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高雄高等行政法院裁定
104年度訴字第69號
聲 請 人 詳如附表所示
共 同
訴訟代理人 詳如附表所示
原 告 陳文閣
蔡敏川
蔡光俊
黃建源
蘇益生
黃中成
王誌明
薛智仁
林武田
趙滿足
陳錦香
林明春
于錦鳳
何金鎮
陳同漢
薛水源
林群庭
黃瓊瑤
葉聖儒
黃冠盛
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
蔡易廷 律師
簡凱倫 律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳菊 市長
訴訟代理人 陳偉德
莊鈺德
參 加 人 誠毅紙器股份有限公司
代 表 人 鍾子毅
訴訟代理人 張名賢 律師
劉怡孜 律師
楊雅雯 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，如附表所示聲請人聲請參加訴訟，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請參加訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」
「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」
行政訴訟法第4條第1項及第42條第1項分別定有明文。
又所謂「第三人之權利或法律上利益將受損害者」，係指「法律上利害關係」而言。
而其判斷標準，通說係以保護規範理論為界定法律上利害關係第三人範圍之基準，亦即法律如已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；
如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。
惟若藉由保護規範理論判斷，法律規定之內容僅係授予國家機關推行公共事務之權限，或其目的雖兼為保護人民生命、身體及財產等法益而設，但其規範效力範圍僅及於特定人，而非該效力範圍所及之第三人，縱因政治、經濟或感情上等反射利益而認受有損害，然基於行政訴訟係以「主觀訴訟」為訴訟制度設計之原則，該第三人既無因撤銷訴訟之結果而使其權利或法律上利益受損害，自不許其提起訴願或行政訴訟，則依同一法律上之理由，自亦無從准許其獨立參加訴訟。
二、本件聲請意旨略以：㈠本件被告環境影響評估審查委員會第7次會議紀錄第4頁「本案基地位於永安區烏樹林段…基地土地使用分區屬一般農業區農牧用地及養殖用地…將依『產業創新條例』、『區域計畫法』暨相關法令規定申請報編工業區、變更編定期使用分區與使用地別，並計畫於基地內建造廠房倉庫、道路、停車場、宿舍、生鮮超市、幼稚園、綠帶及公用設施…」，又高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書附件三中土地使用權同意書中記載「誠毅紙器股份有限公司依『促進產業升級條例』、『區域計畫法』…申請報編為工業區…」，足證本件開發案有「促進產業升級條例」(民國99年5月12日廢止)、「產業創新條例」、「區域計畫法」之適用。
㈡又按「為促進產業區域均衡發展，公司投資於資源貧瘠或發展遲緩鄉鎮地區之一定產業，達一定投資額或增僱一定人數員工者，得按其投資金額百分之20範圍內，自當年度起5年內抵減各年度應納營利事業所得稅額。」
、「為促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力，特制定本條例；
本條例所稱產業，指農業、工業及服務業等各行業。」
、「為促進產業轉型及升級，以維持在地產業、中小企業之生存，並保障在地之就業及環境之保育，中央主管機關得會商內政部，規劃鄉村型小型園區或在地型小型園區，並給予必要之協助、輔導或補助。」
、「依第1項規定擴展工業時，應規劃變更土地總面積百分之10作為綠地，並由直轄市、縣（市）主管機關辦理變更編定為國土保安用地；
興辦工業人為擴展工業或設置污染防治設備，於使用地變更編定前，應繳交回饋金；
其回饋金之計算及繳交，準用第34條第1項規定。」
、「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」
促進產業升級條例第7條第1項（民國99年5月12日廢止）、產業創新條例第1條、第36條第1項、第65條第3項、第4項及區域計畫法第1條規定參照。
㈢本件已廢止之「促進產業升級條例」、現行「產業創新條例」及「區域計畫法」目的雖在促進地區之產業升級、健全經濟發展，惟就上述「促進產業升級條例」第7條第1項「…公司投資於資源貧瘠或發展遲緩鄉鎮地區之一定產業，達一定投資額或增僱一定人數員工者，…」、產業創新條例第36條第1項「為促進產業轉型及升級，以維持在地產業、中小企業之生存，並保障在地之就業及環境之保育…」及區域計畫法第1條「…加速並健全經濟發展，改善生活環境…」之規定，亦可知悉「促進產業升級條例」、「產業創新條例」及「區域計畫法」所欲保障之對象應包含該區域居民之就業機會及生活環境。
