高雄高等行政法院行政-KSBA,105,訴,222,20170315,3

高雄高等行政法院判決
105年度訴字第222號
民國106年2月23日辯論終結
原 告 高振漢
訴訟代理人 林世昌 律師
複代理人 胡高誠 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德
訴訟代理人 曾怡靜 律師
參 加 人 臺南市第134期佃北㈡自辦市地重劃區重劃會
代 表 人 鍾嘉村
訴訟代理人 廖傑驊 律師
蔡涵如 律師
張清雄 律師
上 一 人
複代理人 曾本懿 律師
上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國105年3月22日台內訴字第1050018624號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要︰緣訴外人李明新等人自行辦理市地重劃，發起成立「臺南市佃北㈡自辦市地重劃區籌備會」（下稱佃北㈡籌備會），經被告於民國101年2月20日核准成立。

嗣佃北㈡籌備會依序申請擬辦重劃範圍、重劃計畫書，經被告先後核定在案，並於公告重劃計畫書期滿後，乃於103年1月19日召開第1次會員大會完畢，續於103年2月13日檢送該次會員大會通過之章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會紀錄及理事會紀錄，向被告申請成立重劃會。

嗣被告審核後，以103年3月13日府地劃字第1030200767號函（下稱原處分）核定准予成立「臺南市第134期佃北㈡自辦市地重劃區重劃會」即參加人。

原告為重劃區內土地所有權人，不服被告所為原處分，提起訴願，經訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

㈠、依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱重劃辦法）第31條第1項、第33條第2項規定，有關重劃區內土地改良物或墳墓之拆遷補償數額之審議事項，應屬重劃辦法第13條第2項第8款規定之「理事會、監事會提請審議事項」，依重劃辦法第13條第4項規定，非屬得經會員大會決議授權由理事會辦理之事項，最高行政法院103年判字第57號行政判決即採此見解。

蓋因補償數額攸關該重劃區內土地所有權人之財產權益重大，若由理事會查定後再由其決議，豈非球員兼裁判，有理事會獨大之嫌，而無任何制衡機制，影響人民權益重大。

然第1次會員大會議案四決議通過：「為使重劃作業順利進行且更有效率，擬將下列事項授權理事會或理事長辦理：一、農作物、土地改良物及墳墓拆遷補償數額之查定、審議及發放等相關作業。

……。」

（下稱議案四第一項），違法授權由理事會及理事長辦理，依上開條文及判決見解，實已違反重劃辦法第13條第4項規定，被告未予審酌而作成核定處分，實有違誤，應予撤銷。

㈡、又第1次會員大會決議通過議案五，在毫無補償之法源依據下，逕以不動產估價師之估價結果，作為「直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定」之查定及提存補償費之標準，且未提及需經會員大會決議之法定程序，核與重劃辦法第31條規定有違，是該項決議亦有違法之處。

㈢、重劃辦法第13條第3項規定，倘所有權人所持有之土地面積未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積或土地分配後重劃區最小分配面積2分之1，則不得算入會員大會之表決人數及面積。

參照內政部96年4月30日內授中辦地字第0960724912號函釋意旨、臺南市畸零地使用規則，臺南市都市計畫最小建築基地面積為49平方公尺。

而參加第1次會員大會投同意票之會員尤麗芳等12人所持有之土地僅為33.06平方公尺，未達49平方公尺，不應算入表決人數及面積。

議案四第一項決議之同意票數，倘扣除該12人，即有未達會員人數313人半數，不符會員大會決議之法定要件，被告所為原處分竟予以核定，洵有違法。

㈣、佃北㈡籌備會係由李明新、周明堂、陳文鎮、周明華、黃明華、陳枝詳、施自等人所發起，並於101年2月20日經被告核准設立。

依重劃辦法第8條規定可知，發起人須具有重劃區內土地所有權人之資格，始得擔任。

惟黃明華所有坐落重劃區內之台南市○○區○○段0000○號土地，已於102年8月7日因贈與而移轉予同為重劃區內之土地所有權人黃奕閔。

而重劃會係於103年3月13日始核准設立，是黃明華在重劃會核准設立前，因移轉其所有之上開土地而不具有發起人資格，籌備會之設立即有違反重劃辦法第8條規定，被告即應依重劃辦法第18條規定撤銷會員大會決議等情。

