高雄高等行政法院行政-KSBA,104,簡上,49,20151223,1

高雄高等行政法院判決
104年度簡上字第49號
上 訴 人 台灣中油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠
代 表 人 吳義芳
訴訟代理人 王元宏律師
被 上訴 人 高雄市政府環境保護局
代 表 人 蔡孟裕
訴訟代理人 王健州
李俊儒
上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國104年6月17日臺灣高雄地方法院103年度簡字第71號行政訴訟判決提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺灣高雄地方法院行政訴訟庭。

理 由

一、上訴人於高雄市○○區○○○路○○號從事觸媒重組程序（製程編號：M21），被上訴人於民國102年11月1日接獲民眾陳情通報，上訴人廠區有排放粒狀污染物（黑煙）情事，遂派員於同日16時20分前往稽查，於上訴人廠區外發現所屬廢氣燃燒塔（設備編號：A021；

下稱系爭廢氣燃燒塔）有使用而產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成空氣污染，稽查人員遂進入廠內查察，獲悉係上訴人第六媒組工場因停爐大修，而將系統內氣體排放至第四號系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，上訴人乃於同年11月13日依法舉發，並給予上訴人陳述意見之機會。

上訴人雖於同年11月22日提出意見陳述，惟經被上訴人審酌事實證據及陳述意見後，核認上訴人違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之事實明確，爰依同法第60條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條及環境教育法第23條第2款規定，以102年11月25日高市環局空處字第20-102-110020號裁處書（下稱原處分）裁處新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2小時。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回其訴，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：

(一)本件係因M21製程進行停爐，在正常的開停爐過程中，因管線內蓄積製程中所產生之碳氫化合物，而該等廢氣無法經由脫硝設備處理後再由P018管道排出，故經由系爭廢氣燃燒塔處理後加以排出，屬揮發性有機物空氣污染管制及排放標準（下稱揮發性有機物排放標準）第4條所定之緊急公安應變行為，並非揮發性有機物排放標準第2條第59款所指之廢氣燃燒塔使用事件。

然被上訴人卻於原處分違反事實欄內，記載上訴人之違規事實係因「於廠區外（小港區中林路中鋼公司南門對面）發現貴公司所屬廢氣燃燒塔發生燃燒塔使用事件，產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中」，足徵原處分就上訴人違規內容之事實認定顯有錯誤，則被上訴人裁處所根據之事實既與事實真象不符，而有認定事實錯誤之情形，構成得撤銷之事由。

又上訴人於98年間亦有由廢氣燃燒塔排放空氣污染物之行為，前經被上訴人以違反空氣污染防制法第20條、第56條之規定予以裁處，被上訴人於本件對於同類型之空氣污染行為卻援引不同法條裁處，已違反行政自我拘束原則。

(二)行政院環境保護署（下稱環保署）已依據空氣污染防制法第20條之授權，訂定固定污染源空氣污染物排放標準（下稱固定污染源排放標準），用以規範各公私場所固定污染源排放空氣污染物之標準，應依固定污染源排放標準之規定審酌，而非適用空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定逕行裁處，此觀環保署於103年3月26日覆上訴人公司人員之郵件內容所載：「所詢廢氣燃燒塔排氣不透光率適用法規疑義一節，依前揭規定，倘廢氣燃燒塔經塔頂火焰燃燒所排放之廢氣，符合固定污染源排放標準之排放管道不透光率排放標準之規定，並不宜以違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定告發處分。」

等語即明。

又環保署於103年7月30日環署空字第1030058182號函釋亦謂：「．．．廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，主管機關核發許可證之廢氣流向與現場有不符之情形一節，．．．倘貴局核發之固定污染源操作許可已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則難以援用空氣污染防制法第31條第1項之規定加以管制」，足見關於廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，端視主管機關所核發之固定污染源操作許可證是否已核予廢氣燃燒塔為排放管道，且倘若廢氣燃燒塔確屬排放管道，則不能援用空氣污染防制第31條第1項之規定予以管制。

系爭廢氣燃燒塔為M17製程之排放管道，編號為P109，依前揭法規說明，非屬空氣污染防制法第31條第1項之裁罰對象，應依固定污染源排放標準附表一規定之檢測方法判定。

