高雄高等行政法院行政-KSBA,104,訴,275,20151118,1

高雄高等行政法院判決
104年度訴字第275號
民國104年11月4日辯論終結
原 告 佛光山寺
代 表 人 釋心保
訴訟代理人 劉昌坪 律師
李劍非 律師
被 告 高雄市政府水利局
代 表 人 蔡長展
訴訟代理人 許文銓
陳奕澄
上列當事人間水土保持法事件，原告不服高雄市政府中華民國104年5月7日高市府法訴字第10430413900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要︰緣被告派員於民國103年8月18日會同高雄市土木技師公會、水土保持技師公會人員，前往經公告為山坡地範圍之原告所有位於高雄市○○區○○段(下稱溪埔段)170-3、310-132、310-133、310-134、310-135、310-136、310-139、310-144、310-434、310-442地號等10筆土地(下稱系爭土地)勘查，發現原告未先擬具水土保持計畫送被告核定，即擅自於系爭土地進行開挖整地、興建構造物、興建擋土牆、堆置土石及開闢道路等行為，違規面積約4.3公頃。

案經被告審酌調查事實及證據結果，核認原告違反水土保持法第12條第1項第4款規定之事實明確，爰依同法第23條第2項、第33條第1項第2款及高雄市政府水利局處理違反水土保持法案件裁罰基準(下稱裁罰基準)等規定，裁處原告新臺幣(下同)45萬元罰鍰及自裁處書送達之次日起2年內，暫停系爭土地之開發申請。

原告不服上開處分關於暫停溪埔段170-3地號土地之2年開發申請部分，提起訴願，經遭決定駁回；

遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)關於行政行為應遵守行政程序法第7條之比例原則，最高行政法院亦著有102年度判字第550號判決可資參照。

足徵，對於當事人之裁罰處分不得逾越必要範圍，且對於人民造成之損害與所欲追求之公益間須合乎比例，始符合比例原則及責罰相當原則之要求。

又比例原則所延伸之罪罰相當原則亦係憲法上之重要原則，依照司法院釋字第679號解釋意旨：「人民身體之自由應予保障，為憲法第8條所明定，以徒刑拘束人民身體之自由，乃遏止不法行為之不得已手段，如未逾越必要之程度者，即與憲法第23條規定之比例原則無違。

易科罰金制度係將原屬自由刑之刑期，於為達成防止短期自由刑之流弊，並藉以緩和自由刑之嚴厲性時，得在一定法定要件下，更易為罰金刑之執行。

而數罪併罰合併定應執行刑，旨在綜合斟酌犯罪行為之不法與罪責程度，及對犯罪行為人施以矯正之必要性，而決定所犯數罪最終具體應實現之刑罰，以符罪責相當之要求（本院釋字第662號解釋參照）。」

許宗力前大法官於同號解釋意見書亦明揭：「值得注意的是，在刑度審查中，狹義比例性的內涵，已經為罪刑相當性原則（或說是過苛處罰之禁止）所充實，亦即衡量刑度是否合乎比例，最重要的是以處罰輕重及犯罪危害程度兩相權衡，二者必須相當。

‧‧‧本席承認仍有可能存在因法定刑起步太高而直接宣告違反罪刑相當的案例，尤其當刑罰嚴峻的極端程度，使人一望即知其法定刑度規定已經嚴苛到殘酷而恣意的程度，國家倘對構成要件該當者動用此種極端刑罰，所造成的不正義，將使社會大眾的道德感情咸感震驚、不能接受。」

(二)實務上於審酌行政罰處分之適法性時，均會以行政罰法第18條第1項規定檢視系爭裁罰處分有無充分檢視相關減免裁罰之因素，否則原處分即構成處罰過苛之裁量違法。

如最高行政法院101年度判字第60號判決明確指出：「‧‧‧任何處罰裁量，其裁量時所應衡量之因素，均應遵守行政罰法第18條第1項之規定，而以該法規範所窮盡分類之二大衡量因素子集合為準，而此等子集合在裁量過程中一定要予以考量，不予考量即屬裁量怠惰‧‧‧。」