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以︰

㈠、依重劃辦法第14條第1項第3款、第31條第1項、第33條等規定可知，土地改良物或墳墓拆遷補償數額之查定屬理事會之權責，並應於查定後提交會員大會審議通過。

議案四第一項決議關於地上物拆遷補償數額之決議，性質上屬重劃辦法第13條2項第9款可授權事項，而非屬同條項第8款之不可授權事項，故該議案決議通過授權理事會辦理，於法並無違誤。

本件基礎事實相同之臺灣臺南地方法院105年訴字第1339號民事判決意旨，亦同此判斷。

又議案四第一項決議記載授權理事會或理事長，係指議案之11工作事項，除第三項授權理事長外，其餘各項應經會員大會決議者，授權理事會。

蓋地上物拆遷補償數額之查定為理事會之權責，且需提交會員大會通過，而非理事長得1人決定，顯見理事長被授權事項僅係執行，並非查定及審議本身，是議案四第一項僅授權由理事長執行後續之發放作業。

㈡、臺南市興辦公共工程土地改良物自治條例係台南市作為辦理公共工程之土地改良物補償費、遷移費、救濟金及獎勵金發給之法令依據，核屬直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定，本件第1次會員大會議案五決議將土地改良物補償條引據為重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓之補償查定標準，與重劃辦法第31條第1項規定並無牴觸。

又上開議案五決議於未能依土地改良物補償條例查估核算時，依當地情形核實查估或委託專業機構查估，符合臺南市興辦公共工程土地第3條第1項之規定，並無違反法令情事。

㈢、本件重劃區之最小建築基土地面積，依台南市畸零地使用規則之規定，為49平方公尺，則依重劃辦法第13條第3項第2項規定，倘土地所有權人所持有之面積未達49平方公尺之2分之1即24.5平方公尺，始不得算入會員大會之表決人數及面積，而尤麗芳等12人持有土地面積為33.06平方公尺，已逾24.5平方公尺，其票數自應列入計算，原告主張應予扣除，並無理由。

㈣、籌備會發起人黃明華於籌備會成立後，移轉其所有土地與黃奕閔，嗣由黃奕閔替補發起人地位，此經被告以102年11月18日府地劃字第1021011493號函准予備查在案。

觀諸重劃辦法並無禁止替補發起人之規定，其替補自屬合法有效。

原告主張因黃明華於籌備會成立後移轉其所有土地，故該籌備會組成違法云云，並無法律依據等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人則主張：

㈠、議案四第一項有關地上物拆遷補償數額之審議事項，係屬重劃辦法第13條第2項第9款會員大會之權責，依同條第4項規定自可授權理事會辦理。

原告所引用之最高行政法院103年度判字第57號判決意旨，為該判決整理該案件當事人主張及原審判決論述之部分，並非該判決本身之法律見解。

況該判決以原審判決理由不備而予以廢棄，並非指摘原審判決法律論點有所違誤，尚無可採。

反觀參加人所引臺灣臺南地方法院105年訴字第1339號判決即明白肯認地上物拆遷補償數額之審議，依重劃辦法規定應提會員大會審議，核屬重劃辦法第13條第2項第9款規事項，而非同條項第8款不可授權之事項，故會員大會授權理事會或理事長辦理，於法並無不合。

㈡、第1次會員大會議案四授權理事會及理事長辦理之事項共有11項，其中第1、2、3、4、5、6、7等項之授權對象為「理事會」；

至於第3項之授權對象則為理事長，由理事長「邀集」權利人協調、轉載或塗銷等相關事項，理事長係居於類似召集人之角色，授權邀集的對象為「理事長」，理事長就協調、轉載或塗銷等相關事項邀集權利人後，仍需以會議進行後續事宜。

因各項之授權對象並不相同，故會員大會議案四之說明將「理事長」、「理事會」均列於內。

而本件決議考量若將授權對象設定為「理事會及理事長」，可能會導致理事長個人有否決權的解釋，故文字上修改授權對象為「理事會或理事長」，考量更加周全，應無違法之處。

參之最高法院100年度台上字第2071號、臺灣高等法院高雄分院94年度上易字第69號及臺灣高雄地方法院103年度重訴字第356號等判決，均肯認拆遷補償標準審決、發放等相關程序得授權理事會查定，且將「理事會」、「理事長」並列為授權對象。