而稽之固定污染源排放標準附表一之規定，固定污染源空氣污染物如為粒狀污染物，其排放標準依目測判煙規定不得超過不透光率20％，停止、開始運轉時可到不透光率40％，但1小時內超過不透光率20％之累積時間不得超過3分鐘。

然被上訴人派員於102年11月1日16時20分針對系爭廢氣燃燒塔排放粒狀污染物所為之稽查，完全未依上述所定之方式量測，以判定是否違規，更欠缺客觀科學之依據或時間累積數據，僅憑瞬間之相片或影片作為其裁罰之依據，即率爾對上訴人課以處分，顯已違法。

(三)又揮發性有機物排放標準附表二規定，第4條施行日期為103年7月1日，本件雖發生於上開施行日期之前，仍應適用揮發性有機物排放標準第4條規定。

蓋廢氣燃燒塔普遍應用於石化及煉油製程工廠，主要功用在於焚化處理揮發性有機物之緊急排放，於一般正常操作情形下，不會使用廢氣燃燒塔，是關於廢氣燃燒塔之使用，並不因上開揮發性有機物排放標準之修正而有不同，至上開揮發性有機物排放標準於102年1月3日修正並增列第4條之規定，係因主管機關鑑於廢氣燃燒塔係屬緊急排放污染防制設施，非屬常態性排放使用之污染物防制設備，為明確規範其使用時機及使用日數，而加以明白列舉而已，故而關於廢氣燃燒塔之使用，依修正後揮發性有機物排放標準附表二規定，其施行日期雖為103年7月1日，於本件仍有適用，與法律不溯及既往無關。

(四)被上訴人雖稱上訴人之M21操作許可證所載內容，其排放管道僅有P018排放口，另M17許可證所載內容，其排放管道雖編有P109排放口，但因未設置採樣口而非排放管道云云。

實則廠內既有M17、M18、M19、M20、M21、M32及M37等多項製程，上開製程在操作過程中所產生之廢氣均使用同一集管連結系爭廢氣燃燒塔，而M21製程為觸媒重組程序，其排放管道雖為P018，然該排放管道之作用在於排放該製程在正常操作情形下（經由加熱爐燃燒）所產生之廢氣即氮氧化合物，須另經脫硝設備（De-Nox反應器）處理後，方能經由P018管道排出。

如上開製程除產生氮氧化合物廢氣外，尚有其他有害廢氣如高濃度之碳氫化合物，與前揭之氮氧化合物不同，不能經由脫硝設備處理再經由P018管道排出，而須經由廢氣燃燒塔處理後排出，參酌環保署103年7月30日環署空字第1030058182號函釋意旨，本件P109確屬排放管道無訛，依前揭法規及說明，非屬空氣污染防制法第31條第1項之裁罰對象，應依固定污染源排放標準附表一規定之測定方法判定。

惟被上訴人未依上開檢測方法判定，即予以裁處，可知原處分適用法規及認定事實不當，訴願決定卻予以維持，實有未合等情，並聲明判決原處分及訴願決定均撤銷。

三、被上訴人則以：

(一)揮發性有機物排放標準附表二規定，第4條之施行日期為103年7月1日，而本件違規行為發生於該施行日期之前，故本件不適用前揭排放標準第4條之規定。

另公私場所固定污染源之相關設施故障，致違反空氣污染防制法相關規定時，公私場所應於故障發生後1小時內，向當地主管機關報備，24小時內修復或停止操作，15日內向當地主管機關提出書面報告，得免予處罰，為空氣污染防制法第77條所明定。

而上開條文所稱設施故障，係指固定污染源相關設施之不可預見且無法避免之非經常性設備功能失效，且非屬故意或人為疏失或不當維修，如天災或無預警停電等外力因素所致，為同法施行細則第41條規定所揭明，另有環保署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨足資參照。

經查，揮發性有機物排放標準係依空氣污染防制法第20條第2項、第22條及第23條規定之授權所訂定，倘違反揮發性有機物排放標準者，應依同法第56條規定處罰，核與本件被上訴人係以上訴人違反同法第31條第1項第1款規定，並依同法第60條第1項規定裁處無涉。