則依最高行政法院100年度裁字第1904號，就「促進產業升級條例」、「產業創新條例」及「區域計畫法」之法律整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，本件聲請人為永安地區居民，如因開發案之不成立而喪失就業機會及改善長期淹水之環境機會，自為過去之「促進產業升級條例」、現行之「產業創新條例」及「區域計畫法」所保護之對象，為有法律上利害關係之人。
則聲請人於本件訴訟為有法律上利害關係之人，爰依行政訴訟法第42條第1項之規定聲請獨立參加訴訟。
㈣本件開發案與被告所為之承諾如下：1.永安滯洪池工程開發案：⑴依高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組100年第4次審查會議紀錄記載「原基地使用目前泰半為魚塭，雖不盡然有滯洪之效果，但其於洪氾期顯然無明顯之緩衝逕流之功能。」
、「會議結論：區內滯洪池應與市政府合作共同解決地區淹水問題…本案綠覆率除應符合相關法令規定至少60%外，業者應增加綠覆率比例，讓園區成為示範之工業園區」，足認本件參加人已向政府承諾會共同解決永安地區長期淹水之問題，則本件開發案確有助於永安地區生活環境之改善，符合「區域計畫法」之立法目的。
⑵高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書（下稱環說書）附件20第16頁「三、基地滯洪區排水規劃：因本區滯洪池均無法以重力流方式將蓄於池中之水排出，故規劃以機械式排水方式排出…」，足證本件參加人已確實就滯洪池排水有具體之規劃，有改善永安地區環境，免其淹水之效果。
⑶依環說書附件21中記載「㈡基地西側本府水利局刻正委託劃設竹仔港排水整治範圍（包括河道治理線、堤防預定線）…開發單位同意配合該河道整治需求…」，足認本件參加人就永安地區長期淹水情形之改善確已和被告達成共識，並具體執行中，足以維護聲請人不受淹水之權利。
2.提供當地居民就業機會：依環說書第8-11頁、附件12中98年10月15日第1次民眾說明會「計畫區施工開發作業對人力之需求，以當地居民為首要對象。」
、「（營運期間）聘用當地新員工50名以上…提供本廠停車場以舒緩石斑魚節之人潮」、「…未來廠區設置後，本公司將優先雇用永安鄉之鄉民，將本地區的發展提升，並增加土地使用之經濟效益，增進社區福利及提高就業機會。」
足認本件參加人之開發案對永安居民已做出保障其就業機會之承諾，主管機關才准予本開發案，如遭撤銷，對於居民獲得之利益、權利，顯然受有不利益，自有利害關係。
3.拆除路口標誌、標線、分隔島及設置天橋：依高雄市政府環境影響評估審查委員會第4次會議紀錄中第5頁記載「交通部：…請開發單位負擔路口標誌、標線、號誌、分隔島拆除及設置天橋等…」，足認本件參加人因開發而負有拆除路口標誌、標線、分隔島及設置天橋之義務，而此舉亦有助於永安地區生活環境之改善。
㈤綜上所述，本件參加人已向政府承諾達成多項改善永安地區環境、提供居民就業機會之措施，亦符合「產業創新條例」、「區域計畫法」之立法要旨，當地居民亦係受上開法律所保障之對象，並因本開發案而加以落實上開法律規定之內容，今如開發案不成立，上揭有助於永安地區之環境改善、居民就業機會之獲得、公共設施及改善淹水等措施皆無法實現。
從而，聲請人依最高行政法院100年度裁字第1904號裁定意旨，為本件開發案之法律上利害關係人，爰依行政訴訟法第42條之規定，聲請參加訴訟，以便有機會提出意見，維護權益等語。
三、經查：㈠本件參加人（開發單位）係於61年11月22日核准設立，所營事業為紙器製造買賣、有關紙器之紙張文具買賣及印刷業，以及包裝機器之製造與買賣等類別。
參加人現有仁武廠（面積2.3公頃）及九曲堂廠（面積3.5公頃）兩處廠區，共計5.8公頃，因其有擴廠之需求，乃規劃於坐落高雄市○○區○○○段595、596-1、596-4等3筆地號土地（面積合計24.5717公頃）進行「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案」之開發行為，為此向目的事業主管機關高雄市政府經濟發展局提出環說書，並經目的事業主管機關轉送環評主管機關審查。
嗣經被告先後於100年6月17日、100年9月2日召開2次環評委員會，並於100年9月2日環評委員會作成有條件通過第一階段環境影響評估審查後，乃以100年11月11日高市府四維環綜字第1000124768號公告「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」審查結論之行政處分（下稱原處分），並於100年11月17日將原處分刊登被告公報100年冬字第13期。
嗣後原告以原處分係違法之行政處分，認其受環境影響評估法所保護之生存權、財產權及程序參與權等法律上之權益受有損害，因而提起本件撤銷訴訟等情，有本院104年度訴字第69號卷宗可稽，堪予認定。
㈡次查，聲請人係居住於距參加人所為之系爭開發行為5公里範圍內之當地居民，已據其提出戶籍謄本及google地圖為憑，固堪稱信實。
