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高雄高等行政法院判決
105年度訴字第550號
民國106年6月7日辯論終結
原 告 金豐保險經紀人股份有限公司
代 表 人 董峰豪
被 告 高雄市政府勞工局
代 表 人 鄭素玲
訴訟代理人 許偉政
張令璿
王笠綺
上列當事人間勞動基準法事件，原告不服高雄市政府中華民○000○00○0○○市○○○○○00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣彰化縣政府接獲民眾檢舉金豐集團是否合法一案，經查得金豐企業管理顧問股份有限公司（下稱金豐企管公司）登記於高雄市○○區○○○路00號10樓之3，嗣於民國105年4月8日移請被告查處。
被告經查詢勞動部全國勞工行政資訊管理整合應用系統資料（下稱勞動部系統資料）顯示，原告於104年7月起投保人數已達30人以上，然原告有未訂定工作規則並報請主管機關核備等情，爰於105年5月3日予以舉發並給予原告陳述意見之機會。
原告雖於105年5月11日提出書面意見，然經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反勞動基準法（下稱勞基法）第70條規定之事實明確，依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定，以105年6月4日高市勞條字第10534522300號裁處書（下稱原處分，其中部分事實說明，經被告以105年8月15日高市勞條字第10536726800號函予以更正），處以新臺幣（下同）2萬元罰鍰並公布名稱。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰㈠原處分指稱被告檢查人員至原告執行勞動檢查云云，並非事實：⒈被告檢查人員從未至原告執行勞動檢查或是對原告執行勞動檢查法第15條所規定之任一行為，有被告勞動檢查提示事項及談話紀錄中，原告名稱並未出現，可茲證明。
換言之，被告對原告為調查事實及證據時，並未製作書面紀錄，則未有立案之根據，何以憑空為原處分，對此原告不得其解。
如係被告所稱係為「職權進行及職權調查主義」體現，原告仍難以理解何以司法檢察單位需立案起訴，然行政機關單位卻毋需立案即得行使不利處分。
故被告主述檢查人員分別於105年4月19日、25日若確有至原告執行勞動檢查，敬請提供有原告代表人員簽名之「勞動條件檢查受檢通知書」或「被告談話紀錄」，供高雄市政府查核，並請給予原告副本1份。
實則，被告從未對原告執行勞動檢查，卻謊稱於105年4月19日及25日對原告執行勞動檢查並逕行給予原處分，則被告相關人員顯已違反勞動檢查法第11條規定，有違法濫權之嫌。
⒉又被告105年8月15日高市勞條字第10536726800號函（下稱被告105年8月15日函）稱係依據被告105年5月3日高市勞條字第10533129600號函（下稱被告105年5月3日函）及原告105年5月11日金豐保字第00000000-0號文意見陳述書辦理原處分。
然被告105年5月3日函係依據105年4月19日及25日勞動檢查結果辦理，而被告105年8月15日函卻稱該項勞動檢查顯然錯誤，如此何以能據為原處分，原告難以理解。
況且，被告105年8月15日函係在原告提起訴願後所為更正，於此原告認為也是違反程序正義㈡原處分違反行政程序法第4條規定：⒈被告主訴針對「金豐企管公司」執行勞動檢查，於現場實施檢查前始得知有原告存在云云。
惟查，被告於實施勞動檢查過程中，明確表明檢查金豐企管公司，然至檢查地點看到招牌時，即明知有原告存在，卻未明確表明係檢查原告，嗣後於執行勞動檢查公務事項，再次得知有原告的存在，亦未表明係對原告為執行檢查，僅表明係檢查「金豐企管公司」，甚至在檢查過程中，也僅要求金豐企管公司提供勞動檢查所需相關資料，未曾要求原告提供相關文件資料或陳述意見，甚至在105年6月4日原處分作成前，原告完全沒有收到被告任何勞動檢查要提供相關文件的通知，然而被告就直接對原告為裁處，則原處分顯然違反程序正當性，難謂無瑕疵。
⒉簡而言之，被告的勞動檢查程序不合法，即欲檢查的是甲公司，處罰的卻是乙公司的客體錯誤，根本就是逾越權限及濫用權力的違法檢查，而違法檢查所得到的檢查結果，並進而裁罰的原處分，是為明顯的違法濫權的有瑕疵行政處分，而有違行政程序法第4條及勞動檢查法第22條規定。
