高雄高等行政法院行政-KSBA,104,簡上,35,20150804,1

高雄高等行政法院判決
104年度簡上字第35號
上 訴 人 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 沈慶京
訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師
被 上訴 人 臺南市政府
代 表 人 賴清德
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人不服中華民國104年4月16日臺灣臺南地方法院103年度簡字第38號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產。

臺碱公司與上訴人於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，上訴人則為存續公司，嗣經被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被上訴人依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南市○○區○○街○段○○○號○○號：臺南市○○區○○段○○○○號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠（地址：臺南市○○區○○街○段○○○號○○號：臺南市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東側草叢區（鹽田段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。

嗣被上訴人於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告上訴人安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被上訴人依土污法辦理後續事宜。

嗣被上訴人於98年4月7日以南市府環水字第09822008810號函核定上訴人所提「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」（下稱系爭整治計畫）在案。

於98年5月21日公告審查結論及整治計畫定稿本摘要，並經上訴人於同年5月6日開始執行；

嗣依補充調查結果，上訴人提出「台南市中國石油化學工業開發股份有限公司前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治變更計畫」（下稱系爭整治變更計畫），並經被上訴人於101年7月2日核定在案。

惟被上訴人於103年2月10日以上訴人未依整治變更計畫內容於102年第4季達成污染面積縮減45%，而認定上訴人違反土污治法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款之規定裁處上訴人罰鍰新台幣（下同）20萬元並定限改日期為103年3月31日及依環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習2小時。

上訴人不服前開處分，經提起訴願遭駁回，提起行政訴訟，仍經原審法院判決駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：

（一）依環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函（下稱97年11月20日函）闡釋，污染場址若有未依整治計畫預定期程執行工作項目致整治進度延宕，而有整治進度與預定進度不一等情，始屬「未依整治計畫內容實施」，而得依土污法第38條第2項第3款裁罰。

惟無論係原處分援引之整治變更計畫內容第XIV頁表1各工作項目預定進度規劃所載工作項次、工作內容，或上訴人歷年來所提出之系爭場址整治計畫各月份工作月報，均未將所謂「102年第4季達成污染面積縮減45%」列為特定之工作項目，從而本件自無被上訴人所稱未依預定期程執行工作項目之情事。

其次，系爭整治變更計畫內容第14-4頁表14.1 -1固於時間的長條圖上出現「污染面積縮減45%」之文字，惟該記載僅為一項預估整治目標之期望值，並非確定承諾之查核點，上訴人於系爭整治變更計畫內容中從未以102年第4季污染面積縮減45%為查核點，反而強調對於各區整治時程、面積與污染物之減量，會依整治技術發展有所調整，而僅有就第五年之污染面積減量有承諾確切之目標。

況系爭整治變更計畫頁14-3圖14.1-1整治分區及面積縮減進度示意圖載明：「各區時程依整治技術而調整。

註：本場址整治工程仍有許多挑戰與困難點，本公司僅能承諾第五年面積縮減71%，污染減量82%仍維持不變，各年進度將依實際情況調整，務求盡力完成整治。」

益證上訴人從無承諾102年第4季污染面積縮減45%為查核點，僅承諾整治第五年之整治目標，且在第五年結束前，各年進度會依實際情況調整。

被上訴人不察此項事實，違反行政程序法第9條及第36條規定，原處分應予撤銷。

再者，上訴人固於系爭整治變更計畫「提案時」之簡報提及欲新增3個查核點，分別為27%、35%及45%，然其查核點並非經被上訴人核定屬整治變更計畫之內容，又該次簡報係101年1月9日所製，兩造間之權利義務仍應以101年7月6日系爭整治變更計畫之定稿本為準，被上訴人不應以提案簡報之查核點作為裁罰依據。

另原告於系爭整治變更計畫中第14-1、14-3、14-4、Ⅹ、ⅩⅣ頁及附件11等多處均有查核點之記載，系爭整治變更計畫亦是經被上訴人「中石化安順廠土壤污染整治計畫推動小組」（下稱被上訴人推動小組）多次會議後所核定，豈容上訴人故意漏列查核點，被上訴人稱該查核點為漏列云云，乃屬臨訟托詞。

（二）依環保署97年11月20日函釋意旨，污染改善工作之執行進度與預定進度不一時，主管機關不得逕為裁處，仍應以原處分作成時污染場址之污染改善情況及執行成效作為裁處之判斷依據。

系爭場址經上訴人自98年來執行整治作業，截至102年12月31日止，已完成之整治區域包括草叢區2.7公頃、樹林區3.3公頃、單一植被區3.7公頃、鹼氯區3.81公頃，共計13.51公頃，足證系爭場址之整治已有相當成效。

其次，系爭場址未達成污染面積減量45%之原因，在於海水池B區（3.5公頃）整治延期所致，惟由系爭場址海水池B區污染改善情況及執行成效觀之，上訴人自102年2月進行海水池B區之疏浚作業，已於102年12月10日開始進行自主驗證取樣作業，而依上訴人自主驗證結果海水池B區58個採樣點中，汞濃度及戴奧辛濃度之檢測結果皆低於管制標準之規範，而申請複驗，並於103年1月28日提送竣工報告書，是被上訴人於103年2月10日作成原處分時，系爭場址海水池B區已通過自主驗證而處於申請複驗階段，原處分逕以系爭場址整治計畫之執行進度與預定進度不一為由，遽予裁處，顯有違環保署97年11月20日函釋意旨，而有裁量怠惰之違誤。

再者，海水池B區預估疏浚之土方為45,000立方公尺，上訴人103年1月28日提送竣工報告書時，其疏浚量達64,230.73噸（約45,879立方公尺）及貝殼雜物418袋，已超過預估疏浚量，而海水池B區原調查估算戴奧辛含量為131g-TEQ及汞9,275kg，經疏浚後，汞及戴奧辛之移除率各為98.5%及88.4%，執行成效卓越。

上訴人自主驗證已通過，雖被上訴人環保局複驗時，海水池B區3.5公頃中有2.5公頃未通過，然污染物濃渡已接近整治標準，惟因被上訴人對於污染面積減量之計算，採「全有全無」之概念，致海水B區全區未計入污染面積減量百分比之計算，使污染減量百分比仍維持36.4%，此種衡量方式對上訴人甚不公平，不應以此數據做為裁罰之基礎。

況依環保署97年11月20日函釋意旨，若「污染改善成效不佳」，始得裁罰，所謂「污染改善成效不佳」，係指「指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢」，而海水池B區污染物濃度已顯著下降，顯無污染改善不佳之情形，是不應裁罰。

（三）對於行政法上義務違反之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，而評斷行為人可歸責程度時，主觀上故意過失之程度及客觀上造成違反行政法上義務之原因皆是作成裁罰前應考量之點。

是污染整治計畫既屬事前之計畫性質，本身即具有相當程度之不確定性，則於整治計畫之執行期間，為整治之必要，污染行為人於整治作業執行過程中因受限於現行技術而遭遇不可預見之困難或因相關主管機關行政作業之延誤等，縱因此所生之遲延，亦屬不可歸責於上訴人事由而不得予以裁罰。

上訴人依整治變更計畫內容進行海水池B區底泥疏浚作業所需之疏浚船，原係用於河川（淡水）整治，而海水池屬於腐蝕與沖蝕同時存在之惡劣作業環境，疏濬船之維修保養自較一般使用狀況更為頻繁，且為符合整治期程，疏浚船往往超出合理之作業時間，長期於海水中作業結果造成疏浚船刀頭金屬鏽蝕，另海水B區泥沙濃度高使疏浚船輸送管線磨損，皆使疏浚過程泥沙外露，此外，星輪轉動造成底泥擾動將顆粒揚起，而細顆粒沉降速度慢，會在水中漂浮較長之時間，造成再懸浮現象，使水質變差，經一段時間後則會再降落至池底，因此疏浚至預定深度後，還需再進行表層吸泥，造成疏浚時間延長，影響整治期程及成效，此非上訴人於擬定整治變更計畫時所得預見，則因此所致未於102年第4季達到污染面積減量45%整治目標之延誤，自不得歸責於上訴人。

（四）上訴人努力進行海水池B區整治工作，至少已處理45,879立方公尺之土方、移除海水池B區汞總量之98.5%及戴奧辛總量之84.4%，且上訴人執行系爭場址整治計畫以來，多次受被上訴人推動小組委員肯定，絕非怠惰偷工之整治義務人，縱認上訴人對於違反行政法上義務之客觀構成要件要素有認知（即對於土污法第38條第2項第3款中「未按主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施」有認識），從其積極履行義務的主觀態度而言，並無實現構成要件之意志，即上訴人並無意使污染減量未達45%之情事發生。

