高雄高等行政法院行政-KSBA,104,簡抗,1,20150211,1

高雄高等行政法院裁定
104年度簡抗字第1號
抗 告 人 郭志裕
上列抗告人因與相對人屏東縣政府警察局間獎勵金事件，對於中華民國103年11月25日臺灣屏東地方法院103年度簡字第25號行政訴訟裁定，提起抗告，本院裁定如下：

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為無理由者，應為駁回抗告之裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項及第449條第1項定有明文。

二、內政部警政署前於民國97年1月18日以警署政字第0970021808號函致相對人略以，該局代管之墾丁警光會館管理委員會，決議核給管理委員會成員獎勵金及慰問品乙案，核與91年9月11日發布之警察機關警光山莊及會館管理辦法第8條第1項規定：「警光山莊及會館之經費，除整建及內部設備得編列預算支應外，餘以自給自足為原則；

其收入除支付警光山莊及會館之必要費用外，全部結餘供充實內部設備及維護之用。」

所稱之必要費用規定不符；

自87年起至94年止核發之旅遊旺季辛勤獎金、清明節年假工作獎金、三大節（春節、端午節、中秋節）工作獎勵金、辦理承租會館用地慰問品及考評績優獎金等，應辦理繳回等語。

因抗告人於91年1月至92年11月間擔任相對人所屬恆春分局（下稱恆春分局）分局長，兼任墾丁警光會館管理委員會主任管理員，經相對人向抗告人請求返還墾丁警光會館管理委員會核給之獎勵金及慰問品共計新臺幣（下同）187,550元未果，相對人爰依民法第179條規定，於102年1月16日向原審法院民事庭請求判決抗告人返還不當得利，原審法院民事庭以102年度訴字第83號民事裁定認該案應依公法上不當得利請求返還，乃裁定移送臺北高等行政法院審理，相對人提出抗告，經臺灣高等法院高雄分院以102年度抗字第276號認該案非屬公法上之給付而為原裁定廢棄，發回原審法院審理之裁定。

嗣因原審法院民事庭103年1月7日通知書備註欄記載：「…⑵準備書狀及繕本（繕本請逕送對造），準備書狀應製表將各被告何時領取多少金額，總計領取多少金額列出。」

等語，相對人乃於103年1月14日以屏警後財字第10330434500號書函（下稱系爭書函），檢送該局代管墾丁警光會館87年至94年度核發獎勵金及慰問品清冊1份予抗告人，請抗告人依表內金額返還等語。

抗告人不服系爭書函，並向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，經該會於103年4月22日以103公審決字第66號復審決定書認本件非屬公法上之給付，尚無法依保障法所定復審程序提起救濟，而決定復審不受理。

抗告人仍表不服，提起本件行政訴訟，經原審裁定駁回，抗告人猶表不服，遂提起本件抗告。

三、本件原裁定以：本件相對人請求抗告人返還之系爭獎金、獎勵金，發放時間為91年至92年間，係由墾丁警光會館管理委員會依96年2月27日修正前之「警察機關警光山莊及會館管理辦法」第8條第1項之「警光山莊及會館之經費，除整建及內部設備得編列預算支應外，餘以自給自足為原則；

其收入除支付山莊及會館之必要費用外，全部結餘供充實內部設備及維修之用。

財物應繕造清冊妥善管理，並應按月列表報送管理委員會審核。」

規定，故該委員會決議發放盈餘獎金，所給付款項、受給付之對象，均核與公權力之行使及行政上之目的無涉；

不論受給付對象是否具有公務人員身分，均非公法上之給付。

又相對人係因原審法院民事庭103年1月7日通知書備註欄記載：「．．⑵準備書狀及繕本（繕本請逕送對造），準備書狀應製表將各被告何時領取多少金額，總計領取多少金額列出。」

等語，乃以系爭書函檢送該局代管墾丁警光會館87年至94年度核發獎勵金及慰問品清冊1份予抗告人，請抗告人依表內金額返還等語，依系爭書函內容，僅係單純之通知、催告，並未因而產生任何公法上法律效果，核其性質應屬觀念通知而非行政處分，復審決定以該函文非屬行政處分，而為復審不受理之決定，核無不合。

抗告人猶對非屬行政處分之系爭函文提起撤銷訴訟，屬起訴不備其他要件，且無從補正，應予裁定駁回其訴等語。

四、抗告意旨略謂：㈠抗告人已於98年10月2日於基隆市警察局第三分局任內退休，雖非現職公務人員，惟相對人所為命抗告人返還該局墾丁警光會館91年至92年獎勵金及慰問品合計187,550元之系爭書函，已對抗告人之財產權造成損害，乃屬具有單方規制效力之行政處分。