次查本件違規事實之發生係於102年11月1日16時20分許，然上訴人於當日8時29分即以傳真方式向被上訴人報備，其內容略為：「二、故障（或發生）時間：102年11月1日8時30分。

三、故障設施名稱（或位置）：本廠M21（第6媒組工場）停爐，煙道及燃燒塔可能會有不透光率問題．．．」，顯見上訴人前開行為並非就本件違規事實所為之報備，且本件違規事實之發生，非屬空氣污染防制法第77條規定所指不可預見且無法避免之設備故障所致，而係製程相關設備設計不當或操作、維護不良，致廢氣燃燒塔燃燒不完全產生明顯粒狀污染物，散佈於空氣造成污染，上訴人主張系爭事件係屬揮發性有機物排放標準第4條之緊急公安應變行為乙節，自不能據為免罰之論據。

(二)上訴人主張系爭事件，被上訴人於裁處書「違反事實」欄內記載上訴人所屬廢氣燃燒塔發生燃燒塔使用事件，被上訴人作成上開裁處書之處分，所根據之事實顯與事實真相不符乙節，惟按揮發性有機物排放標準第2條專有名詞及符號定義第59款有關「廢氣燃燒塔使用事件」定義所定「發生燃燒塔使用事件」一語係被上訴人用以描述系爭事件之客觀狀態，與前揭「廢氣燃燒塔使用事件」之定義無涉，再者，揮發性有機物排放標準係依空氣污染防制法第20條第2項、第22條及第23條規定之授權所訂定，倘違反揮發性有機物排放標準者，應依同法第56條規定處罰，核與本案被上訴人係以上訴人違反同法第31條第1項第1款規定，並依同法第60條規定裁處無涉。

(三)上訴人主張被上訴人就本件排放粒狀污染物所為之稽查，完全未依固定污染源排放標準附表一所定之方式量測，以判定是否違規，欠缺客觀科學之依據或時間累計數據，僅憑瞬間之相片或影片作為裁罰之依據乙節，惟按在各級空氣污染防制區內，不得有未經排放管道，從事燃燒、融化、煉製或其他操作，將產生明顯之粒狀污染物排放於空氣之行為，為空氣污染防制法第31條第1項第1款及第2項所明定。

經查，本件依上訴人之M21許可證所載內容，其排放管道僅有P018排放口；

另依M17許可證所載內容，其排放管道雖列有編號P109之排放口，惟該排放口不需設置採樣口，該編號係為符合環保署固定污染源管理資訊系統設計之需求所編列之代號，實際上並不存在此一排放口，其製程廢氣處理係經由系爭廢氣燃燒塔燃燒處理後直接排放大氣中，屬空氣污染防制法施行細則第28條第2項規定未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放之情形，為空氣污染防制法第31條第2項所稱未經排放管道排放之空氣污染行為。

又系爭廢氣燃燒塔亦經載明為「污染防制設備」而非「排放管道」，有M17許可證及M21許可證可稽，故系爭廢氣燃燒塔非屬前開許可證所許可之排放管道，本件屬空氣污染防制法第31條及執行準則之適用範圍，核無疑義，應依空氣污染防制法施行細則第33條第1項第2款之規定，以目視進行污染物排放狀況之檢查，而非依固定污染源排放標準規定之判定方法。

上訴人前開主張，洵不足採。

(四)上訴人主張被上訴人於本案之裁罰違反行政自我拘束原則，惟上訴人自98年間起迄今有多次利用廢氣燃燒塔排放空氣污染物污染空氣而遭裁罰之紀錄，其中98年至100年間雖經被上訴人依空氣污染防制法第20條第1項、第56條予以裁罰之紀錄，但自100年起，即由被上訴人多次依空氣污染防制法第31條第1項、第60條之規定裁處，此為上訴人所知悉，更何況正確適用法律為被上訴人職責，被上訴人所為並未違反行政自我拘束原則。