又導致再懸浮現象之原因有數種，上訴人事前已針對已知之原因加以防範，本次再懸浮現象實乃受限於當時整治技術及整治工法，上訴人現已改變工法，確保星輪離池底距離1公尺以上，並參考掃地車及吸塵器自行設計製造可拆裝式吸泥頭，用以吸取表層細泥，以改善細泥揚起之再懸浮問題。

此整治工法改變及新設備之研發製造係事後針對整治後始發現之問題之改善成果，由是可知上訴人違反行政法上義務時，對於該等造成再懸浮之原因尚無法克服，當不具迴避可能性，非能注意而未注意，不應認定具過失。

況「海水池B區底泥整治計畫書（定稿本）」經被上訴人推動小組審查會議審查多次，於101年6月21日審查通過，推動小組審查委員多為各領域之專家，歷次審查會議皆無人意識到海水池腐蝕性高會造成疏浚船鏽蝕漏泥、星輪需離池底1公尺且須先吸除表層細泥才能避免再懸浮等問題，實難期待上訴人對此有預見可能性並事先做防範。

再者，再懸浮現象為海水池B區無法通過驗證之主要原因，此節業經上訴人多次向推動小組審查委員說明，亦為被上訴人環保局所肯認，被上訴人臨訟始改稱此屬上訴人之推測並無事證，實有違誠信原則。

是以，上訴人並無任何故意過失，客觀上違反行政法上義務之原因，亦係因海水池腐蝕性強使疏浚船鏽蝕致泥水外露、趕工致維修整備次數頻繁及再懸浮現象等上訴人不可控制或事先難以預知之因素，依最高行政法院103年度判字第465號判決意旨，上訴人可歸責性甚低，當不至受罰為是。

（五）海水池B區為全國首例底泥整治案例，上訴人僅能從國外引進整治技術，又由於海水池B區面臨國外案例所無之特殊困難，所引進國外技術之案例皆是海灣及河川等開放性水域，疏浚過程中揚起之底泥會藉由水體流動被帶往他處，是再懸浮現象較不明顯，然海水池B區係一封閉式水體，疏浚過程中揚起之底泥只會慢慢沉澱回池底，並不會流往他處，是再懸浮現象較為棘手，上訴人已從海水池B區疏浚的實例中獲取經驗，並作成檢討報告，報告中亦提出五大改善措施，足見上訴人面臨未知領域，不斷從失敗案例中學習，以求達成整治目標。

惟上訴人於103年6月3日提送「海水池B區污染整治檢討報告」送被上訴人備查，並於103年2月14日提出第二階段污染整治計畫，被上訴人則於103年5月5日命上訴人修正計畫名稱為「整治計畫第二次變更」，該整治計畫第二次變更經被上訴人推動小組審議後，於103年11月7日同意上訴人將海水池B區整治完成期日由原先之102年底延後至107年6月。

由是可知，推動小組審查委員以及被上訴人均肯認，在現有整治技術下，海水池B區合理之整治完成日期為107年6月。

依最高行政法院102年度判字第611號判決意旨，公法上義務有無期待可能性之判斷標準係「依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，是否能期待人民遵守」，海水池B區底泥整治為國內首例，考量種種客觀情勢及特殊處境，海水池B區整治完成之合理日期為107年6月，被上訴人要求上訴人於102年底完成實係無期待可能性，不應處罰。

（六）底泥移除為國內首例，實際執行時遭遇未知之困境在所難免，上訴人已提列16.5億做為整治費用，亦戮力執行計畫，執行成果多次受被上訴人推動小組委員所肯定，被上訴人身為主管機關應從旁協助解決問題，惟被上訴人不循此途，反而連續對上訴人處以高額罰鍰，對於已努力執行計畫之上訴人顯無任何督促之效果，有違比例原則。

又對於海水貯水池B區之底泥整治，上訴人所提整治變更計畫係採取較為先進之工法，即濕式水力疏浚方式，相較於原核定整治計畫中所採池水排乾之乾式開挖，環境影響較低且較為工程經濟，上訴人101年6月15日函送之「海水貯水池B區底泥整治計畫變更定稿本」，已說明乾式開挖及濕式疏浚兩工法之差異及優劣，即乾式開挖：其工法係將水體抽乾後以挖土機或其他挖除設備將受污染底泥移除，缺點為易造成揚塵，對底泥污染而言，易造成空氣二次污染；

濕式疏浚：其工法則為不抽乾水體，直接在水域中進行污染底泥移除作業，挖出高含水量污染底泥需經脫水後再為後續處理，優點為幾乎無空氣二次污染。

上訴人係以保護環境之前提下，擬以更合理、對環境更友善之邊開挖邊處理之節能減碳綠色整治方式，以避免無謂開挖，造成二次污染，方變更整治工法採濕式疏浚，此變更並經被上訴人核定在案，自無被上訴人所稱係為貪圖節省成本，導致整治成效不彰之情事等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：

（一）依變更計畫第XIV頁表1所列之各工作項目進度規劃表，上訴人應於102年第4季完成污染面積縮減45%之查核點，此既已明載於變更計畫中，自屬於變更計畫內容之一部，且為具有拘束力之查核點，上訴人本有依照變更計畫內容實施之義務。

依上訴人於102年12月31日提出之第23次工程查核簡報第4頁所示，上訴人於102年第4季之污染土壤移除與縮減面積統計僅達成36.4%，未達到45%之查核點，顯有未依整治計畫內容實施之違犯行為，被上訴人依土污法第38條第2項第3款裁處最低法定罰鍰額，自有所據。

上訴人固主張變更計畫中之工作項目未包含「102年第4季達成污染面積縮減45%之目標」，且該記載僅為預估整治目標之期望值，非變更計畫之一部云云。

惟上訴人應於102年第4季達成污染面積縮減45%整治目標，已明載於變更計畫中，當然屬於變更計畫內容之一部，是以，列於整治計畫上之查核點，均為主管機關監督整治計畫執行者，依整治計畫期程如期完成整治進度之依據，上訴人僅空言查核點並非變更計畫之內容，實屬無據。

復依環保署98年訂定之「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」第6點規定，計畫執行者倘未依計畫期程執行工作項目，得視為未依所核定之計畫書內容執行。

是以，上訴人並未達成變更計畫中於102年第4季縮減污染面積45%之查核點，核屬未依整治計畫內容執行，上訴人辯稱查核點並非變更計畫之工作項目與工作內容，顯屬無稽。

（二）上訴人於98年5月所提之整治計畫，分別設有污染面積縮減20%、71%、91%及100%等階段性目標，凡此等均為變更計畫之一部具有拘束上訴人效力之查核點，此由上訴人因未達其整治計畫所設定之污染面積縮減20%，被上訴人依土污法第38條第2項第3款裁罰20萬元，經最高行政法院101年度判字第976號及102年度判字第292號判決予以維持乙節即明。

上訴人申請變更整治計畫時，除維持變更前整治計畫所設之查核點，另承諾新增100、101及102年等3年之查核點，並明文納入其整治計畫內，依被上訴人歷次發函予上訴人之內容以及會議記錄，亦一再重申上訴人應於102年第4季達成污染面積縮減45%之查核點，以及未達成將依法裁處之意旨。

倘如上訴人所稱原核定計畫與變更計畫對於查核點並無更動，豈非與其於推動小組第28次審查會會議意見回覆內容中自承「僅依目前工程執行完成後，計算出各年面積減量後，提出面積縮減的查核點」等語前後矛盾。

此外，依變更計畫附件7，101年1月9日推動小組第28次審查會會議意見回覆內容中，對於審查委員提出查核點之問題，上訴人亦就變更計畫中新增於102年第4季污染面積縮減45%查核點乙節予以回覆，足證上訴人對於該查核點亦屬變更計畫內容之一部分亦為同意，對上訴人自產生拘束力。

上訴人應於102年第4季完成變更計畫查核點污染面積縮減45%之目標而未完成，被上訴人予以處罰，為依法監督整治計畫執行進度之合法處分，於法並無不合。

（三）按「其他各分區則在整治完成後陸續進行採樣驗證，其檢測結果須低於土污染管制標準」、「草叢區、單一植披區、五氯酚工廠區、鹼氯工廠區之驗證，擬以50m50m的網格方式進行佈點，以確認整治區域內土壤狀況；

若檢測出土壤樣品未達到整治目標，則此區塊之整治視為不合格，將污染物送至場內繼續進行熱處理或其他技術繼續處理」，此有上訴人自行提出之變更計畫第12章頁12-4可資參考。

而污染縮減面積之認定，係以經被上訴人驗證通過者計算，未由被上訴人驗證通過並依法公告解除場址列管前，皆不可採計為完成整治面積。

依上訴人提出102年12月1日至31日之整治計畫12月份工作月報（修訂二版）第7頁，海水池B區整治後驗證之工作項目實際進度為0%，進度落後，且明載「自主驗證之汞濃度尚有4點未符合標準」，非如上訴人所主張汞濃度及戴奧辛濃度檢測結果皆低於管制標準。