又警光會館之性質屬於警察機關內部行政用公物，依據前揭管理須知第4點，乃專供中央前來督導業務長官、全國執行警衛、專案勤務警察同仁及全國警察及眷屬住宿休憩服務之設施，其非供不特定民眾利用，非屬營利性機構。

抗告人任職恆春分局分局長期間，依行為時（內政部警政署890721（89）警署人字第132062號函核定之屏東縣警察局墾丁警光會館管理須知第5點規定，經指派兼任墾丁警光會館主任管理員一職，所支領之獎勵金等費用，乃基於該須知規定所支領。

該費用係因公法上職務所生，由機關本於高權所核發，非抗告人得自由選擇，其與該職務不可分離，核屬公法上之給付。

今相對人要求返還該等費用，係寓含撤銷其於91年至92年所為歷次核發獎金之處分，並課予抗告人給付一定財產之義務，該下令處分屬於對公務員具有單方規制效力之行政處分，得為行政訴訟之標的。

惟原審地院認為相對人僅係單純通知，其實只要抗告人繳清訴訟標的，就無此不當得利金額，明顯就是有法律效果。

㈡抗告人支領獎勵金等費用，係依照行為時（內政部警政署89年7月21日（89）警署人字第132062號函核定之屏東縣警察局墾丁警光會館管理須知第8點及92年5月6日內政部警政署函同意備查之管理須知修正條文須知第9點㈡）規定核發之工作必要費用。

據訪查昔日經手該案同仁獲悉87年間，鑑於警光會館會務日漸繁重，又無僱用專業管理人之明文規範，為補貼兼職同仁犧牲假期之辛勞與額外承擔工作之差勤責任付出，本於會館經費自給自足與績效制度鼓勵士氣之理念，乃根據管理須知第8點「以會館之收入支付必要費用」之名義核發有功人員獎勵費用，此作法乃當時會館專責管理制度不完備下之權宜之計。

考量組織管理勞務報酬相當原則，將必要費用之內容涵蓋績效獎金，亦屬符合規範目的之解釋。

且該等費用非屬固定之薪給，並不違反「無給職」之規定。

而支領程序，係由警察局管理委員會定期召開會議，依據各季經營績效進行考核，決議循例核發績優同仁慰問品和工作獎金，該決議並送經局長批准，報經議會同意。

上級警政署年年派員督導業務，亦無異議。

易言之，其核發係遵照法定程序辦理。

抗告人與其他近百同仁依規定循例受領，均信賴該等費用之正當性與適法性，此對法秩序之信賴，理應受國家保護。

㈢嗣至91年9月間，內政部才訂定「警察機關警光山莊及會館管理辦法」，93年間警政署認為工作獎勵金似不符合該辦法第8條必要費用之規定，方以93年10月12日警署後字0000000000號函示各地方警察局檢討改進，之後各地方警察局配合該函意旨，各地區警光會館改聘專責管理人員，或由警察同仁專職管理，相關經費之運用，內政部並於96年2月27日台內警字第0960870269號令修正「警察機關警光會館及會館管理辦法」第8條條文，改為「警光會館及會館之經費，其財務收支應依預算程序辦理。

警光會館及會館之財務應由管理人員繕造清冊妥善管理」。

就經費核發程序與方式均有所調整，然96年修正之新規定，並無溯及適用之明文。

相對人直至98年陸續以書函通知相關人要求返還該等費用，實係違反法律適用禁止溯及既往之原則。

何況其中慰問品（包括91年禮券4,750元、92年年終檢討會春節禮品5,200元、第一季督導慰問品5,000元、第三季督導業務慰問品（禮券）5,000元）均非現金，如依市場交易慣習，大量購置禮券可議價9折，該等電器禮品禮券之價值是否如清冊所列亦有疑義，當年如預見今日機關出爾反爾之作為，自當拒絕領受此等贈品。

機關作為違反可預見性，昨是而今非，全盤推翻過去，否定過去，對信賴當時規定制度而兢兢業業、犧牲假期創造優良績效之優秀同仁，從「績優獎勵」，貶抑為「懲罰追償」，不啻是過河拆橋，令人情何以堪。