(五)裁罰額度部分，因上訴人於系爭時間前1年內已有1次之違規行為（即102年4月30日13時10分，M33製程內廢氣瞬間導入廢氣燃燒塔，因燃燒不完全產生黑煙，經被上訴人以102年6月23日高市環空處字第20-102-060027號裁處書，依違反空氣污染防制法第31條第1項、裁罰準則第3條、環境教育法第23條第2款之規定，裁處20萬元、環境講習2小時），本次為第2次違反同法令，被上訴人以違反同法第31條第1項第1款規定，而依同法第60條第1項及裁罰準則第3條規定裁處上訴人20萬元整罰鍰，再依環境教育法第23條第2款處環境教育講習2小時，用促其踐行改善之義務，並無違誤由等語，資為抗辯，並聲明判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：

(一)上訴人系爭場址之第六媒組工場於102年11月1日因計劃性停爐大修，而將系統內氣體排放至第四號系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成空氣污染等情，經民眾舉報，被上訴人稽查人員到場依執行準則之規定作成稽查紀錄單，並由上訴人員工簽名確認無誤等情，有上開稽查紀錄，佐證影、照片附卷可稽，堪信屬實。

被上訴人以102年11月13日高市環局稽字第10242178500號函予以舉發，並依違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定，及以本次違規行為係上訴人1年內第2次違反相同規定應予加重處罰為由（即上訴人於102年4月30日13時10分，所有M33製程內廢氣瞬間導入廢氣燃燒塔，因燃燒不完全產生黑煙，經被上訴人以102年6月23日以高市環空處字第20-102-060027號裁處書，依違反空氣污染防制法第31條第1項、裁罰準則第3條、環境教育法第23條第2款之規定，裁處20萬元、環境講習2小時），依同法第60條第1項及裁罰準則第3條及環境教育法第23條第2款等規定，以原處分裁處上訴人罰鍰20萬元及環境講習2小時，於法尚無不合。

(二)上訴人雖以前詞置辯，惟查，本件違規事實發生於102年11月1日，依揮發性有機物排放標準附表二規定，第4條之施行日期為103年7月1日，故本件不適用前揭排放標準第4條之規定。

另按公私場所固定污染源之相關設施故障，致違反空氣公私場所固定污染源之相關設施故障，致違反空氣污染防制法相關規定時，公私場所應於故障發生後1小時內，向當地主管機關報備，24小時內修復或停止操作，15日內向當地主管機關提出書面報告，得免予處罰，為空氣污染防制法第77條所明定。

而上開條文所稱設施故障，係指固定污染源相關設施之不可預見且無法避免之非經常性設備功能失效，且非屬故意或人為疏失或不當維修，如天災或無預警停電等外力因素所致，為同法施行細則第41條規定所揭明，另有環保署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨足資參照。

次查，本件違規事實係發生於102年11月1日16時20分許，然上訴人於當日8時29分即以傳真方式向被上訴人報備，其內容略為：「二、故障（或發生）時間：102年11月1日8時30分。

三、故障設施名稱（或位置）：本廠M21（第6媒組工場）停爐，煙道及燃燒塔可能會有不透光率問題」，顯見上訴人前開行為並非就本件違規事實所為之報備，且本件違規事實之發生，非屬空氣污染防制法第77條規定所指不可預見且無法避免之設備故障所致，而係製程相關設備設計不當或操作、維護不良，致廢氣燃燒塔燃燒不完全產生明顯粒狀污染物，散佈於空氣造成污染，上訴人自不能依空氣污染防制法第77條之規定主張免罰。

原處分書「違反事實」欄內關於「於廠區外．．．發現貴公司所屬地面廢氣燃燒塔發生燃燒塔使用事件，產生．．．」之記載，雖使用「廢氣燃燒塔使用事件」一詞，然揮發性有機物排放標準第2條第59款固稱廢氣燃燒塔使用事件，係指公私場所具石油煉製製程或輕油裂解製程者，所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣流量達一定程度之情形而言，但並未規定凡使用廢氣燃燒塔排放氣體者，即屬該法條所稱之廢氣燃燒塔使用事件，故被上訴人雖使用「廢氣燃燒塔使用事件」一詞客觀描述上訴人於101年11月1日16時20分，使用編號A021號之第4號廢氣燃燒塔排放廢氣之行為，邏輯上尚不得逕認為被上訴人係舉發上訴人所為符合該法條第59款所稱之「廢氣燃燒塔使用事件」，故上訴人辯稱被上訴人原處分書所根據之事實顯與事實真相不符乙節云云，不足採信。