惟依聲請人所主張之保護規範，揆其中所援引之「促進產業升級條例」現已廢止適用，而其規範對象係農業、工業及服務業等產業，並非當地居民，且依聲請人主張之廢止前促進產業升級條例第7條第1項：「為促進產業區域均衡發展，公司投資於資源貧瘠或發展遲緩鄉鎮地區之一定產業，達一定投資額或增僱一定人數員工者，得按其投資金額百分之20範圍內，自當年度起5年內抵減各年度應納營利事業所得稅額。」
之規定內容觀之，係對產業提供抵減營利事業所得稅之租稅優惠之經濟誘因，而鼓勵產業為一定投資額之投資或增僱一定人數之員工，並不具有保障當地居民工作權之保護規範性質，則聲請人援引該條例作為保護規範之依據，自難採憑。
㈢聲請人雖又援引「產業創新條例」，然觀諸該條例係為促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力而制定，係以農業、工業及服務業等產業為其規範對象，且依聲請人主張產業創新條例第36條第1項「為促進產業轉型及升級，以維持在地產業、中小企業之生存，並保障在地之就業及環境之保育，中央主管機關得會商內政部，規劃鄉村型小型園區或在地型小型園區，並給予必要之協助、輔導或補助。」
之規定內容觀之，顯係以協助、輔導或補助產業為保護對象，至於在地之就業保障及環境之保育，乃主管機關執行該條例之規定所附帶產生之反射利益，並非該條例兼有為保障當地居民生命、身體及財產權等個人權益之保護規範作用。
聲請人雖再援引區域計畫法第1條：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」
之規定，然該法律規定僅係抽象宣示區域計畫法之立法宗旨及欲建立之客觀法秩序，尚不足據為認定兼有保護當地居民生命、身體及財產權等個人權益之保護規範性質。
則聲請人援引上開法律規定作為保護規範，而謂其為本件撤銷訴訟之法律上利害關係人云云，即非可採。
㈣又查，聲請人主張本件參加人之開發案已為滯洪池工程、提供當地居民就業機會、拆除路口標誌、標線、分隔島及設置天橋之承諾云云，縱認所述屬實，然稽諸參加人之承諾，無非係為預防及減輕開發行為對環境所造成之不良影響而採取之措施，及附帶給予部分當地居民可期待之經濟上利益，並不足因此認定聲請人所援引之上開法律規定，即為保障當地居民之就業機會及生活環境之保護規範。
是故，具體觀察聲請人所主張之上開法律規定內容，或為客觀法規範性質，或對於聲請人而言，其並非該規範效力所及之人，則渠等縱因本件參加人之開發行為而可能獲得就業機會，或因參加人承諾相關公共設施之設置，而獲有經濟上或事實上之利益，然此均非法律上所欲保護之權利或利益，並無疑義。
㈤再衡諸環境保護行政因牽涉廣泛之利益衝突，以及具有對未來事項決策於未知預測之事物特徵，基於增進人民對環境保護公共事務之瞭解、信賴及監督，促進民主參與之考量，固有諸多公共參與之程序規範，俾發揮公共參與以增強決策正當性及減少對立衝突之功能。
惟得為公共參與者（如政治、經濟、文化或情感受影響者），未必即為法律上利益受影響之人，亦即享有環境決策公共參與之權利者，仍應以受開發行為影響其生存環境者為範圍，避免過度擴張法律上利害關係範圍之判斷，致斲喪行政訴訟原則上係以主觀訴訟作為有效保障人民權益、妥適分配司法資源之制度機能。
換言之，增進民眾參與公共事務之程序規範，尚與開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）之民眾是否應認其受開發行為而影響其法律上利益之判斷無必然關連性。
準此，聲請人雖為居住於距系爭開發行為5公里範圍內之當地居民，然依其聲請意旨所述，渠等並非主張因參加人之開發行為致其生命、身體或財產之實體權益受損，故有保障其基於環境影響評估法所賦予之程序參與權之必要。
因此，聲請人是否得聲請獨立參加訴訟，仍應審認其是否因本件撤銷訴訟之結果，而有使其法律上之權益受損害之可能。
惟綜合上述可知，聲請人並非原處分之相對人，且非受原處分影響之法律上利害關係人，衡其影響至多僅為經濟上之利害關係而已。
則聲請人就系爭環評審查結論之原處分，並不具有獨立參加訴訟之聲請人適格，應可認定。
㈥綜上所述，本件原告與被告間環境影響評估法事件，原告請求撤銷訴願決定及原處分，依聲請人之聲請意旨，可認其對於本件參加人是否得依環評審查結論續行開發行為之利害關係，應屬經濟上之利害關係，尚非其法律上之權益有因本件撤銷訴訟之結果而受損害之可能，從而，自亦無保障其獨立參加本件訴訟之程序參與權之法律上理由。
則聲請人聲請獨立參加本件撤銷訴訟，核與行政訴訟法第42條第1項規定之要件未合，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第85條第1項前段、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 12 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 104 年 8 月 12 日
書記官 周 良 駿
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