另臺中高等行政法院102年度訴字第294號判決、臺北高等行政法院101年度訴更一字第34號判決、98年度簡字第805號判決亦採相同見解。

又依水土保持法第23條第2項規定文義及行政機關實務通說，均係指主管機關應衡酌個案違法之情事，依比例原則決定是否暫停開發申請。

對此行政院農業委員會(下稱農委會)著有下列函釋可資參照： 1、農委會90年9月24日農林字第900149221號函：「依本會88年9月15日（88）農林字第88143847號函說明二規定，水土保持法第23條第2項後段『並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請』之執行，為貴府之行政裁量權範圍，貴府得視違規情節之輕重，決定是否執行上述兩年停止開發申請之規定。

又本會擬具『水土保持法』修正草案，業經行政院90年8月22日台90農字第029423號函送立法院審議，其中『並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請』，業已修正為『並得自第一次裁處罰鍰通知送達水土保持義務人之日起2年內，暫停該地之開發申請』。」

2、農委會99年2月24日農授水保字第0991870408號函亦指出：「二、本會90年9月24日農林字第900149221號函說明三略以：‧‧‧顯見第23條第2項之『得』字已概括『‧‧‧沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。』

整段文字。

三、鑑於水土保持法第33條第2項文義與第23條規定有所關連，就法體系而言，二者應為相同之解釋。」

3、農委會103年4月2日農授水保字第1031806534號函亦認為：「有關水土保持法第23條第2項『並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請』規定之執行與否，依本會88年9月15日（88）農林字第88143847號函示，係屬貴府裁量權範圍。」

(三)依水土保持法第23條第2項規定之文義及行政實務通說，均係指主管機關應衡酌個案違法之情事，依比例原則決定是否暫停開發申請。

且對照以下法規對於暫停申請之立法方式，即可知本項之「兩年『內』」規定，係立法授權行政機關得裁量暫停0至2年之暫停開發申請處分： 1、參照吉園圃安全蔬果標章管理作業規範規定：「十四、申請者使用本標章，應確實遵守本規範規定；

違反者，依下列規定處理：（一）未按時填寫病蟲草害防治紀錄簿、未填寫或保存吉園圃產品銷售紀錄文件或拒絕接受查閱者：1年內2次違反者，暫停申請者使用本標章3個月；

1年內3次違反者，終止申請者之本標章使用契約。

（二）申請者未經審查通過同意使用，擅自套印、標示使用本標章，或使用於未經核准之作物或自產農產加工品，限期1個月內改善；

屆期仍未改善者，終止申請者之本標章使用契約。

（三）田間、集貨場及市售之吉園圃作物或自產農產加工品，抽驗結果違反約定者之處理：1.使用核准登記使用範圍之農藥，其殘留超過安全容許量者，暫停申請者使用本標章3個月。

2.使用未核准登記使用範圍之農藥，其殘留未超過安全容許量者，暫停申請者使用本標章3個月；

其殘留超過安全容許量者，暫停申請者使用本標章6個月。

3.使用禁用農藥或拒絕抽檢者，得視情節輕重，暫停申請者使用本標章1年或終止申請者之本標章使用契約。

4.自產農產加工品添加食品添加物經查屬實者，暫停申請者使用本標章1年。」

2、參照臺灣農產品生產追溯管理作業規範規定：「十、追溯條碼之暫停、終止使用及處置（三）經依前點第4款規定辦理產品安全品質抽驗結果不合格者，由發放管理單位將不合格案件登載於生產追溯系統，經複審單位確認後，依下列規定處理，並由發放管理單位通知申請者、初審單位、複審單位，且公布於生產追溯系統：1.使用核准登記之農藥，其殘留量超過安全容許量者，暫停申請者使用追溯條碼3個月。