復經被上訴人於103年3月驗證結果，15個採樣點中，有11點採樣點均不合格，其中點位B13-7之戴奧辛濃度高達14,000ngI-TEQ/kg、汞濃度高達82.0mg/kg（整治目標為戴奧辛<500ngI-TEQ/kg、汞<10mg/kg），有未確實移除污染物之情事。

且依據系爭整治變更計畫所規範之整治期程，污染面積減量45%之計算係以全場址污染面積縮減之總量合併計算，上訴人未能完成海水池B區之整治，仍可進行其他整治工項，以達成污染面積減量「總和」達成45%之整治目標。

上訴人將未能達成污染面積縮減45%之整治目標，歸因於單一工項，顯係推諉之詞。

另依系爭整治變更計畫，上訴人應於102年第4季完成污染面積縮減45%，其計算基礎為污染縮減之「面積」，若整治後仍超過污染管制標準，即不可計入，此與污染物移除率不同，此從系爭整治變更計畫中另載明上訴人應於103年第2季達成污染減量82%可知。

且上訴人於103年5月自行提出之海水池B區污染整治檢討報告，僅係上訴人自行作成之檢討報告，並未委託其他專業且經環保署認可之環境工程公司辦理採樣，亦未經被上訴人認可，該數據亦遭推動小組委員質疑，上訴人主張僅為單方片面之詞，並不足採。

且依據上訴人自行提出之工作月報以及被上訴人於103年3月之驗證結果，上訴人確實未於102年第4季完成污染面積縮減45%之目標，被上訴人予以裁處，於法並無不合。

（四）被上訴人推動小組於101年1月9日第24次審查會審查上訴人提出之「中石化（台碱）安順場土壤污染整治場址海水池B底泥整治計畫」案中，盧委員至人已提出「再懸浮、再擴散、再沈澱的防制？再懸浮的有效防制作為？」；

李委員俊璋亦提出「戴奧辛及汞多吸附在粒徑較小之微粒，在挖除時，粒徑較小者較亦懸浮擴散，可能導致去除效率變差，本計畫應如何考量？」，且於上訴人所提「海水池B底泥整治計畫書」中亦載明：「濕式水域抽挖過程中，可能有沈澱物質再懸浮現象，需加以控制」，顯見上訴人於提出海水池B底泥整治計畫時，已明知有因底泥擾動而揚起懸浮顆粒之情形，卻未進行工法改良。

復依上訴人於102年8月所提出之「前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫第八次執行成果報告（定稿本）」第4-30頁海水池B區疏濬作業之執行成果中，已自承「101年4月『海水池B底泥整治計畫書』正式核定後，中石化公司隨即展開疏濬船採購作業，目前疏濬船已於101年7月底運達高雄港，進行取名、報關、查驗等通關行政作業後，已於同年9月底運抵安順場址，並進行一系列之檢修、訓練與測試後，於同年11月4日正式啟動上線疏濬海水池B底泥，目前仍持續進行底泥疏濬作業」等語，可見上訴人於101年11月開始進行海水B區底泥整治。

而依變更計畫內容，明載海水池B區整治後驗證工項應於102年第2季（102年6月30日）完成，被上訴人考量實際執行狀況，於102年8月7日府環水字第1020615187號函，允許上訴人得展延海水池B區之完成期限至102年10月31日，給予長達4個月之展延期間完成海水池B區之整治，然上訴人至102年第4季止，仍未完成該工項。

上訴人開始進行海水池B區整治至102年第4季止，有1年餘之時間，上訴人於此期間均未提及底泥擾動造成再懸浮之問題，亦未有技術困難至無法進行整治之情事，反於102年第4季自認已完成整治目標，於被上訴人驗證未通過後，提出檢討報告，自行推測再懸浮為造成驗證結果差異之一，倘如上訴人所述再懸浮問題致未完成海水池B區之整治，上訴人於擬定海水池B底泥整治計畫時即有未採取適當工法之疏失，且於1年多之整治期間亦有疏於注意之情形，難謂無過失。

（五）整治進度係由上訴人自行提出，整治技術上果如斯困難，為何一開始給予承諾，上訴人於100年4月22日提出變更計畫，期間歷經多次審查修正，始終未針對海水池B區之技術執行提出有執行困難之疑義，卻於臨訟時反覆主張，盡其所能推辭拖延，逃避污染行為人之整治義務，實屬可議。

再者，變更計畫污染整治方式之擇定乃上訴人自行選擇，被上訴人並未強制要求應採用何種工法，相關查核點亦由上訴人自行擬定後始由被上訴人核定，縱有任何困難亦應由上訴人負擔其不利益。

且上訴人於擬定原整治計畫後，亦以調整原計畫之工項工序及時程為由提送變更計畫並經核定，倘上訴人認為海水池B區整治技術有困難而影響整治期程與成效，又為何於變更計畫中並未一併提出變更之申請，顯見上訴人已經過充分考量始給予此承諾，嗣後因而延誤整治期程，自係可歸責於上訴人。

此外，縱如上訴人所述確有非可預見之情事以致整治期程延誤，上訴人仍須依土污法第22條第3項之規定提出整治計畫變更之申請，在上訴人提出合法變更申請前，上訴人及被上訴人均應依照已核定之整治計畫實施及查核，上訴人既未依法提出申請，上訴人與被上訴人自應依已核定之整治計畫查核及實施，於法並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：

（一）污染面積縮減45%之階段目標是否查核要點還是僅預估之整治目標期望值？有無拘束力？ 1、依變更計畫第XIV頁表1所列之各工作項目進度規劃表，上訴人應於102年第4季完成污染面積縮減45%之查核點，此既已明載於變更計畫中，自屬於變更計畫內容之一部，且為具有拘束力之查核點，上訴人本有依照變更計畫內容實施之義務。

上訴人固主張變更計畫中之工作項目未包含「102年第4季達成污染面積縮減45%之目標」，且該記載僅為預估整治目標之期望值，非變更計畫之一部云云。

惟上訴人應於102年第4季達成污染面積縮減45%整治目標，已明載於變更計畫中，當然屬於變更計畫內容之一部，且此於上訴人起訴狀「．．．其中於102年第4季雖有污染面積縮減45%之記載」等語即可自明，是以，列於整治計畫上之查核點，均為主管機關監督整治計畫執行者，依整治計畫期程如期完成整治進度之依據，上訴人僅空言查核點並非變更計畫之內容，實屬無據。

復依環保署98年訂定之「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」第6點明文規範計畫執行者倘未依計畫期程執行工作項目，得視為未依所核定之計畫書內容執行。

是以上訴人並未達成變更計畫中於102年第4季縮減污染面積45%之查核點，核屬未依整治計畫內容執行，上訴人訴稱查核點並非變更計畫之工作項目與工作內容，顯非可採。

2、再者，上訴人於98年5月所提之整治計畫，分別設有污染面積縮減20%、71%、91%及100%等階段性目標，凡此等均為變更計畫之一部具有拘束上訴人效力之查核點，此由上訴人因未達其整治計畫所設定之污染面積縮減20%，被上訴人依土污法第38條第2項第3款裁罰20萬元，經最高行政法院101年度判字第976號及102年度判字第292號判決予以維持乙節即明。

上訴人申請變更整治計畫時，除維持變更前整治計畫所設之查核點，另承諾新增100、101及102年等3年之查核點（分別為27%、35%及45%），並明文納入其整治計畫內。

上訴人縱辯稱該簡報內容係未經被上訴人核定云云，惟依照被上訴人歷次發函予上訴人之內容以及會議記錄，均一再重申上訴人應於102年第4季達成污染面積縮減45%之查核點，以及未達成將依法裁處之意旨：「另查整治計畫整治期程，102年第4季應達成污染面積減45%．．．。

若貴公司未依整治計畫整治期程據以實施，及未達上開整治目標時，將違反土壤及地下水污染整治法第22條第1項規定，本府將依同法第38條第2項規定處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰」、「針對執行進度後工項，應提出趕工具體執行方案，並進行趕工，切勿拖延致便工程延宕，俾使102年第4季達成污染面積減45%．．．。」

此有被上訴人102年11月15日府環水字第1021037089號及102年11月19日府環水字第1021045495號函影本可依；

被上訴人102年12月17日府環水字第1021139281號函亦重申102年11月15日函示相同意旨；

張皇珍局長在第44次審查會議中亦明白表示「依整治計畫預定工作期程，應於本（102）年底達成污染面積縮減45%之目標，請中石化公司盡速提交相關成果報告，屆期未達目標本局將依法逕處」，且於結論（三）載明「整治進度已嚴重落後，本局依101年7月2日之整治變更計畫內容嚴格監督，執行內容若未符計畫內容或未達計畫目標，本局依法逕處」，相互以觀，被上訴人確已明白告知應於102年底達成污染面積縮減45%之目標，上訴人亦已明確得知此目標為被上訴人之查核點，此有被告推動小組第44次審查會議記錄影本乙份可憑。