(三)上訴人另主張系爭廢氣燃燒塔編號為P109，應屬排放管道云云。

然查： 1、空氣污染防制法關於空氣污染之管制，分為行為管制與標準管制，前者如該法第31條第1項之管制，後者如該法第20條所謂之排放標準之管制。

而排放標準之管制，一為排放管道的管制，一為周界的管制。

關於排放管道的管制，其檢測標準依固定污染源排放標準附表一之規定，對於粒狀污染物之判定採目測法，須由具專業執照之人選具適當之點進行目測，且目測判煙規定不得超過不透光率20％，停止、開始運轉時可到不透光率40％，但1小時內超過不透光率20％之累積時間不得超過3分鐘，然而違規行為人使用廢氣燃燒塔進行排放氣體之時間，可能只有一、二十分鐘，稽查員經通報到達現場檢測時，可能已無相當之時間依附表一之標準程序進行檢測。

2、又空氣污染法防制法施行細則第28條規定：「本法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：1、依規定設置採樣設施者；

其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。

二、依規定得免設置採樣設施者。

本法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。」

，前揭法條所稱依規定得免設置採樣設施者，係指環保署於98年1月5日所發布之「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」。

本件廢氣燃燒塔未設採樣口並非因高度上無法設置採樣口，蓋一般排放管道依前開採樣設施規範，只要符合8D、2D（D指直徑）或是經過主管機關許可只要符合1.5GM，即可以1.5D及0.5D位置設立採樣口，然廢氣燃燒塔處理點係在頂（末）端，因廢氣燃燒塔內部的污染物型態跟燃燒後之型態已不一樣，故在前端即底部設置採樣設施即屬無意義之事等情，業據被上訴人辯稱在卷，核與前揭法律規定相符又與廢氣燃燒塔實物構造及燃燒功用一致，堪予採信，顯見廢氣燃燒塔因非空氣污染防制法施行細則所稱之排放管道，故與排放管道相關之「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」並未規定廢氣燃燒塔可免設採樣口，被上訴人亦未核准免設採樣口。

3、又審究被上訴人核發予上訴人之高市環局空操許證字第E0583-00號高雄市固定污染源許可證，關於許可固定污染源（M17）之排放管道口徑及排放口位置規定，雖將系爭廢氣燃燒塔列為P109編號，但其他條件限制一欄則載明：「1.不需設置（廢氣燃燒塔管道逸散）2.設置0個採樣口」，核與前揭施行細則第28條規定不符已如前述，且本件P109編號之廢氣燃燒塔，實係空氣污染物防制設備，編號為A021，並設有操作條件，此不僅為揮發性有機物排放標準第2條第5款、第9款所明定，且被上訴人核發之M21操作許可證所載內容，其排放管道僅有P018排放口；

而M21製程中另核可之M17許可證，其排放管道雖列有編號P109之排放口，然該排放口既不需設置採樣口，則被上訴人辯稱該編號係為符合環保署固定污染源管理資訊系統設計之需求所編列之代號，實際上並不存在此一排放口，亦即環保署核定編制許可證之系統設定採制式程序，為E（污染源)-A（防制設備)-P（排放管道）為制式設計，為對應E、A而予P之編號等情，亦與M17許可證之製程流程圖所載情形相符，足認被上訴人辯稱系爭廢氣燃燒塔非屬前開M17許可證所許可之排放管道，本件屬空氣污染防制法第31條第1項及依同法條第3項所定執行準則之適用範圍，核無疑義，堪予採信。