2.使用未經核准登記之農藥，且其殘留量超過安全容許量者，暫停申請者使用追溯條碼6個月。

3.拒絕接受抽檢者，得視情節輕重，暫停申請者使用追溯條碼1年或終止其使用權利。」

3、由上揭法規可知，法規制定者如無意授權行政機關裁量停止申請之期間，即會逕自規定停止聲請之期限。

而查，水土保持法第23條第2項規定就授權行政機關裁量是否暫停開發申請乃採取「兩年『內』」之立法方式，除係授權行政機關裁量是否暫停開發申請外，更授權行政機關得就個案違法情形之輕重，裁量2年以內之暫停開發申請。

(四)依裁處基準之規定，違規行為之計算，係「指同一行為人，於違規查報日期前2年內因違反水土保持法事件所受裁罰之次數」。

查，原告於每次違法受裁罰後，均已依被告之要求檢具水土保持處理與維護計畫送核定。

詎被告仍以原處分並裁處停止原告就系爭土地開發申請2年之處分，而未就本案違規情節較輕斟酌考量，逕以最嚴重之2年暫停開發申請處分裁罰，顯然逾越比例原則及裁罰相當原則，而連帶影響與系爭土地違規行為無關聯之其他開發申請案，恐將導致已開發完成而正受政府輔導合法化之開發案無限期延宕，實非全民及法治之福。

(五)縱使被告認定原告違規行為嚴重，依照裁罰基準相關規定加重裁處金額，被告本得於原告再次違規時依水土保持法第33條第2項「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」

之規定，即得連續以加重之裁罰至原告改正為止，並得命停工、強制拆除或清除工作物等，此觀如南投縣山坡地違規使用案件裁罰基準即設有「違規案件經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，加倍罰鍰(最高處30萬元)並按次分別處罰，至改正為止。」

之規定可資參照。

則被告以裁處基準第6點之規定，以行為人第二次違規時即應一律裁處暫停開發申請兩年，而不就個案違規情況之嚴重度、是否透過連續處罰即得達到處罰效果、行為人違規情形是否與開發申請有關聯等因素通盤予以考量，且被告亦顯未針對：1.原告於系爭土地上所為之違規行為並非開發行為，而僅係為回收廢土所施作之擋土牆；

2.原告於違規受裁處處分即依被告要求檢送水土保持處理與維護計畫申請；

3.系爭土地之違法並未造成任何水土或環境危險，本件並無任何人員傷亡或財物毀損；

4.原處分本已裁處45萬元在案，屬於高額裁罰等；

原處分未予衡酌上揭應受較輕裁罰之因素，即據以暫停系爭土地開發申請許可兩年，實非屬較小限制手段，亦不符權利利益權衡之狹義比例原則等有利於原告之因素予以斟酌，亦顯已構成裁量怠惰之違法。

故原處分及裁處基準顯與比例原則、罪罰相當原則及行政罰法第18條第1項規定不符，實屬違法而應予撤銷等情。

並聲明求為判決：訴願決定及原處分關於暫停溪埔段170-3地號土地之2年開發申請部分均撤銷。

三、被告則以︰

(一)系爭土地上所進行開挖整地、興建構造物、興建擋土牆、堆置土石、開闢道路等近期新增之開發行為，未有取得相關主管機關之合法申請且自97年12月5日迄今陸續因違反水土保持法遭裁罰達9次之多，其中溪埔段170-3地號土地於102年1月14日、102年5月28日及本次103年8月19日等3次裁罰中均屬違規土地之一，依被告103年8月18日會勘紀錄、現場現況相片、掌上型GPS及PDA現場定位照片可知，溪埔段170-3地號土地上依GPS定位儀及PDA定位（定位誤差為正負3-4公尺）軌跡圖及定位點，原告於該地號土地上未經相關單位許可及專業技師認可，即擅自僱工施做混凝土擋土牆及加勁擋土牆並有大肆開挖整地且現場有多處邊坡沖蝕裸露之情事，施做位置明確，然原告明知自身為公益宗教財團法人，本應為社會大眾之表率，更應依法提出相關申請，而非自認為避免災害傷亡或水土流失，即先行進行加勁擋土設施，規避相關機關規定而於未經申請許可情況下大規模開發並有施做多處結構物，核認原告違規事實明確。