亦即依授權事務之性質，分別以授權理事會及理事長為授權對象，此為重劃實務所肯認。

是以，第1次會員大會授權理事會全權處理拆遷補償標準費之審議，並無違反法令。

其餘爭點之主張，與被告上開相同等語，並請求判決駁回原告之訴。

五、本件如前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被告101年2月20日府地劃字第10101444230號函（第176頁）、佃北（二）籌備會103年2月13日佃北㈡自籌字第1030001058號函（第178頁）、臺南市第134期佃北㈡自辦市地重劃區重劃會章程（第179-185頁）、臺南市第134期佃北㈡自辦市地重劃區理事、監事名冊（第186頁）、臺南市第134期佃北㈡自辦市地重劃區第1次會員大會紀錄（第187-192頁）附訴願卷，及原處分（第43頁）、訴願決定（第31-41頁）附本院卷1可稽，堪信為真實。

本件關鍵之爭點為：①議案四第一項（關於地上物拆遷補償數額之審議）決議，究屬重劃辦法第13條第2項第8款不得授權事項，或屬同條項第9款得授權事項？②倘認屬該條項第9款得授權事項，其決議授權由理事會或理事長辦理，有無違反重劃辦法第13條第4項規定？③被告以原處分核定重劃會成立，有無違誤？茲將審查結果敘述如下：

㈠、按「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。

其獎勵事項如左：……。」

「前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」

平均地權條例第58條第1項、第2項定有明文。

依上開條文授權訂定之重劃辦法第11條第1項規定：「籌備會應於重劃計畫書公告期滿日起二個月內通知土地所有權人並召開第一次會員大會，審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會，分別負責執行業務。

」同條第4項規定：「籌備會於召開第一次會員大會選定理事、監事，並將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀錄，送請直轄市或縣（市）主管機關核定後，成立重劃會。」

綜合上開法規架構，可知政府為達成依照都市計畫規劃內容，將區域內畸零細碎、形狀不整之土地，按原有位次，交換分合為形狀方整的土地，重新分配予原土地所有權人，以促進土地利用之目的，提供獎勵私人之誘因，由土地所有權人組織成立重劃會自行辦理。

而主管機關基於維護公益及管制以自辦重劃侵奪他人財產利益之考量，對於重劃會之申請成立，是否合於相關法律規定，自應為必要之監督，並為實質審查。

又依重劃辦法第11條第4項規定意旨，主管機關應依籌備會之申請，就其所檢送第一次會員大會決議之章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀錄，審核是否有違反法令情事，據以作成准駁重劃會成立之核定。

而主管機關經審核結果，核定重劃會成立之行政行為，係以公權力對於自辦市地重劃個案為必要之監督及審查決定，創設重劃會之法律上地位，使重劃會得以依法進行重劃業務，性質上核屬行政處分。

又重劃範圍內土地所有權人，雖非上揭核定處分之相對人，然將因重劃會進行重劃業務，致其權利受有影響，故倘不服主管機關准予重劃會成立之核定處分，自得請求救濟。

㈡、經查，原告係重劃範圍內土地所有權人，並為重劃會會員，為兩造所不爭，並有會員名冊在卷為證，足認其為原處分之利害關係人，自得提起本件行政訴訟。

次查，佃北㈡籌備會於103年1月19日召開第1次會員大會，決議通過議案二重劃會章程，議案四:「……擬將下列事項授權理事或理事長辦理：一、農作物、土地改良物及墳墓拆遷補償數額之查定、審議及發放等相關作業。

……。」

，此有前開第一次會員大會紀錄在卷（訴願卷第187-190頁）可參，應屬事實無誤。

次查，重劃辦法第31條第1項規定：「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，應予補償；

其補償數額，由理事會依照直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定，並提交會員大會決議後辦理。」