從而本件違規行為應由稽查人員依空氣污染防制法施行細則第33條之規定，以目視是否產生黑煙之方式稽查。

上訴人主張應以固定污染源排放標準附表一所規定之目測方法稽查，於法不合，不足採信。

4、上訴人一再主張本件廢氣燃燒塔應屬排放管道，應以固定污染源排放標準附表一所定之目測方法檢視上訴人污染空氣是否達於一定之取締標準，惟上訴人所經營之煉油產業，係陸續興建各項煉油產品之製程，常見與製程配合之廢氣燃燒塔設立後，又供新設立之製程使用，以致廢氣燃燒塔並非事先因應各製程需要所量身訂製，從而原有製程設備不具有處理石化原料之功能時，即必須經由廢氣燃燒塔經由頂端燃燒之方式處理後排入大氣中（即以燃燒之方式破壞或降低石化或煉油原料之污染程度），以致使用時，常有產生粒狀物污染空氣之情形，此外，上揭目測法較目視法嚴謹，檢測時間較長，而違規行為人使用廢氣燃燒塔進行排放廢氣之時間可能只有一、二十分鐘，稽查員經通報到達現場檢測時，可能已無相當之時間依固定污染源排放標準附表一之程序進行檢測，足見目測方法並非檢驗廢氣燃燒塔之適當方式。

環保署103年7月30日環署空字第1030058182號之函釋內容「．．．廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，主管機關核發許可證之廢氣流向與現場有不符之情形一節，．．．倘貴局核發之固定污染源操作許可已核予廢氣燃燒塔維排放管道，則難以援用空氣污染防制法第31條第1項之規定加以管制」雖係認可各地方主管機關可自行核定是否將業者之廢氣燃燒塔編列為排放管道，然如前所述，鑑於石化業者或煉油業者常以新製程共用其他製程已先行設立之廢氣燃燒塔，因後者非因應新製程所量身訂製，導致常以緊急工安事件為由，由廢氣燃燒塔排放黑煙之情況甚為普遍，而固定污染源排放標準附表一所定之目測法囿於排放時間因素，較無法達有效之稽查，以及考量為達空氣污染法第31條、施行細則第28條及33條之規範目的（禁止污染空氣），被上訴人辯稱未將系爭廢氣燃燒塔核定為排放管道，合乎前揭法律規定及立法目的，堪予採信。

5、上訴人另主張倘廢氣燃燒塔非屬排放管道，則揮發性有機物排放標準第4條則無適用之餘地云云。

惟查，依該條之規定，公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理，但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。

本件上訴人之停爐歲修行為，在揮發性有機物排放標準第4條施行日前，無該條之適用，然縱使得予適用，認為屬該法條所稱之必要性操作，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣，但因廢氣燃燒塔非屬排放管道，仍有空氣污染防制法第31條、施行細則第28條、第33條之適用，而非適用空氣污染防制法第20條、揮發性有機物排放標準及固定污染源排放標準予以檢測是否有污染空氣行為。

上訴人上開主張，係屬誤解。

6、上訴人另主張被上訴人以空氣污染防制法第31條第1項、第60條裁處上訴人違反行政自我拘束原則云云。

按行政自我拘束原則，源於憲法之平等原則，乃要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，即要求相同之事物為相同之處理（但二事務是否相同，係由法規範之觀點決定之），此「禁止差別待遇原則」遂形成行政自我拘束；

故行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條亦定有明文，是以行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，此即所謂行政自我拘束原則。

經查，上訴人自98年6月22日起，迄今因使用廢氣燃燒塔污染空氣遭被上訴人裁罰事件不下9件，其中98年至100年4月期間遭被上訴人以違反空氣污染防制法第20條第1項、第56條裁處者有3件；

之後以同法第31條第1項、第60條裁處者，有5件，此有被上訴人提出98年至103年度廢氣燃燒塔空氣污染案件稽查裁處情形彙整表1份在卷可查，而本件違規行為日期為102年11月1日，足認本件上訴人行為時，被上訴人裁處之法規依據已變更為空氣污染防制法第31條第1項、第60條，且此項變更適用法條，係屬適用正確之法律規範，為有正當理由，故被上訴人以前揭法條裁處上訴人並未違反行政自我拘束原則，上訴人所辯，不足採信。