(二)原告雖主張原處分及裁處基準顯與比例原則、罪刑相當原則及行政罰法第18條第1項規定不符云云。

按未依水土保持法第12條規定，擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，依第23條第2項規定，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具、強制拆除及清除工作物，並自第一次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。

又違反同法第12條至第14條規定之一未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持處理與維護者，如經繼續限期改正而不改正，或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰至改正為止，復為同法第33條第2項所明定。

是就水土保持法第23條第2項文義以觀，旨在明定主管機關對於違反同法第12條規定者，除得採取同法第四章之管理監督手段外，併得對於違規行為人過去違反行政法上義務之行為，另依同法第33條規定予以制裁及得視其違規情狀命限期改正，於屆期不履行上開誡命時，再予以按次分別處罰，以促使行為人將來實現義務內容並督促其回復合法之狀態，俾落實立法之目的。

足知水土保持法第23條第2項及第33條第2項規定，各有不同之規範目的、要件、態樣及法效果。

又被告衡酌原告自97年迄今，已有8次違反水土保持法規定之裁罰紀錄，且原告針對其中溪埔段170-3地號土地有違法開挖整地，並經被告於102年間裁罰乙事亦不爭執，則本次遭查獲之違規事實既有別以往，甚而有違規施設建築物、雜項構造物，違規範圍及於10筆土地，面積達4.3公頃等情節，乃依行政罰法第18條第2項及裁罰基準等相關規定予以加重裁處45萬元罰鍰，並命暫停系爭土地2年開發申請，實已考量個案情節、行為人應受責難程度、違規行為所生影響等因素核與行政程序法第7條及行政罰法第18條第1項規範意旨相符，要難謂有違反比例原則、罪罰相當原則及行政罰法第18條第1項規定之情事。

且原告自97年間迄今已有多次未經申請即逕行對系爭土地進行開發之違規紀錄，卻未向被告申請水土保持申請書件送核即自行施做，顯知原告有義務注意、有能力注意，卻未注意，實難諉無過失，故被告之裁罰於法有據等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件原告於其104年10月27日行政訴訟陳報狀已表明其對原處分裁罰罰鍰部分不再予以爭執，是本件兩造之爭點為：原處分暫停溪埔段170-3地號土地之2年開發申請是否違反比例原則？茲論述如下：

(一)按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」

「(第1項)水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：‧‧‧四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。

‧‧‧(第3項)第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。

水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。」

「(第2項)未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。

」「(第1項)有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：‧‧‧二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。

(第2項)前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」

「為處理違反水土保持法第23條及第33條裁罰案件，以建立執法之公平性，特訂定本基準。」

「依前點第1項裁罰基準表所為之裁罰金額，經審酌受處罰者違反水土保持法上義務行為應受責難程度、所生影響、所得利益及資力，得於法定裁罰範圍內加重或減輕其裁罰金額。」

「受處罰者涉及違規施設建築物或雜項工作物者，得視違規情節輕重，於罰鍰最高額新臺幣30萬元內依第2點第1項之裁罰基準表所定裁罰金額加重4分之1至2分之1‧‧‧。」

「未依水土保持法第23條第2項規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發，並有下列情形之一者，自第一次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。

但土地遭無權占用人開發者，不在此限：‧‧‧（三）行為人經本局裁處後2年內，再次違規開挖或整地。」

為水土保持法第4條、第12條第1項第4款、第3項、第23條第2項、第33條第1項第2款、第2項、裁罰基準第1點、第3點、第4點、第6點所明定。

而上開裁罰基準係被告就水土保持法事件，為行使法律所授與裁量權，於授權目的及範圍內實踐具體個案正義，並為顧及法律適用之公平性以符合平等原則所訂頒之裁量基準，被告予以援用，並無不合。

(二)經查，原告為系爭土地之所有權人，其未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於經公告為山坡地範圍之系爭土地上進行大規模開挖整地、興建構造物、興建擋土牆、堆置土石、開闢道路等開發行為，且現場有多處邊坡沖蝕裸露情事，經被告派員於103年8月18日會同高雄市土木技師公會、水土保持技師公會人員查獲等情，有被告103年8月18日會勘紀錄、存證照片、掌上型GPS定位儀及PDA現場定位照片、衛星軌跡定位圖等影本附卷(原處分卷第5-18頁)可稽，且為原告所不爭。