此外，依變更計畫附件7，101年1月9日推動小組第28次審查會會議意見回覆內容中，對於審查委員提出查核點之問題，上訴人亦就變更計畫中新增於102年第4季污染面積縮減45%查核點乙節予以回覆，自承「僅依目前工程執行完成後，計算出各年面積減量後，提出面積縮減的查核點」等語，足證上訴人對於該查核點亦屬變更計畫內容之一部分亦為同意，對上訴人自產生其拘束力。

（二）被上訴人認定上訴人於102年第4季未達成污染面積縮減45%目標並依土污法第38條第2項第3款予以裁罰，有無違誤？有無行政裁量怠惰？ 1、按「其他各分區則在整治完成後陸續進行採樣驗證，其檢測結果須低於土污染管制標準」、「草叢區、單一植披區、五氯酚工廠區、鹼氯工廠區之驗證，擬以50m50m的網格方式進行佈點．．．，以確認整治區域內土壤狀況；

若檢測出土壤樣品未達到整治目標，則此區塊之整治視為不合格，將污染物送至場內繼續進行熱處理或其他技術繼續處理」，有上訴人自行提出之變更計畫第12章頁12-4可資參考。

又污染縮減面積之認定，係以經被上訴人驗證通過者計算之，未由被上訴人驗證通過並依法公告解除場址列管前，皆不可採計為完成整治面積。

依上訴人提出之102年12月1日至31日之整治計畫12月份工作月報（修訂二版）第7頁，海水池B區整治後驗證之工作項目實際進度為0%，進度落後，且明載「自主驗證之汞濃度尚有4點未符合標準」，非如上訴人所主張汞濃度及戴奧辛濃度檢測結果皆低於管制標準之規範。

復經被上訴人於103年3月驗證結果，15個採樣點中，有11點採樣點未符合整治目標，其中點位B13-7之戴奧辛濃度高達14,000ngI-TEQ/kg、汞濃度高達82.0mg/kg（整治目標為戴奧辛<500ngI-TEQ/kg、汞<10mg/kg），有未確實移除污染物之情事。

且依據系爭整治變更計畫所規範之整治期程，污染面積減量45%之計算係以全場址污染面積縮減之總量合併計算，上訴人未能完成海水池B區之整治，仍可進行其他整治工項，以達成污染面積減量「總和」達成45%之整治目標。

上訴人將未能達成污染面積縮減45%之整治目標，歸因於單一工項，自非可採。

2、另環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函釋說明第2點「．．．2、所在地主管機關依核定之控制計畫定期監督污染場址改善執行狀況時，如發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目，為來函說明二、（二）2及3所稱執行進度與預定進度不一情形，宜先考量污染改善狀況及執行成效，如污染改善成效不佳（如：所在地主管機關得配合報告提出者之自行監測作業期程，不定期進行採樣查核，若連續監測二年內地下水豐、枯水期之污染物濃度變化趨勢不減反增，或指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢者）時，得視個案狀況，本諸權責依土污法第36條規定予以裁處。」

其意旨係指土污法修正前，為直轄市、縣（市）主管機關就控制計畫執行者未依控制計畫執行時，得視個案狀況，本諸權責依修正前土污法第36條裁處之。

若污染改善成效不佳，自得作為直轄市、縣（市）主管機關認定應予以裁處之考量因素，就其他個案所涉情事，直轄市、縣（市）主管機關均得為裁量要素之一。

且該函示所涉係「控制計畫」，惟原處分乃涉及上訴人未依「整治計畫執行」之情況，蓋整治場址之污染嚴重程度，遠較控制計畫為重，上訴人未依整治計畫執行所對於周遭環境及人民健康之影響更為嚴重，此亦為直轄市、縣（市）主管機關罰時得予考量之因素之一。

上訴人海水池B區本應於102年第2季完成整治，卻至102年第4季仍未完成整治，參以上訴人前已有多次因整治計畫執行被裁處，並經法院維持情事，被上訴人依修正後土污法第38條就上訴人未依整治計畫執行之行為裁處，自無違反該函示意旨或比例原則之違法，更無所謂裁量怠惰之違誤。

準此，上訴人主張系爭場址未達成污染面積減量45%之原因，乃海水池B區未完成整治所致，且被上訴人於103年2月10日做成原處分時，海水貯水池B區已通過自主驗證而處於申請複驗階段，被上訴人未考量而逕予裁處，有裁量怠惰之違誤，顯係推諉之詞，均不足採。

3、上訴人雖主張其處理土方量超過預估疏浚土方，海水池B區汞及戴奧辛之移除率各為98.5%及84.4%（被上訴人誤繕為88.4%），可知系爭場址之污染已有大幅改善，原處分僅以上訴人未完成污染面積縮減45%之表面數據而予以裁處，於法顯有違誤云云。

惟依據系爭整治變更計畫，上訴人應於102年第4季完成污染面積縮減45%，其計算基礎為污染縮減之「面積」，若整治後仍超過污染管制標準，即不可計入，此與污染物移除率不同，不可混為一談，此從系爭整治變更計畫中另載明上訴人應於103年第2季達成污染減量82%可知。

且上訴人於103年5月自行提出之海水池B區污染整治檢討報告，僅係上訴人組成之團隊自行作成之檢討報告，並未委託其他專業且經環保署認可之環境工程公司辦理採樣，亦未經被上訴人認可，該數據亦遭被上訴人推動小組委員質疑，張木彬委員「海水池B底泥疏浚經整治後戴奧辛及汞之移除率各為84.4%及98.5%，建議應有詳細之質量平衡計算作為認知之基礎」黃煥彰委員「對於海水B底泥Dioxin處理量去除率達84.4%如何算出？其質量平衡如何計算？去掉的戴奧辛跑至那裡去？」有被上訴人103年7月10日府環土字第1030452102號函及所附103年6月26日推動小組第26次審查會議記錄影本乙份可參，上訴人所主張僅為單方片面之詞，並不足採。

又依上訴人102年12月31日提出之第23次工程查核簡報第4頁所示，其於102年第4季之污染土壤移除與縮減面積統計僅達成36.4%，未達到45%之查核點，且依據上訴人自行提出之工作月報及被上訴人於103年3月之驗證結果，上訴人確實未於102年第4季完成污染面積縮減45%之目標，顯有未依整治計畫內容實施之違規行為，被上訴人依土污法第38條第2項第3款裁處最低法定罰鍰額，尚非無據，亦符合比例原則。

（三）上訴人未達成變更計畫中，於102年第4季污染面積縮減45%之查核點是否可歸責於上訴人？再懸浮現象是否上訴人不可控制或事先難以預知之因素，可否歸責上訴人？ 1、被上訴人推動小組於101年1月9日第24次審查會審查上訴人提出之「中石化（台碱）安順場土壤污染整治場址海水池B底泥整治計畫」案中，盧至人委員已提出「再懸浮、再擴散、再沈澱的防制？再懸浮的有效防制作為？」；

李俊璋委員亦提出「戴奧辛及汞多吸附在粒徑較小之微粒，在挖除時，粒徑較小者較亦懸浮擴散，可能導致去除效率變差，本計畫應如何考量？」此有被上訴人101年1月9日府環水字第1010073192號函及所附推動小組第24次審查會議記錄影本乙份可參，且於上訴人所提「海水池B底泥整治計畫書」中亦載明：濕式「水域抽挖過程中，可能有沈澱物質再懸浮現象，需加以控制」，顯見上訴人提出海水池B底泥整治計畫時，已明知有因底泥擾動而揚起懸浮顆粒之情形，卻未進行工法改良，再懸浮現象並非上訴人不可控制或事先難以預知之因素，上訴人訴稱「關於底泥疏浚將因底泥擾動所揚起之懸浮顆粒至影響整治期程及成效等情，並非其於擬定系爭場址整治變更計畫時所得預見」云云，係臨訟推諉之詞，不足為採。

2、復依上訴人於102年8月所提出之「前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫第八次執行成果報告（定稿本）」第4-30頁海水池B區疏濬作業之執行成果中，上訴人已自承「101年4月『海水池B底泥整治計畫書』正式核定後，中石化公司隨即展開疏濬船採購作業，目前疏濬船已於101年7月底運達高雄港，進行取名、報關、查驗等通關行政作業後，已於同年9月底運抵安順場址，並進行一系列之檢修、訓練與測試後，於同年11月4日正式啟動上線疏濬海水池B底泥，目前仍持續進行底泥疏濬作業」等語，可見上訴人於101年11月開始進行海水B區底泥整治。