(四)綜上所述，系爭廢氣燃燒塔並非排放管道，上訴人於1年內第2次即於102年11月1日16時20分遭查獲於M21製程第六媒組工場因計劃性停爐大修，而將系統內氣體排放至系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中一事，既經查證屬實，違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之事實明確，被上訴人因而依同法第60條第1項、裁罰準則及環境教育法第23條第2款之規定，裁處20萬元罰鍰及環境講習2小時，於法並無違誤，訴願決定予以維持，並無不合等語，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴人上訴意旨略以：

(一)按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。

前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。

直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」

「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」

空氣污染防制法第20條第1項、第2項、第31條第1項第1款定有明文。

又依環保署於103年3月26日回覆上訴人之郵件內容所載：「三、所詢廢氣燃燒塔排氣不透光率適用法規疑義一節，依前揭規定，倘廢氣燃燒塔經塔頂火焰燃燒所排放之廢氣，符合固定污染源排放標準之排放管道不透光率排放標準之規定，並不宜以違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定告發處分。」

可知，依環保主管機關見解，本件系爭廢氣燃燒塔所排放之廢氣是否合乎標準，應依固定源排放標準之規定審酌，不宜以違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定告發處分。

再者，環保署103年7月30日環署空字第1030058182號函釋認：「．．．本案來函所提廢氣燃燒塔是否屬排放管道，主管機關核發許可證之廢氣流向與現場有不符之情形一節，建議應依前揭規定判定，並由貴局核發固定污染源操作許可證之單位提出說明，倘貴局核發之固定污染源操作許可證已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則難以援用空污法31條第1項第1款之規定加以管制。

另有關廢氣燃燒塔之管制，建議仍應加強揮發性有機物排放標準之各項查核，以避免發生工安事故或排放有毒物質危害民眾或生活環境。

本案請貴局本權責依規定辦理」。

本件被上訴人所核發之M21許可證之排放管道為P018，而M17許可證之空氣污染物防制方法及設備，系爭廢氣燃燒塔則列為編號P109之排放口為不需設置採樣設施，基於行政自我拘束原則，被上訴人除更正許可證外，即不得為不同認定，由上述可知，固定污染源操作許可證已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則被上訴人不得援用空污法31條第1項第1款之規定加以管制。

惟原判決卻以「依違反空氣污染防制法第31條第1項，裁罰準則第3條、環境教育法第23條第2款之規定，裁處20萬元罰鍰、環境講習2小時．．．於法尚無不合」，駁回上訴人於原審之訴，顯屬適用法規錯誤。

(二)又「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後1小時內，向當地主管機關報備。

二、故障發生後24小時內修復或停止操作。

三、故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」

「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。

但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」

空氣污染防制法第77條、同法施行細則第41條定有明文。

另環保署曾以環署空字第0950048357號針對空氣污染防制法第77條發布函釋認：「固定污染源之相關設施故障為設施發生不可預見且無法避免之設備功能失效，其固定污染源排放空氣污染物之排放得免予處罰全文內容：一、有關函詢空氣污染防制法第77條故障之定義乙節，查同法施行細則第44條已明訂．．．即其係指不可預見且無法避免之設備功能失效，且應為非經常性之設備功能失效且非故意或人為疏失或不當維修所造成，如天災或無預警停電等外力因素，．．．三、另建議於受理前揭案件時，應依公私場所固定污染源操作許可證所登載之設備維護、保養及紀錄等事項進行查核，俾確認其所稱之設備故障是否屬不可預見且無法避免之設備功能失效，亦或因設計不當或操作、維護不良所致，再行判定其能否適用該項故障免罰之規定。」

故現行法規對於空氣污染防制法第77條「故障」之要件主要為不可預見、無法避免之設備功能失效，且非設計不當或操作、維護不良之情形，且應依操作許可證所登載之設備維護、保養及紀錄等事項進行查核，俾確認其所稱之設備故障是否屬不可預見且無法避免之設備功能失效，亦或因設計不當或操作、維護不良所致，再行判定其能否適用該項故障免罰之規定。

本件事實發生於102年11月1日16時20分，然上訴人係因停爐大修提前於當日8時29分以傳真方式向被上訴人報備，其內容略為：「二、故障(或發生)時間：102年11月1日8時30分。