為政者之不誠信，莫此為甚。

㈣抗告人於103年1月14日收受系爭書函，追討92年12月以前支領費用一事，依據行政程序法第131條規定，該追討行為已逾公法請求權5年時效。

而原處分課予抗告人給付一定財產之義務，所寓含撤銷其於91年至92年所為歷次核發獎金之處分，亦有行政程序法第117條但書所定不符合撤銷要件之情形。

從而，相對人以系爭書函下令抗告人返還金錢之處分，乃失所依附，實屬違法之處分。

又原審法院於103年12月10日所作102年度訴更字第2號判決，清楚判決編制內包含抗告人之員警敗訴，必須返還此款項；

而非編制內約聘人員，則認為是基於僱傭關係，索取之報酬，不必返還，即是認為抗告人與相對人應適用公法上權利義務關係，否則同性質之款項，為何有兩種標準。

原審法院上開民事判決顯現出此法律關係，因此相對人以系爭書函催告繳款，明顯超過5年請求時效。

為此，請求廢棄原裁定，並撤銷相對人所為命抗告人返還187,550元之違法處分等語。

五、本院查：㈠按公營造物，乃行政主體為達成公共行政上之特定目的，將人與物作功能上之結合，以制定法規作為組織之依據所設置之組織體，與公眾或特定人間發生法律上之利用關係。

公營造物按其法律性質，可區分為有權利能力之公營造物與無權利能力之公營造物，有權利能力之公營造物乃行政主體，無權利能力之公營造物則屬行政主體之一部分，不具有獨立地位或法人資格。

公營造物之成立通常以設置機關（即設置營造物之主體）所制定之法規為依據，此種法規稱為公營造物規章，係公營造物之組織法，決定營造物之目的、內部結構、服務人員、權限以及可供支配之資源等。

至於公營造物對外所生之法律關係，亦即公營造物利用關係，主要則取決於利用規則（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂12版，第159-161頁）。

又關於無權利能力之公營造物，雖有本身名稱，但對外僅為所屬高權主體之作業組織，此種公營造物亦稱「公共設施」，係所屬公營造物主體之分枝或分出機關，並無本身之權利義務，亦不具有財產。

惟在與公營造物主體之內部關係上，此種公營造物則有特別財產，有獨立之預算及人事，其機關為公營造物主體之下級機關，僅須公營造物主體之組織行為，根據公營造物主體之組織權，即可決定公營造物之任務並形成其組織（參見陳敏，行政法總論，100年9月7版，第1002頁）。

㈡次按內政部警政署於87年6月15日以（87）警署人字第47870號函訂定發布「警察機關警光山莊及會館管理要點」（下稱管理要點，嗣於91年9月13日廢止），其第1條規定：「為健全警光山莊及會館之管理，增進警察機關員工福利，提倡正當休閒旅遊活動，特訂定本要點。」

第2條規定：「警光山莊及會館之設立及廢止，應經內政部警政署核定。」

第3條規定：「警光山莊及會館分別由內政部警政署、臺灣省政府警政廳、直轄市政府警察局管理之，並得委託當地警察局（直轄市政府警察分局）管理。

各地警光山莊及會館管理機關詳如附表。」

第4條規定：「警光山莊及會館管理機關或受託管理機關應設立管理委員會。

前項管理委員會置主任委員1人，由機關首長兼任，委員7人，由副首長與督察、後勤、秘書、人事、會計及所在地分局（大隊）等單位主管兼任，幹事5人由督察、後勤、人事、會計等單位各指派1人及所在地分駐（派出）所或分（小）隊主管兼任；

委員會議正反意見同數時，由主任委員裁定之。

前項委員及幹事均為無給職。」

第8條規定：「警光山莊及會館之經費，除整建及內部設備得編列預算支應外，餘以自給自足為原則；

其收入除支付山莊及會館之必要費用外，全部結餘供充實內部設備及維修之用。

財物應繕造清冊妥善管理，並應按月列表報送管理委員會審核。」

第12條規定：「警光山莊及會館管理機關或受託管理機關應依本要點，並衡酌當地環境及經費運用需要，擬訂管理須知，分別報經內政部警政署、臺灣省政府警政廳、直轄市政府警察局核定後實施。」

㈢又按內政部嗣依發展觀光條例第24條第3項：「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之。」

規定之授權，於91年9月11日以台內警字第0910076218號令訂定發布「警察機關警光山莊及會館管理辦法」（下稱管理辦法），其第2條規定：「警察機關為增進警察機關員工福利、提倡正當旅遊休閒活動，得設立警光山莊及會館，提供全國各警察機關員工（含退休人員）及其親屬住宿休憩，並得提供其他督導或協助警政業務人員使用。