被告復衡酌原告自97年12月5日迄今陸續因違反水土保持法遭裁罰達8次之多，其中溪埔段170-3地號土地於102年1月14日、102年5月28日及本次103年8月19日等3次裁罰中均為所列違規土地之一；

又被告前分別以102年1月14日高市水保字第10230142000號、102年5月28日高市水保字第10232817400號、103年6月11日高市水保字第10333503600號函(訴願卷第183、357、359頁)檢送原告違反水土保持法之裁處書函文，均於說明中載明如後續仍有違法開發者，將暫停該地之2年開發申請。

是被告綜合上開事證，認定原告依水土保持法第4條規定為系爭土地之水土保持義務人，其在系爭山坡地上從事開挖整地、興建構造物、興建擋土牆、堆置土石、開闢道路等行為，依水土保持法第12條第1項第4款規定，應先擬具水土保持計畫書送請主管機關核定後，始得為之，然原告卻未為之，乃依同法第23條第2項及第33條第1項第2款及裁罰基準等規定裁處原告45萬元罰鍰，並自裁處書送達之次日起2年內，暫停系爭土地之開發申請，於法並無不合。

(三)原告雖主張被告以裁處基準第6點之規定，以行為人第二次違規時即一律裁處暫停開發申請兩年，而不就個案違規情況之嚴重度、是否透過連續處罰即得達到處罰效果、行為人違規情形是否與開發申請有關聯等因素通盤予以考量，亦未衡酌原告之違規行為僅係為回收廢土而施作擋土牆、原告受裁處處分後即依被告要求檢送水土保持處理與維護計畫申請、系爭違規開發行為並未造成任何水土或環境危險、原處分本已裁處45萬元高額裁罰等應受較輕裁罰之因素，即據以暫停系爭土地開發申請許可兩年，實非屬較小限制手段，顯已構成裁量怠惰之違法。

故原處分及裁處基準顯與比例原則、罪罰相當原則及行政罰法第18條第1項規定不符云云，惟查： 1、按「(第1項)裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。

(第2項)前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。

(第3項)依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之2分之1，亦不得低於法定罰鍰最低額之2分之1；

同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之3分之1，亦不得低於法定罰鍰最低額之3分之1。

但法律或自治條例另有規定者，不在此限。

(第4項)其他種類行政罰，其處罰定有期間者，準用前項之規定。」

為行政罰法第18條所明訂。

依上開規定，該條第1項、第2項係對於行政機關裁處「罰鍰」時規定應審酌之因素。

惟本件原告所爭執原處分之行政罰種類係裁處原告「自裁處書送達之次日起2年內，暫停系爭土地之開發申請」，並非「罰鍰」，應無該條第1項、第2項之適用；

至同條第4項雖規定「其他種類行政罰，其處罰定有期間者，準用前項之規定」，惟係指於有減輕情形時始有準用同條第3項之規定，然因本件原告之違規情形並未符合法規之減輕規定，故亦無行政罰法第18條第4項之適用。

是以原告主張原處分裁處暫停系爭土地之開發申請兩年，未就行政罰法第18條第1項所規定之因素予以考量，自屬違法云云，顯對法律之規定有所誤解，並不可採。

2、次按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍，限於裁量之合法性而不及於妥當性。

因此，行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。

又按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。

」同法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」

行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力；

至其餘部分仍應作全面司法審查。

濫用權力者，乃當法律構成要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果的處理方式外，因與法律授予裁量權之目的不符，即構成違法（最高行政法院93年判字第968號判例意旨參照）。

又水土保持法第23條第2項之規定，揆其文義，係指對於未依同法第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發之違規行為，行政機關除應依第33條規定按次分別處罰並令行為人停工等必要裁罰外，至於是否還要對行為人再處以「沒入其設施及所使用之機具」「強制拆除及清除其工作物」「自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請」等裁罰性處分，則賦予行政機關對應否併予裁罰及併採取何種裁罰有裁量權限。