而依變更計畫內容，明載海水池B區整治後驗證工項應於102年第2季（102年6月30日）完成，被上訴人考量實際執行狀況，於102年8月7日府環水字第1020615187號函，允許上訴人得展延海水池B區之完成期限至102年10月31日，給予被上訴人長達4個月之展延期間完成海水池B區之整治，然上訴人至102年第4季止，仍未完成該工項。

上訴人開始進行海水池B區整治至102年第4季止，有1年餘之時間，其於此期間均未提及底泥擾動造成再懸浮之問題，亦未有技術困難至無法進行整治之情事，反於102年第4季自認已完成整治目標，於被上訴人驗證未通過後，提出檢討報告，自行推測再懸浮為造成驗證結果差異之一，倘真有如上訴人所述再懸浮問題至未完成海水池B區之整治，上訴人於擬定海水池B底泥整治計畫時即有未採取適當工法之疏失，且於1年多之整治期間亦有疏於注意之情形，難謂無過失。

3、上訴人固辯稱污染情況複雜，整治難度為國內外案例罕見，無法完成整治進度云云。

惟查，該整治進度係由上訴人自行提出，且其於100年4月22日提出變更計畫，期間歷經多次審查修正，始終未針對海水池B區之技術執行提出有執行困難之疑義，臨訟時始主張尚非可採。

上訴人另主張海水池B區受限於現行技術，非擬定整治計畫時所得預見，延誤期程係不可歸責於上訴人云云。

惟變更計畫之污染整治方式的擇定乃上訴人自行選擇，被上訴人並未強制要求上訴人應採用何種工法，相關查核點亦由上訴人自行擬定後始由被上訴人核定，縱有任何困難亦應由上訴人負擔其不利益。

且上訴人於擬定原整治計畫後，亦以調整原計畫之工項工序及時程為由提送變更計畫並經核定，倘上訴人認為海水池B區整治技術有困難而影響整治期程與成效，自應於變更計畫中一併提出變更之申請，始為正辦，惟上訴人卻未見提出變更計畫，顯見上訴人已經過充分考量始給予此承諾，嗣後因而延誤整治期程，自係可歸責於上訴人。

是以，上訴人以海水池腐蝕性強使疏浚船鏽蝕致泥水外露、維修整備次數頻繁及再懸浮現象等不可控制，或事先難以預知之因素所致，均難為有利上訴人之判斷，其訴稱欠缺期待可能性，構成阻卻責任事由云云尚不足採。

4、末查，縱如上訴人所述確有非可預見之情事以致整治期程延誤，其仍須依土污法第22條第4項規定提出整治計畫變更之申請，在提出合法變更申請前，上訴人及被上訴人均應依照已核定之整治計畫實施及查核，上訴人既未依法提出申請，被上訴人與上訴人自應依已核定之整治計畫查核及實施，於法並無不合等由，駁回上訴人於原審之訴。

五、上訴人上訴意旨略以：

（一）被上訴人98年5月核定之原整治計畫之查核點為第2年污染面積縮減20%、第5年縮減71%及第9年縮減91%，此為原判決所認定之事實，而101年7月6日核定整治變更計畫時，由於20%之查核點目標已達成，僅保留第5年縮減71%及第9年縮減91%之查核點，有系爭整治變更計畫附件11「整治計畫變更對照表」7.2.2「整治方案規劃與處理流程說明」可稽。

換言之，經核定之整治變更計畫之查核點仍維持第5年縮減71%及第9年縮減91%，並無新增。

其次，系爭整治變更計畫頁14-3圖14.1-1整治分區及面積縮減進度示意圖載明：「原整治計畫承諾查核點不變。

註：本場址整治工程仍有許多挑戰與困難點，本公司僅能承諾第五年面積縮減71%，污染減量82%仍維持不變，各年進度將依實際情況調整，務求盡力完成整治。」

須進一步說明者係，第14章乃「整治期程」之章節，上訴人於該章第14-3頁已明載：「原整治計畫承諾查核點不變」，且該段文字甚且已較大之粗黑體表示於顯眼處。

再者，被上訴人推動小組歷次審查「整治變更計畫」之會議紀錄，例如推動小組第11次審查會環保署發言：「凡涉及原核定整治計畫之經費、改善進度時程、整治目標、整治標準等重大事項，均需依法辦理變更，然中石化公司於本案計畫書中承諾並未涉及前述各項．．．。」

而上訴人亦回覆：「有關改善進度時程、整治目標、整治標準等，皆未變動」，推動小組第14次審查會吳委員庭年發言：「在不變動整治目標及整治期程查核點的前提下．．．。」

推動小組第18次審查會張委員木彬發言：「污染整治場址整治計畫宜再考量工程施作彈性以避免單一因素而影響整體之整治進度並儘量減少變更次數以利計畫之順利展開。」

而上訴人則回覆：「本變更計畫內容將考量各種實際可能情況，在第五年查核點不變條件下保持彈性，避免因一再提出變更而造成外界誤解。

」亦可證明101年7月之「整治變更計畫」係沿用98年5月「原整治計畫」之查核點，並未新增任何查核點。

則原判決稱上訴人申請變更整治計畫時，除維持變更前整治計畫所設之查核點，另承諾新增100、101及102年等3年之查核點（分別為27%、35%及45%）云云，顯與經核定之整治變更計畫內容不符。

原判決僅憑上訴人於申請變更計畫時所提簡報內容及被上訴人之函文即作此事實認定，顯忽略其他有利於上訴人之證據，有判決違反證據法則及論理法則之違法；

又原判決對於上訴人於原審所提之證據不為參採，卻未說明不採之理由，亦有判決不備理由之違背法令。

（二）環保署97年11月20日函釋所涉固係「控制計畫」，而原處分乃涉及上訴人未依「整治計畫」執行之情況。

然控制及整治計畫之內涵皆係要求義務人整治受污染之場址，兩者除污染程度之差異外，本質上並無不同，蓋主管機關對於整治及控制污染場址得採取必要措施之手段皆相同（土污法第15條參照）、兩者之污染行為人皆須擬訂計畫以清除污染（土污法第13、22條參照），甚且兩者之計畫實施者未依整治或控制計畫實施時，處罰之依據皆為土污法第38條第2項第3款，處罰金額之上限亦皆相同，即可證之。

據此，控制及整治場址既僅存在「量」的不同，而不存在「質」的不同，則環保署97年函釋認控制計畫實施者執行進度與預定進度不一時，應先考量「執行成效如何」及「污染改善情形如何」，關於此「裁罰前應考量之點」，於整治計畫實施者執行進度與預定進度不一時，亦應考量該函之意旨，原判決竟僅以控制場址與整治場址污染程度不同，即謂本件不適用該函揭示之裁罰前應考量之點，實係對本質相同之事物，為無正當理由之差別待遇，而有違反平等原則之違法。

（三）海水池B區預估疏浚之土方為45,000立方公尺，上訴人103年1月28日提送竣工報告書時，其疏浚量已達64,230.73噸（約45,879立方公尺）及貝殼雜物418袋，已超過預估疏浚量。

而海水池B區原調查估算戴奧辛含量為131g-TEQ及汞9,275kg，經疏浚後，汞已移除9,144.3kg，移除率為約98.5%；

戴奧辛已移除110.6g-TEQ，移除率為84.4%，執行成效卓越。

又上訴人自102年2月進行海水池B區之疏浚作業，已於102年12月10日開始進行自主驗證，依上訴人自主驗證結果海水池B區58個採樣點中，汞濃度及戴奧辛濃度之檢測結果皆低於管制標準，而申請複驗，並於103年1月28日提送竣工報告書。

嗣被上訴人環保局複驗時，海水池B區3.5公頃中雖有2.5公頃複驗未通過，惟東北側污染物濃渡已接近整治標準，然因被上訴人對於污染面積減量之計算採「全有全無」，海水B區經被上訴人複驗未通過，全區未計入污染面積減量百分比之計算，使污染減量百分比仍維持36.4%，此種衡量方式對上訴人甚不公平，不應做為裁罰依據。

況海水池B區原本汞污染總量9,275kg，已移除9,144.3kg，移除率98.5%，戴奧辛之移除率亦達到84.4%，污染物濃度顯著下降，依環保署97年11月20日函釋，顯無污染改善不佳之情形，是不應裁罰。

原處分僅以上訴人未完成污染面積減量45%之表面數據，而未深究上訴人於系爭場址所為減少污染之相關執行成效及污染改善情況，逕予裁處上訴人罰鍰，顯有違誤，原判決未依環保署97年函釋意旨予以指正，實有判決不適用法規之違背法令。

