當初的釐正處分並無違法，有否准原告請求更正的意思？）是的，因12月9日是重申11月4日對鑑界與再鑑界不服，並再提出地籍測量公告釐正有瑕疵，要被告依內政部70年函釋處理更正，故12月12日函除了再表示對鑑界、再鑑界不服應怎麼處理之外，針對原告所提地籍測量有瑕疵部分，表示鑑界、再鑑界並無涉及面積的更正，既然無涉及面積的更正，就無（市地重劃實施辦法）第42條再次釐正的問題，就無內政部70年函的適用，所以有不准申請的意思。
」等語（本院卷第85-86頁），足徵被告雖未為具體准駁之表示，然確有以102年12月12日函為否准原告所為更正已確定釐正處分之申請之意思。
被告其後雖又陳稱：「被告土地開發處仍然可以執行，若原告認為本件確實有必須重啟釐正測量動作時，最終的結果仍須由市政府公告，法條規定係高雄市政府，而被告認為原告所提這些並不是釐正的事項，而係界址的爭議，所以，我們認為僅係觀念告知。」
、「被告認為原告爭議事項就是界址點」等語（本院卷第144、208頁），而主張其102年12月12日函僅係觀念通知云云，然由其敘述之事實及理由之說明內容，實質上有拒絕原告所為行政程序重開，並為更正釐正土地面積之申請之意思表示，顯已對原告之權利直接發生公法上之法律效果，自屬拒絕申請之行政處分，並不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。
從而，被告102年12月12日函係屬行政處分之性質，堪以認定，惟因被告並無作成是否准許更正釐正土地面積處分之事務權限，自不得以其名義作成否准原告本件申請之決定，則原告主張被告102年12月12日函係違法之行政處分，致其權利受損乙節，即非無據。
㈦復按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
「訴願之管轄如左：…五、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」
行政訴訟法第5條第2項及訴願法第4條第5款分別定有明文。
又訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，該訴願決定應予撤銷（最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議㈡決議可資參照）。
綜上以觀，本件有權依原告之申請准為行政程序重開，並更正釐正土地面積處分之主管機關應為高雄市政府，是被告於受理原告之本件申請案件後，原應將該申請案件移送高雄市政府處理，惟被告未為，逕以102年12月12日函作成否准申請之處分，原告對該處分不服，嗣雖經由被告向高雄市政府提出訴願書（本院卷第54-57頁），惟訴願決定機關高雄市政府原應予以糾正，然其對原告之訴願，卻逕為訴願不受理之決定，顯亦牴觸訴願法第4條第5款法定訴願管轄機關之規定，則其訴願程序有所瑕疵，於法亦有違誤。
又系爭土地雖係原告與他人共有之土地，惟因本件課予義務訴訟之原處分機關有欠缺事務管轄權限之違誤，是其他共有人尚無因本件課予義務訴訟之結果而使其權利有受影響之可能，因之，本院認尚無於本件訴訟程序命其他共有人獨立參加訴訟之必要，併此敘明。
㈧綜上所述，被告以102年12月12日函所為之否准處分，及訴願機關高雄市政府所為訴願不受理之決定，於法均有缺乏事務權限之違誤。
原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，固應予准許。
惟鑑於行政程序重開之審查可分為兩個階段，第1階段應先審查是否具備行政程序重開之法定要件，而為准駁之決定；
第2階段則須符合上述法定要件而為准予重開之決定後，始會進入第2階段之審查程序，並作成將原處分撤銷、廢止、變更或仍維持原處分之決定；
亦即如於第1階段之審查程序，即認為程序重開不符法定要件而予拒絕時，即無第2階段之審查程序。
是以，原告是否具備行政程序法第128條規定行政程序重開之要件，及原告所為更正釐正處分之實體請求有無理由，依程序不合實體不究之原則，應由權責機關於原告申請案件之行政程序中另行審究決定後，再為主張。
準此，原告請求被告應依原告102年12月9日之申請，作成准予原告程序重開之行政處分，並將高雄市政府99年6月3日公告關於系爭土地之釐正結果更正，進行增配程序，並變更系爭土地之面積登記部分，尚難准許，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後核與判決結果不生影響，爰不一一論駁，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 10 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 2 月 10 日
書記官 周良駿
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