明定地上物拆遷之補償數額，由理事會查定後，另須提交由會員大會決議之，可知拆遷補償數額之查定，係理事會權責，至於拆遷補償數額之審議，則屬會員大會之權責。

故議案四第一項決議關於拆遷補償數額之審議，授權由理事會或理事長辦理，則涉及適用重劃辦法第13條第4項規定，究屬可否授權事項及有無違反該規定之爭議。

㈢、議案四第一項決議事項，究屬重劃辦法第13條第2項第8款不得授權事項或第9款得授權事項之判斷： 1、按重劃辦法第13條第2項及第4項規定：「會員大會之權責如下：一、通過或修改章程。

二、選任或解任理事、監事。

三、監督理事、監事職務之執行。

四、追認或修正重劃計畫書。

五、重劃分配結果之認可。

六、抵費地之處分。

七、預算及決算之審議。

八、理事會、監事會提請審議事項。

九、本辦法規定應提會員大會審議之事項。

十、其他重大事項。」

「第2項之權責，除第1款至第4款及第8款外，得經會員大會決議授權由理事會辦理。」

第14條第1項規定：「理事會之權責如下：一、召開會員大會並執行其決議。

二、代為申請貸款。

三、土地改良物或墳墓拆遷補償數額之查定。

四、工程設計、發包、施工、監造、驗收、移管及其他工程契約之履約事項。

五、異議之協調處理。

六、撰寫重劃報告。

七、其他重劃業務應辦事項。」

2、對照重劃辦法第13條第2項與第14條第1項分別明定會員大會及理事會權責之規範意旨，可知重劃會之會員大會享有意思決定權限，理事會則居於執行機關之地位，各享有其權責事項。

然因會員大會召開程序繁複，為使重劃業務迅速進行，依重劃辦法第13條第4項規定意旨，會員大會就其權責事項，除性質上應專屬於會員大會辦理，或有事實上因素不能授權者外，原則上均得由會員大會決議授權由其執行機關之理事會辦理。

考諸內政部89年7月20日台（89）內中地字第0000000號令修正條文對照表，載明89年7月20日修正增列重劃辦法第11條第2項第9款、第4項規定之理由說明為：「有關會員大會之權責，除第2項第1款至第8款所規定事項外，本辦法尚有條文規定應提大會之事項，為明確規定，爰增訂第9款『本辦法規定應提會員大會審議之事項』，並將第9款款次遞移」「會員大會之權責，一般應可授權理事會執行，惟……另第8款理事會或監事會於執行重劃作業過程中認為事關重大，於會議中決議須提會員大會審議者，仍由會員大會處理為宜」等語，依此立法資料之解釋，可知第8款「理事會、監事會提請審議事項」之規定本旨，係以重劃業務事項之進行狀態，作為該款會員大會權責事項之規範標準，亦即泛指凡經理事會（或監事會）認有提請會員大會審議必要之重大事項，且事實上已提請審議者，均列為會員大會之權責範圍。

故修正後重劃辦法第11條第4項，就事實上已經理事會決議提交會員大會之具體事項，認會員大會不宜再授權理事會自行辦理，乃將第8款事項排除於授權事項。

至於增列之第9款事項，則指除第1項至第8項外，依重劃辦法各條文意旨，明文規定應提會員大會審議之事項。

是以，議案四第一項決議關於地上物拆遷補償數額之審議，係重劃辦法第31條第1項規定應提會員大會決議之規範事項，已如前述，並非事實上已由理事會提請會員大會審議之具體事項，故非屬第8款事項，而應屬第9款事項，依同條第4項規定，自屬得授權由理事會辦理之事項。

3、原告雖援引最高行政法院103年度判字第57號判決意旨為據，惟該判決既非判例，其法律見解不具法規效力，對本件個案並無拘束力。

又依原告主張意旨，將第8款所指「理事會、監事會提請審議事項」，解釋為「凡依重劃辦法規定，應由『理事會、監事會』提請會員大會審議之事項」均屬之，固未逾文義解釋之界限，然衡諸第14條第1項第1款規定，召開會員大會係屬理事會之權責，於理事會組成後，並無可由第三者召開會員大會之法律依據，亦即應提請會員大會審議之事項，全部皆須由理事會提送會員大會，故倘依原告之解釋，第8款規範射程將包含第9款規定所指「本辦法規定應提會員大會審議之事項」，而使第9款成為具文而無修法增列之必要，不符合法律解釋方法，尚非可採。