（四）被上訴人以103年5月13日府環土字第1030324903號函通知上訴人海水池B區複驗未通過，並同時命上訴人提出海水池B區底泥整治檢討報告，而上訴人提交海水池B區檢討報告後，被上訴人並未有不同意見，亦未要求上訴人重做檢討報告。

再者，檢討報告中分析未通過驗證之主因乃再懸浮現象所致，被上訴人甚且於103年6月23日之會議中引用之，並要求上訴人應研提改善對策以達整治目標，凡此均足證上訴人所提檢討報告昭然可信。

是被上訴人臨訟始爭執檢討報告係上訴人自行製作，未經其認可，不具公信力云云，實有違誠信，原判決未予指正，亦有不適用行政程序法第8條之違法。

（五）上訴人於「擬定海水池Ｂ區整治計畫」以及「實際執行疏浚時」，此二階段皆因對「造成海水池B區整治未通過驗證」之原因尚無預見可能性，而不具過失，原判決以再懸浮現象並非上訴人不可控制或事先難以預知之因素，逕認定上訴人於此二階段之行為具過失，顯有認定事實未憑卷內證據，進而違反證據法則之違背法令。

1、被上訴人推動小組103年9月9日第48次審查會，胡委員慶祥發言：「據變更計畫內容所示，其變更幅度不可謂少，然考量系爭污染場址之特殊性，與經驗、技術全球之欠缺性，『做中學』累積經驗式之整治作為或不可免。

準此，可原則同意本變更計畫。」

推動小組委員理解海水池B區之特殊困難後，在第50次審查會，即同意將海水池B區之整治期限展延至107年6月。

誠如胡委員所言，海水池B區底泥整治不僅係全國首例，於全球亦甚罕見，須歷經長時間邊做邊摸索之過程、累積並複製成功經驗後始能達成目標。

上訴人已從海水池Ｂ區疏浚的實例中獲取經驗，並作成海水池B區檢討報告，報告中亦提出五大改善措施，如自行設計製造新的整治設備等，目前海水池B區亦是遵循檢討報告所提出之「改善後整治工法」進行整治。

被上訴人推動小組103年5月5日第46次審查會及103年11月4日第50次審查會，吳委員銘志發言：「本場址經第一階段整治之後，業已漸見成效，中石化之努力值得肯定。

整治過程中，有成功、有失敗之實例，應加以檢討，做為第二階段整治計畫之規劃原則。」

、「中石化公司經這些年來整治工作後，已具有相當程度的經驗及技術，本第二階段之工作規劃勢必比第一階段之整治過程更具效益」，確切描述上訴人面臨未知領域，不斷從先前案例中學習，以求達成整治目標。

2、造成「再懸浮現象」之原因有數種，上訴人事前擬定海水池B區整治計畫時，已針對「已知」之原因預作防範如設置阻泥幕、採用水力疏浚而非機械疏浚等，而本件仍造成再懸浮現象之原因為星輪（控制疏浚船之移動及方向）轉動造成底泥擾動，及疏浚時未先清除表層細泥，導致該細泥受擾動而揚起。

對於「其餘造成再懸浮現象」之原因，上訴人擬定計畫時實無預見可能性，被上訴人推動小組委員亦認為海水池B區整治於全球皆欠缺經驗，則認定上訴人事前擬定整治計畫時對該等失敗原因有預見可能性，實有過苛。

抑有進者，「海水池B區底泥整治計畫書（定稿本）」經被上訴人推動小組審查會議審查多次，於101年6月21日審查通過，推動小組審查委員多為各領域之專家，上訴人亦依委員意見多次修正海水池B區整治計畫，惟歷次審查會議中，皆無人意識到海水池腐蝕性高會造成疏浚船鏽蝕漏泥、星輪需離池底1公尺且須先吸除表層細泥才能避免再懸浮等問題，實難期待上訴人對此有預見可能性並事先做防範。

據此，上訴人於「擬定海水池B整治計畫」時，已竭盡所能對「已知」可能造成再懸浮現象之原因預先防範，對於造成本件再懸浮之原因（即星輪轉動及未清除表層底泥，造成疏浚過程底泥擾動），上訴人甚且審查委員均未有預見可能性，原判決未明辨「已知」及「未知」之因素二者，即將上訴人對於「已知」再懸浮現象之預先防範措施，作為認定上訴人有過失之依據，顯忽略上訴人於原審所提前揭事證，與證據法則有違。

3、依據系爭海水池B區施工計畫書，驗證程序須俟底泥疏浚工程完畢後始開始執行，若驗證不合格，則再繼續執行疏浚工程，而非邊執行底泥疏浚同時進行驗證程序。

依前所述，本件「做中學」、「從失敗案例中學習」之整治方式，則必定是執行至一定成果，加以驗證分析失敗原因後，才能據以改善技術、研發新設備，「執行階段」既尚未經驗證，成果尚未呈現，上訴人於未有任何「反饋」之情形下，如何能邊執行邊改善整治技術？換言之，上訴人於「執行疏浚期間」對於導致驗證未能通過之原因尚無預見可能性。

且上訴人執行疏浚期間共計一年餘，於驗證不合格後，立即作成檢討報告，並針對造成再懸浮現象之原因改善工法，提出五大改善措施，實係以最快速度從未成功之案例中學習，並未有任何拖延。

原判決稱上訴人於1年多之執行疏浚期間亦有疏於注意之情形云云，顯忽略驗證程序時間上必然發生在疏浚完成之後，而生邏輯上之謬誤，從而其認定自有違背論理法則之違法。

（六）依最高行政法院102年度判字第611號判決，即令係合意成立之行政契約所生之行政法上義務，亦有期待可能性之適用，原判決僅以上訴人自行選擇、擬定整治方式及查核點為由，即據認上訴人不得主張無期待可能性，而未細究是否事實上無法期待上訴人於102年底完成海水池B區整治，似無法理依據。

再者，系爭整治變更計畫第7-73頁明載：「本計畫在第一階段．．．進行海水池底泥疏濬清理，以徹底斷絕食物鏈的危害．．．惟因整治技術仍有不確定性，預計每半年將評估一次，若成效不如預期且有實際上執行的困難，則擬評估採行下列方案之一：1.以污染物集中封存為替代方案。

．．．3.再次收集評估當時國內外之整治技術，若有可行方案即採行之。

4.政府協助提供可行方案。」

海水池B區底泥整治計畫第45頁亦載明：「覆蓋技術將作為底泥整治之補救措施，即當底泥整治無法達到整治目標時採用覆蓋技術」。

準此，上訴人既事先已於整治變更計畫明言整治技術仍有不確定性，且備有替代方案，則原判決稱上訴人事先從未針對海水池B區之技術困難提出疑義云云，顯屬臆測而與事實不符，有違反證據法則之違法。

（七）污染面積減量比率係已移除之污染土壤面積/總污染土壤面積。

系爭污染場址面積大小共37.1公頃，截至102年12月31 日止，上訴人已完成之整治區域包括草叢區2.7公頃、樹林區3.3公頃、單一植被區3.7公頃、鹼氯區3.81公頃，共計13.51公頃，是縮減污染面積百分比為36.4%，若計入海水池B區之面積3.5公頃，則污染面積減量可達45.8%，換言之，若完成海水池B區之整治即可達成污染面積減量45%之目標。

再者，系爭整治變更計畫第7-99頁明載：「本計畫合格土方並不適合回填於已整治完成的草叢區、樹林區與單一植被區，而是填於整治後之海水池B區較為妥適。

因此，海水池全區必須先進行疏濬，且須由海水池B區開始進行。」

準此，海水池B區、海水池A區、五氯酚區及暫存區皆尚未整治完成，且須由海水池B區開始整治，蓋海水池B區須做為其他區整治後合格土之存放處。

惟上訴人於103年6月3日提送「海水池B區污染整治檢討報告」備查，並於103年2月14日向被上訴人提出第二階段污染整治計畫，被上訴人於103年5月5日命上訴人修正該計畫名稱為「整治計畫第二次變更」，該整治計畫第二次變更經被上訴人推動小組多次開會審議後，於103年11月7日第50次審查會議，同意上訴人將海水池B區整治完成期日由原先之102年底延後至107年6月，被上訴人亦於104年4月14日同意核定整治計畫第二次變更。

由是可知，推動小組審查委員以及被上訴人均肯認在現有整治技術下，海水池B區合理之整治完成日期為107年6月。

被上訴人要求上訴人於103年3月31日完成海水池B區整治實係無期待可能性，此一限期改善義務已歸於消滅，不應據以為裁罰，此節業經上訴人於原審提出前揭證據詳加主張。

原判決未附理由詳細論斷要求上訴人於102年第四季完成海水池B區整治是否具期待可能性，實有判決不備理由之違背法令，為此請求原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。