是以行政機關自得衡酌行為人違規情節之嚴重性，裁量是否仍須併予裁處上開3種裁罰，此與農委會90年9月24日農林字第900149221號函、99年2月24日農授水保字第0991870408號函、103年4月2日農授水保字第1031806534號函所稱，水土保持法第23條第2項後段「並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請」之執行，屬行政機關之行政裁量權範圍，得視違規情節之輕重，決定是否執行上述兩年停止開發申請之見解並無歧異。

再者，細繹上開3種併予裁罰類型之法規用語均屬明確，其中「並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請」，係指在兩年之內須暫停該地之開發申請之意，故行政機關若選擇裁處此項裁罰，均應為「暫停2年」之開發申請，而無可裁處較短期間之裁量空間存在。

是原告主張水土保持法第23條第2項有關「兩年『內』」之立法方式，有授權行政機關得就個案違法情形之輕重，裁量2年以內之暫停開發申請云云，顯有誤會。

3、至裁罰基準乃被告處理違反水土保持法第23條及第33條之裁罰案件時，為建立執法之公平性所訂定一節，業如前述，而就水土保持法第23條第2項關於「自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請」之裁處，裁罰基準係於第6點規定，除行為人有未依水土保持法第23條第2項規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發外，還須符合（一）經本局通知行為人限期依水土保持技術規範實施水土保持處理維護而未實施；

或於期限內實施，但實施結果不合水土保持技術規範，經再限期改正而未改正者。

（二）經本局通知行為人停工而未停工。

（三）行為人經本局裁處後2年內，再次違規開挖或整地。

等3款情形之一者，始得裁處之。

由上開3款情形可知，被告鑑於「暫停2年內土地之開發申請」裁罰對違反水土保持法第23條第2項行為人權益影響甚大，故均會給予違規行為人有改正之機會，僅於行為人經命改正或停工卻未予配合，抑或於短期間內又再次違反時，對於此種知錯不改或再犯之惡性重大行為，自毋須再考量該不改正或再犯行為違章情節之輕重，得逕予裁處此較重之裁罰。

經核裁罰基準第6點以行為人第二次違規時即一律裁處暫停開發申請兩年之規定，已斟酌「暫停2年內土地之開發申請」裁罰之嚴重性，難謂與比例原則有違。

再查，溪埔段170-3地號土地於102年1月14日、102年5月28日及本件103年8月19日原告違反水土保持法第23條第2項時，均為所列違規土地之一；

且原告前因違反水土保持法第23條第2項之違規行為經被告分別以102年1月14日高市水保字第10230142000號、102年5月28日高市水保字第10232817400號、103年6月11日高市水保字第10333503600號函(訴願卷第183、357、359頁)檢送原告違反水土保持法之裁處書函文，均於說明中載明原告未依水土保持法第23條第2項規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發，自此次違規後如後續仍有裁罰基準第6點所列3款情事者，將暫停該地之2年開發申請等語，惟原告對於其違規行為，未見反省悔過之意，竟仍於2年內之103年8月18日再為違規開挖行為，其違規之惡性難謂不重大；

復因本次查獲之違規事實有別以往，甚而有違規施設建築物、雜項構造物，違規範圍及於10筆土地，面積達4.3公頃等重大情節，故被告審酌原告上開違規情事後，於水土保持法第23條第2項之法定範圍內予以處分，核已考量個案情節、行為人應受責難程度、違規行為所生影響等因素，並無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，於法並無不合。

原告訴稱原處分違反比例原則、罪罰相當原則云云，洵無可採。

五、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以原告違反水土保持法第12條第1項規定，依同法第23條第2項、第33條第1項第2款及裁罰基準等規定，裁處原告45萬元罰鍰及自裁處書送達之次日起2年內，暫停系爭土地之開發申請，並無違誤。

訴願決定予以維持，亦無不合。

原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 11 月 18 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 簡 慧 娟
法官 吳 永 宋
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 11 月 18 日

書記官 李 建 霆