三、故障設施名稱(或位置)：本廠M21(第6媒組工場)停爐，煙道及燃燒塔可能會有不透光率問題。」

上訴人因M21(第6媒組工場)停爐大修，而無法避免地將系統內氣體透過M17排放口P109(系爭廢氣燃燒塔燃燒)排放處理，並非刻意人為操作，且非屬設計不當或操作、維護不良之情形，即應有空氣污染防制法第77條免罰規定之適用。

原判決卻以「本案違規事實發生於102年11月1日16時20分，然上訴人於當日8時29分即以傳真方式向原處分機關報備，其內容略為：『二、故障(或發生)時間：102年11月1日8時30分。

三、故障設施名稱(或位置)：本廠M21(第6媒組工場)停爐，煙道及燃燒塔可能會有不透光率問題。』

顯見上訴人前開行為並非就本案違規事實所為之報備，且本案違規事實之發生非屬空氣污染防制法第77條規定所指不可預見且無法避免之設備故障所致」，駁回上訴人於原審之訴，其對於法令之適用顯屬違誤。

(三)揮發性有機物排放標準第4條規定：「公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。

但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。」

另所謂「從新從優原則」係處理行政程序進行中（處理程序終結前），相關法規有變更時的新舊法選擇問題。

依據該原則，若公權力主體於處理某一案件的過程中相關法令有所增修或廢止，原則上應適用新法（從新），但若舊法較有利於當事人，而新法並未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，應適用舊法（從優）。

而中央法規標準法第18條所謂「處理程序終結前」，除了指行政處分作成以前的行政程序進行階段以外，也包括「訴願先行程序」在內，而訴願程序本為行政程序之一環，故於訴願程序終結前，亦有「從新從優原則」之適用。

查揮發性有機物排放標準係於102年1月3日修訂，高雄市政府係於103年3月11日作成訴願決定，故於訴願程序終結前，揮發性有機物排放標準已公布，該標準第4條既屬有利於上訴人，依前述「從新從優原則」，即應適用該標準排除上訴人違規事實。

惟原判決卻以「本件違規事實發生於102年11月1日，依揮發性有機物排放標準附表二規定，第4條施行日期為103年7月1日，故本件不適用揮發性有機物排放標準第4條規定」，駁回上訴人於原審之訴，顯有應適用而不適用「從新從優」原則之違誤，即有判決不適用法規之違背法令，應予廢棄。

六、本院按：「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．四、原告或被告未由合法之法定代理人、代表人或管理人為訴訟行為者。」

「（第1項）判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。

（第2項）有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：．．．四、當事人於訴訟未經合法代理或代表。」

行政訴訟法第107條第1項第4款、第243條第1項、第2項第4款分別定有明文。

準此，當事人於訴訟之代表人其代表權有無欠缺，乃法院應依職權調查之事項。

無代表權之人，代當事人起訴或被訴者，其所為或所受之訴訟行為均不生訴訟法上之效力；

法院如以其為當事人之代表人對之為裁判，即與前揭條款所定當事人於訴訟未經合法代表之情形相當，其判決當然為違背法令。

經查，本件上訴人業於103年2月16日變更代表人為吳義芳，沈天河則於是日起喪失擔任上訴人代表人之資格乙節，有上訴人提出台灣中油股份有限公司103年2月17日油人發字第10310080681號令一紙在卷可稽（見本院卷第17頁），惟沈天河卻以其為上訴人之代表人，於103年5月13日向原審法院提起本件行政訴訟，復有該起訴狀附於原審卷可證（見原審卷第4至11頁），則本件訴訟由沈天河代表上訴人提起，是否合法，原審理應依職權調查。

詎原審就無權代表上訴人之沈天河代表上訴人所提起之訴，未依行政訴訟法第107條第1項規定命上訴人補正，而認本件訴訟於程序上並無不合，自實體駁回上訴人於原審之訴，揆諸前揭行政訴訟法第243條第2項第4款規定，原判決當然違背法令，應予廢棄。

七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 12 月 23 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 104 年 12 月 23 日

書記官 楊 曜 嘉