六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再論述如下：

（一）按「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；

污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；

如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；

直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。

‧‧‧（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；

直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。

」「有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：．．．三、控制計畫或整治計畫實施者未依．．．第22條第1項．．．主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」

土污法第22條第1項及第38條第2項第3款定有明文。

由是觀之，立法者為使污染行為人有效落實污染整治工作，於計畫階段由污染行為人自行擬定污染改善期程後送請主管機關核定，不僅使計畫出自污染行為人自我執行能力之考量，同時亦經主管機關核認其計畫合理性及可行性；

於執行階段為避免計畫淪為紙上談兵，乃敦促主管機關監督污染行為人有無逐步履行其所擬定之污染期程，並授予其裁罰權限。

但又因污染改善計畫執行過程，仍有可能發生計畫規劃當時無法預見之執行障礙（可能是污染行為人本身人為因素，也可能是環境自然因素），縱強令污染行為人執行最初擬定之計畫，亦顯有事實上難以達成之困境，且為貫徹污染應由污染行為人自己清除原則（參見土污法第22條立法理由第1項），容許污染行為人於遭遇窒礙難行之執行困境時，亦得主動申請變更原訂之整治計畫，以便藉此改變清理方式或延後清理期程。

依此，污染行為人擬定之污染整治計畫業經主管機關核定者，污染行為人就其計畫所定改善期程之履行，即屬其公法上義務，如有違反時，即具備非難可責性，主管機關當得對之按次反覆裁罰以強制其履行，除非其前揭公法義務已因嗣後變更計畫而更易其應履行之公法義務內容時，主管機關方不得續以原訂計畫對之裁罰。

（二）經查，經被上訴人於98年4月7日核定之系爭整治計畫分別設有污染面積縮減20%、71%、91%及100%等階段性目標，嗣因上訴人未達系爭整治計畫最初所設定之污染面積縮減20％之階段性目標，被上訴人依土污法第38條第2項第3款裁罰20萬元，經最高行政法院101年度判字第976號及102年度判字第292號判決予以維持。

上訴人乃於101年初申請變更系爭整治計畫，其先於101年1月9日就變更整治計畫內容提案表示：新增100、101、102年等三年查核點（分別為27％、35％、45％）等語，並於同日中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第28次審查會會議意見回覆內容中，對於審查委員提出查核點之問題，上訴人亦就變更系爭整治計畫中新增於102年第4季污染面積縮減45%查核點乙節予以回覆，表示：「僅依目前工程執行完成後，計算出各年面積減量後，提出面積縮減的查核點」等語；

待至被上訴人於101年7月19日核定系爭整治變更計畫後，該變更計畫書第XIV頁表1所列之各工作項目進度規劃表，確有將原訂查核點及101年1月9日提案簡報所示新增查核點一併列入進度規劃表（其中面積縮減達45％預定於102年第4季完成、面積縮減達71％預定於103年第2季完成），並於規劃表下方備註說明：「因本案場污染複雜，各分區進度順序及面積縮減仍可能依實際情況調整，但第5年查核點仍維持不變。」

等語。

惟上訴人迄至於被上訴人為本件原處分前，除曾於102年5月30日曾向被上訴人請求將系爭整治變更計畫中「海水池B區整治後驗證」工項完成期限延展至102年10月31日外，並未提出任何申請展延或變更系爭整治變更計畫之申請，或表示將調整面積縮減量，反之，被上訴人於102年第4季期程屆至後，先後以102年11月15日府環水字第1021037089號函、102年11月19日府環水字第1021045495號函、102年12月17日府環水字第1021139281號函、102年12月17日「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫」推動小組第44次審查會中反覆催促上訴人應依系爭整治變更計畫達成污染面積縮減45％之查核項目，否則將依法裁處。

然依上訴人於102年12月31日所提出之第23次工程查核簡報第4頁所示，上訴人於102年第4季之污染土壤移除與縮減面積統計僅達成36.4%，未達到45%之查核點，且依據上訴人自行提出之工作月報以及被上訴人於103年3月之驗證結果，縮減面積仍維持在36.4％，故上訴人確實於整治計畫推動小組102年12月31日現場查核之際，並未達成污染面積縮減45%之目標等事實，為兩造所是認，並有上開最高行政法院判決書二份、上訴人101年1月9日簡報資料及審查意見回覆文、系爭整治變更計畫第XIV頁、被上訴人102年8月7日府環水字第1020615187號函及前揭102年11月15日至12月17日函文、整治計畫推動小組第44次審查會議記錄、第23次現場查核會議記錄等文件在卷（見本院卷第159至178頁）可證，並作為原審裁判之基礎事實（參見原判決第26至32頁），則此等事實自堪採信。

揆諸前揭規定說明，上訴人既於系爭整治變更計畫中表述在原核定查核點不變之情況下，新增100、101、102年之查核點及預定於102年第4季（即102年10月31日）達到污染面積縮減至45％等語，則上開經載入整治計畫之清理期程復經主管機關之被上訴人核定者，即屬上訴人依土污法第22條第1項應負之公法義務。

詎上訴人於102年第4季預定之清理期程屆至後，不僅未曾依土污法第22條第4項規定變更系爭整治變更計畫，又未依系爭整治變更計畫履行其行為義務，縱經被上訴人數度催告後仍無改善作為，待至整治計畫推動小組102年12月31日現場查核時，污染面積僅縮減至36.4％，是其違規責任明確，從而，被上訴人於103年2月10日以原處分依土污法第38條第2項第3款規定裁處上訴人最低罰鍰20萬元，並通知其限期補正，否則將按次處罰等情，自屬於法有據。

（三）雖上訴人上訴主張伊從未於系爭整治計畫原核定查核點以外，同意新增查核點；

且系爭整治場址之草叢區、樹林區、鹼氯區、單一植被區之整治工作大致完成（約13.51公頃，佔總面積之36.4％），剩餘之海水池A、海水池B、五氯酚區、暫存區等區，依據系爭整治變更計畫所定整治順序，須待海水池B區疏浚後始能進行其他區域之整治，為此欲達到污染面積縮減至45％，首先必須完成海水池B區之整治工作，而上訴人未完成海水池B區之整治，係因未通過被上訴人之驗證所致，其中執行疏浚期間，再懸浮現象之原因、疏浚技術之複雜度及不確定性等，顯非上訴人可得預見，自屬欠缺期待可能性而不可歸責於上訴人，何況上訴人整治作為已使該區內土壤污染濃度顯著下降，參諸環保署97年11月20日函釋意旨，亦不應對上訴人處罰，更何況上訴人已於103年2月14日提出變更系爭整治變更計畫之申請，並經被上訴人於104年4月14日核定（下稱第二次變更整治計畫），經考量海水池底泥疏浚技術之不確定性，已將海水池B區整治完成之合理日期延展至107年6月，故被上訴人即不得對上訴人裁處，是以原判決顯有違法適用行政訴訟法第189條第1項所示之證據法則及論理法則、憲法第7條平等原則、不適用環保署97年11月20日函釋、行政程序法第8條誠信原則及違背行政罰歸責原理等違背法令情事云云。

惟查： 1、上訴人於系爭整治計畫原核定查核點外，另於系爭整治變更計畫新增查核點（含面積縮減達45％預定於102年第4季完成）乙節，已如前述，而原判決並敘明：「原告應於102年第4季達成污染面積縮減45%整治目標，已明載於原告提出之變更計畫中，當然屬於變更計畫內容之一部，且此於原告起訴狀第3頁第（三）點『其中於102年第4季雖有污染面積縮減45%之記載‧‧‧』等語即可自明，是以，列於整治計畫上之查核點，均為主管機關監督整治計畫執行者，依整治計畫期程如期完成整治進度之依據‧‧‧」等語（見原判決第26頁），是原判決並無違背證據法則及論理法則之違誤。

2、次查，上訴人迄至102年10月31日並未達成污染面積縮減45％之目標，業經整治計畫推動小組102年12月31日至現場查核明確乙節，復如前述，此即為被上訴人103年2月10日原處分所指之違規事實。

乃上訴人於前揭違規事實成立後，始於103年1月28日以其經對海水池B區全區共採樣58點進行初驗分析，其土壤戴奧辛濃度皆低於管制標準為由，提送海水池B區之竣工報告提請被上訴人複驗，經被上訴人以103年5月13日府環土字第1030324903號函通知上訴人複驗未通過，要求上訴人提送檢討報告後，上訴人始於檢討報告中表示驗證未通過係因泥水輸送過程外漏、再懸浮原因、風、防濁幕等因素造成等情，有上訴人提出之海水池B污染整治檢討報告、竣工報告書各一份在卷可證（見本院卷第84至92頁），則從違規時點觀察，上訴人早已該當土污法第38條第2項第3款之裁處要件。