但以執行警衛或專案勤務人員為優先。」

第3條規定：「警光山莊及會館由設立之警察機關（以下簡稱管理機關）管理之，並得委託所在地警察局或直轄市政府警察分局（以下簡稱受託管理機關）管理。」

第4條規定：「為有效管理警光山莊及會館，管理機關應設立管理委員會。

但委託管理者，由受託管理機關設立管理委員會。

」第5條規定：「前條管理委員會置委員7人至9人，其中1人為主任委員，由機關首長兼任，1人為副主任委員，由機關副首長兼任，其餘委員由主任秘書、督察、後勤、秘書、人事、會計、所在地分局（大隊）或機關首長指定之單位主管兼任；

幹事5人至7人，由秘書、後勤、人事、會計、所在地分局（大隊）各指派1人及所在地分駐（派出）所或分（小）隊主管兼任。

前項委員及幹事均為無給職。

委員會議須有過半數委員之出席，決議事項須有過半數委員之同意。」

第8條規定：「警光山莊及會館之經費，除整建及內部設備得編列預算支應外，餘以自給自足為原則；

其收入除支付山莊及會館之必要費用外，全部結餘供充實內部設備及維修之用。

前項經費收支，並應由管理機關或受託管理機關依代收款或代辦經費之帳務處理程序辦理。

警光山莊及會館之財物應由管理人員繕造清冊妥善管理，並應按月列表報送管理委員會審核。」

再於96年2月27日以台內警字第0960870269號令修正發布第8條條文，修正後第8條規定：「山莊及會館之經費，其財務收支應依預算程序辦理。

警光山莊及會館之財物應由管理人員繕造清冊妥善管理。」

㈣綜參前揭規定及說明可知「警光山莊及會館」，乃警察機關依前揭行為時管理要點或管理辦法所設置之無權利能力之公營造物，依該公營造物規章決定營造物之目的、內部結構、服務人員、權限以及可供支配之資源，結合人與物之功能，俾達成增進警察機關員工福利及提倡正當旅遊休閒活動之目的，則該公營造物自應受其組織法之規範拘束。

準此，「墾丁警光會館」經內政部警政署核定設立後，委託相對人設立管理委員會代為管理，並由恆春分局分局長兼任該管理委員會主任管理員，而依行為時管理要點或管理辦法第8條及「墾丁警光會館管理須知」第9條第2款均明定，警光山莊及會館之經費，除整建及內部設備得編列預算支應外，餘以自給自足為原則；

其收入除支付山莊及會館之必要費用外，全部結餘供充實內部設備及維修之用。

則「墾丁警光會館」及該公營造物組織內部結構成員均應受前揭公營造物規章之拘束，自不待言。

㈤抗告意旨雖以前揭情詞指摘原裁定有所違誤；

惟查，本件參之內政部警政署於97年10月21日以警署政字第0970127874號函復相對人略以：依管理辦法規定，墾丁警光會館委員會成員均為無給職，亦無領取相關獎金之規定，相對人自始即不得以任何名義核發獎勵金及慰問品等語（原審法院102年度訴字第83號案件卷宗第155頁），及抗告人於原審法院102年度訴字第83號案件訴訟審理中亦自承其於98年4月3日收受相對人書函而知悉相對人追討92年12月以前支領費用乙事（該案卷第78頁），足見相對人前於98年間已以書函向抗告人追繳系爭獎勵金及慰問品，而對外發生法律上之規制效果。

是以，本件相對人嗣另因原審法院民事庭103年1月7日通知書備註欄記載：「…⑵準備書狀及繕本（繕本請逕送對造），準備書狀應製表將各被告何時領取多少金額，總計領取多少金額列出。」

等語，復以系爭書函檢送該局代管墾丁警光會館87年至94年度核發獎勵金及慰問品清冊1份予抗告人，請抗告人依表內金額返還等語，為原審依法認定之事實，核其內容，僅係重申抗告人應繳回系爭獎勵金及慰問品之觀念通知之性質。

則原審所為「墾丁警光會館」管理委員會決議給付予抗告人之系爭獎勵金及慰問品共計187,550元，核與公權力之行使及行政上之目的無涉，並非公法上給付之論述，縱與該公營造物之設立目的及性質未盡相符，惟此並不影響原審依系爭書函之內容，核認其僅係單純之通知，並未因而產生任何公法上之法律效果。

故系爭書函並非行政處分，僅係觀念通知之性質之認定。

從而，原審依此所為駁回抗告人於原審之訴之結論，於法並無不合。

是則，揆諸首開說明，本件抗告，難認為有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第236條之2第4項、第272條、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 104 年 2 月 11 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
不得抗告。
中 華 民 國 104 年 2 月 11 日

書記官 周 良 駿