㈣、議案四第一項決議授權由理事會或理事長辦理，是否違法之判斷： 1、按重劃辦法第11條第1項、第2項規定，於第一次會員大會時，由會員互選代表，組成理事會，負責執行重劃會業務。

理事會應由理事七人以上組成之，並由理事互選一人為理事長。

同辦法第14條第2項規定，理事會對於權責事項之決議，應有理事4分之3以上之出席，出席理事3分之2以上同意行之。

可知理事會始為重劃會之業務執行機關，理事長僅為代表人，而理事會執行其權責事項，係以絕對多數決議方式為之，非由理事長一人決定。

故會員大會決議將其權責事項，究竟授權由理事會辦理，或授權由理事長辦理，其法律上效果截然不同。

2、次按重劃辦法第11條第4項規定意旨，會員大會僅得將其權責事項授權由理事會辦理，而未及於理事長。

蓋會員大會之權責事項，皆屬涉及會員權益之重大事項，須由代表全體會員之理事會依法定決議方式為之，不得由理事長一人決定。

故會員大會決議將其權責事項授權由理事長辦理，或重劃會章程有此規定，即有違反重劃辦法第11條第4項規定，倘籌備會持以送件申請成立重劃會，主管機關自應予以駁回，始為適法處分。

3、經查，議案四第一項決議，固屬重劃辦法第13條第2項第9款可授權理事會事項，已如前述。

惟其該議案決議通過全文為：「議案四：授權理事會及理事長辦理案，說明：為使重劃作業順利進行且更有效率，擬將下列事項『授權理事或理事長』辦理：一、農作物、土地改良物及墳墓拆遷補償數額之查定、審議及發放等相關作業。」

有會員大會紀錄（訴願卷第189頁）在卷可參。

就決議文「擬將下列事項授權理事會及理事長辦理」之明白文義，足見係將重劃辦法第31條第1項規定屬於會員大會之權責，除授權由理事會辦理外，亦授權由理事長辦理，決議內容顯然違反重劃辦法第13條第4項規定，應可認定。

此外，經對照同日第一次會員大會決議通過議案二之重劃會章程第13條規定：「本重劃區『下列應提會員大會審議事項』同意授權由『理事會或理事長』辦理：……三、土地改良物及墳墓拆遷補償數額之查定、審議及發放。

……。」

（訴願卷第183頁），有明白文義之同一規定內容，亦有違反重劃辦法第13條第4項規定情形，可資印證。

是以，被告於審核佃北㈡籌備會送件申請成立重劃會時，就其所檢附違反法令規定之第一次會員大會紀錄及章程，竟作成核定重劃會成立之原處分，即有違誤，自應予撤銷。

4、被告及參加人雖主張議案四決議內容，授權辦理之工作事項，共有11項。

決議文所謂「授權理事會及理事長」，係依其工作事項之不同性質，分別授權予理事會或理事長。

其中授與理事長辦理者，僅第一項其中關於地上物補償費之發放執行作業，不包括審議事項，及第三項「重劃前已設定他項權利或辦竣限制登記之土地由理事長邀集權利人協調、轉載或塗銷等相關事項」，由理事長擔任類似召集人之角色，處理邀集權利人協調事項。

至其餘各項屬於會員大會權責之事項，則僅授權理事會辦理，並無授權理事長云云。

惟被告及參加人上開主張，核與議案四第一項決議文之客觀上文義，並不相符合，更與重劃會章程第13條規定「應『提會員大會審議事項』授權由理事會或『理事長』辦理」之明白文義相牴觸，核屬渠等個人主觀之解釋，並無可採。

六、綜上所述，被告所為原處分既有前揭所述之違法，訴願決定未予糾正，仍予維持，即有違誤，均應予撤銷。

原告據此指摘，並訴請撤銷訴願決定及原處分部分，為有理由，應予准許。

又本件上開具決定性爭點之事證已明，足以支持結果之判斷，兩造有關其餘爭點之主張及攻擊防禦方法，核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 3 月 15 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 3 月 15 日

書記官 宋 鑠 瑾