且原判決亦就上訴人前揭主張敘明：「按『其他各分區則在整治完成後陸續進行採樣驗證，其檢測結果須低於土污染管制標準』、『草叢區、單一植披區、五氯酚工廠區、鹼氯工廠區之驗證，擬以50m X 50m的網格方式進行佈點…，以確認整治區域內土壤狀況；

若檢測出土壤樣品未達到整治目標，則此區塊之整治視為不合格，將污染物送至場內繼續進行熱處理或其他技術繼續處理』，此有原告自行提出之變更計畫第十二章頁12-4可資參考。

又污染縮減面積之認定，係以經被告驗證通過者計算之，未由被告驗證通過並依法公告解除場址列管前，皆不可採計為完成整治面積。

依原告提出之102年12月1日至31日之整治計畫12月份工作月報（修訂二版）第7頁，海水池B區整治後驗證之工作項目實際進度為0%，進度落後，且明載『自主驗證之汞濃度尚有4點未符合標準』，非如原告所主張汞濃度及戴奧辛濃度檢測結果皆低於管制標準之規範。

復經被告於103年3月驗證結果，15個採樣點中，有11點採樣點未符合整治目標，其中點位B13-7之戴奧辛濃度高達14,000ngI-TEQ/kg、汞濃度高達82.0mg/kg（整治目標為戴奧辛<500ngI-TEQ/kg、汞<10mg/kg），有未確實移除污染物之情事。」

等語（見原判決第29頁），是原判決亦無違背論理法則或證據法則之情事。

3、第查，關於環保署97年11月20日函釋於本件原處分適用情形，原判決亦敘明：「環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函釋‧‧‧其意旨係指土污法修正前，為直轄市、縣(市)主管機關就控制計畫執行者未依控制計畫執行時，得視個案狀況，本諸權責依修正前土污法第36條裁處之。

若污染改善成效不佳，自得作為直轄市、縣(市)主管機關認定應予以裁處之考量因素，就其他個案所涉情事，直轄市、縣(市)主管機關均得為裁量要素之一。

且該函示所涉係『控制計畫』，惟原處分乃涉及原告未依『整治計畫執行』之情況，蓋整治場址之污染嚴重程度，遠較控制計畫為重，原告未依整治計畫執行所對於周遭環境及人民健康之影響更為嚴重，此亦為直轄市、縣(市)主管機關罰時得予考量之因素之一。

原告海水池B區本應於102年第2季完成整治，卻至102年第4季仍未完成整治，參以原告前已有多次因整治計畫執行被裁處，並經法院維持情事，被告依修正後土污法第38條就原告未依整治計畫執行之行為裁處，自無違反該函示意旨或比例原則之違法，更無所謂裁量怠惰之違誤。

‧‧‧原告雖主張其處理土方量超過預估疏浚土方，海水池B區汞及戴奧辛之移除率各為98.5％及84.4％，可知系爭場址之污染已有大幅改善，原處分僅以原告未完成污染面積縮減45%之表面數據而予以裁處，於法顯有違誤云云。

惟依據系爭整治變更計畫，原告應於102年第4季完成污染面積縮減45％，其計算基礎為污染縮減之『面積』，若整治後仍超過污染管制標準，即不可計入，此與污染物移除率不同，不可混為一談，此從系爭整治變更計畫中另載明原告應於103年第2季達成污染減量82％可知。

且原告於103年5月自行提出之海水池B區污染整治檢討報告，僅係原告所組成之團隊自行作成之檢討報告，並未委託其他專業且經環保署認可之環境工程公司辦理採樣，亦未經被告認可，該數據亦遭報告推動小組委員質疑，張木彬委員『海水池B底泥疏浚經整治後戴奧辛及汞之移除率各為84.4％及98.5％，建議應有詳細之質量平衡計算作為認知之基礎』黃煥彰委員『對於海水B底泥Dioxin處理量去除率達84.4％如何算出？其質量平衡如何計算？去掉的戴奧辛跑至那裡去？』此有臺南市政府103年7月10日府環土字第1030452102號函及所附臺南市政府103年6月26日「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫」推動小組第26次審查會議記錄影本乙份可參，原告所主張僅為單方片面之詞，並不足採。」

等語（見原判決第29至31頁），由是觀之，原判決先就環保署前揭函釋定義予以闡釋，並說明其不僅得適用於控制場址，亦得適用於整治場址，只是整治場址因其污染程度更為嚴重，該函釋所指執行成效及污染改善狀況應更審慎認定；

繼之，原判決再以前揭函釋具體涵攝適用於本件原處分予以說明，並表示原告經常延滯履行整治作業（執行成效不彰）、海水池B區污染濃度降低情事亦未經證實（未見污染狀況改善），故原處分並無違背前揭函釋之情。

乃上訴人逕主張原判決有不適用環保署前揭函釋及憲法第7條平等原則之違背法令情事云云，要屬無據。

4、再查，海水池B區是否存有再懸浮因素等疏浚困難，且存有技術層面無法克服而不得歸責於上訴人情事，原判決亦於理由中表示：「被告推動小組於101年1月9日第24次審查會審查原告所提出之『中石化（台碱）安順場土壤污染整治場址海水池B底泥整治計畫』案中，盧至人委員已提出『再懸浮、再擴散、再沈澱的防制？再懸浮的有效防制作為？』；

李俊璋委員亦提出『戴奧辛及汞多吸附在粒徑較小之微粒，在挖除時，粒徑較小者較亦懸浮擴散，可能導致去除效率變差，本計畫應如何考量？』此有臺南市政府101年1月9日府環水字第1010073192號函及所附臺南市政府101年1月9日『中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫』推動小組第24次審查會議記錄影本乙份可參，且於原告所提『海水池B底泥整治計畫書』中亦載明：濕式『水域抽挖過程中，可能有沈澱物質再懸浮現象，需加以控制』，顯見原告於提出海水池B底泥整治計畫時，已明知有因底泥擾動而揚起懸浮顆粒之情形，卻未進行工法改良，再懸浮現象並非原告不可控制或事先難以預知之因素‧‧‧復依原告於102年8月所提出之『前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫第八次執行成果報告(定稿本)』第4-30頁海水池B區疏濬作業之執行成果中，原告已自承『101年4月海水池B底泥整治計畫書正式核定後，中石化公司隨即展開疏濬船採購作業，目前疏濬船已於101年7月底運達高雄港，進行取名、報關、查驗等通關行政作業後，已於同年9月底運抵安順場址，並進行一系列之檢修、訓練與測試後，於同年11月4日正式啟動上線疏濬海水池B底泥，目前仍持續進行底泥疏濬作業』等語，可見原告於101年11月開始進行海水B區底泥整治。

‧‧‧然原告至102年第4季止，仍未完成該工項。

原告開始進行海水池B區整治至102年第4季止，有一年餘之時間，原告於此期間均未提及底泥擾動造成再懸浮之問題，亦未有技術困難至無法進行整治之情事，反於102年第4季自認已完成整治目標，於被告驗證未通過後，提出檢討報告，自行推測再懸浮為造成驗證結果差異之一，倘真有如原告所述再懸浮問題至未完成海水池B區之整治，原告於擬定海水池B底泥整治計畫時即有未採取適當工法之疏失，且於一年多之整治期間亦有疏於注意之情形，難謂無過失。」

等語（見原判決第31至33頁），是上訴人所稱疏浚技術困難乙節，顯未經上訴人舉證證實，雖上訴人主張被上訴人嗣後已於104年4月間核定第二次變更整治計畫，同意上訴人就海水池B區整治工作展延至107年6月，足見被上訴人及審查委員亦肯認上開整治工作確有技術困難情事云云，然查，被上訴人於本件原處分所指違規事實發生後，另事後同意海水池B區整治工作展期，無非係以上訴人擬定之整治計畫得以繼續推展及負責清除為必要，其所核定之變更計畫，原本即繫諸於上訴人自身清運、整治能力之考量，是以上訴人自認有技術執行困難而申請變更整治計畫，與海水池B區是否實際存有疏浚困難之情，係屬二事。

更無論上訴人於被上訴人為本件原處分前，從未申請變更整治計畫並獲得被上訴人之核定，則其基於系爭整治變更計畫所定之公法義務即未經變更，原處分對之裁處，自非無據。

乃上訴人據其事後第二次變更整治計畫業經被上訴人於104年4月間核定為由，反推其本件違規事實已無歸責情事，並認原判決有違背行政罰歸責原理之違背法令事由，亦無足取。

5、至上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，尚難認為合法之上訴理由。

七、綜上所述，原判決並無上訴人指訴之判決不適用法規、適用不當之情事。

原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。

上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 8 月 4 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬
法官 林 彥 君
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 104 年 8 月 4 日

書記官 謝 廉 縈