㈢另原處分內文及被告105年5月3日函中，均提及原處分係依據勞動部系統資料，而給予原告裁罰云云：⒈茲檢附改制前行政院勞動委員會（下稱勞委會）相關訴願決定書2份(本院卷第31頁-第39頁)，文中均提及縣市政府勞工主管機關「事前」並未對事業單位執行勞動檢查，「事後」卻僅依勞動部系統資料即逕行給予事業單位不利處分，該處分均遭勞委會撤銷等訴願決定，可供本件參考。
是依行政程序法第38條、勞基法第73條、勞動檢查法第15條及第22條第2項等規定，勞動檢查員執行職務時可要求事業單位為必要報告；
惟本件被告「事前並未」就原告進行檢查，「事後逕自」以勞動部系統資料予以開罰，該檢查程序錯置不實，顯然構成違法濫權事實。
⒉又被告主張勞動檢查結果處理情形是一旦發現既定違法事實逕為裁罰，毫無限期改善空間云云。
準此，原告摘錄臺北市政府勞動檢查Q&A供參：「Q8：勞動檢查結果處理情形為何？A8：檢查結果事業單位有違反勞動法令規定事項者，應以書面通知立即改正或限期改善，並副知直轄市、縣（市）主管機關督促改善。
對公營事業單位檢查之結果，將另副知其目的事業主管機關督促其改善。」
事實上勞動檢查要給予限期改善的空間，再來處罰，方屬目前現行的政策趨勢及作法，並不是如被告所言完全沒有限期改善的空間。
㈣雖被告主張有讓原告於事後有陳述意見之機會云云，惟查：⒈被告要求原告陳述意見是不對的，因此一要求係依據105年4月19日及4月25日勞動檢查結果而來，但是被告自始至終檢查客體是金豐企管公司並非原告，因此被告不得憑藉行政程序法第102條來漂白其嚴重違反程序正義之勞動檢查程序。
⒉基於先程序後實體的概念，當程序不合法時又遑論實體；
因此對於不符合勞動檢查法之被告勞動檢查程序，原告堅持主張被告有違反程序正義之行為。
則被告之檢查程序既不合法（類似刑事違法搜索、檢查），亦即前無檢查程序卻逕予開罰，被告顯已有違法治國之正當法律程序。
㈤綜上，原告堅持主張：⒈被告主張105年4月19日及4月25日的勞動檢查程序是與事實不符的，既然違反勞動檢查程序就沒有處罰的合理依據。
⒉被告因為原告的陳述意見回復，認為即毋需親臨至現場勞動檢查，即得以之作為處罰的事實依據，原告認為除違反勞動檢查的程序正義外，亦違反勞動檢查法第22條的規定。
⒊被告逕行裁罰後，於原告提起訴願審查期間，即馬上更正，然而怎麼可以先裁罰後再更正違法事實依據呢？此即明顯違反行政程序法上的誠信原則。
⒋再者，依據勞動部系統資料庫數據本來就不可引以作為裁罰的事實依據，縱觀國家相關政策與態度無不希望能夠以輔導來代替裁罰，不能夠機械式、僵化式的檢查及處罰等情。
並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰㈠本件係因彰化縣政府接獲民眾檢附載有「金豐集團」名稱之宣傳單，檢舉該宣傳單所稱內容之合法性，因查得金豐企管公司登記於高雄市○○區○○○路00號10樓之3，遂移請被告查處。
經被告於105年4月19日、4月25日派員至上址實施勞動檢查時，發現設址於高雄市○○區○○○路00號10樓之5之原告為其關係企業，乃依職權對原告發動另一行政程序，進行原告有無違反勞基法之調查。
經被告查詢勞動部系統資料顯示，原告於104年7月起參加勞工保險人數已達30人以上，卻查無原告訂立工作規則並於30日內報請被告核備之資料，遂認原告有違反勞基法第70條規定之事由；
且於被告派員對其關係企業金豐企管公司執行檢查後，原告查覺其有未依法訂定工作規則報請核備之缺失，始寄送工作規則請求被告准予核備，顯見原告於勞動檢查之前，有未依法訂定工作規則並報請主管機關核備之違法行為。
再者，被告於105年4月19日所出具之勞動檢查提示事項，其受檢單位名稱固為金豐企管公司，105年4月25日派員訪談對象也是金豐企管公司的人資主管，然該等事項並不影響被告得依職權發動對原告之調查程序，及因此查得原告違反勞基法第70條規定之事實。
況被告業於105年8月15日函中更正本件裁處事實，已述明本件並非依據105年4月19日及4月25日勞動檢查結果而為裁處依據，故原告仍無從免除其應受行政處罰之責任。
㈡再者，被告已依法給予原告陳述意見之機會（見原處分卷第65頁至第68頁），原告就此部分僅復稱多年前已制訂工作規則並送被告核備在案，近日因勞動法令增修篇幅太大，再次於105年4月21日報請核備云云（見原處分卷第51頁至第53頁）。
然被告此前並無准予核備原告工作規則之處分，僅有原告105年4月間送請被告核備工作規則之申請函，依最高行政法院39年判字第2號判例意旨：「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」
果若原告早已依法訂立工作規則並經被告核備，何以不提供多年前即已經被告核備之文件？實則原告遲至105年4月間始將其工作規則送請被告核備，應臻明確。
㈢至原告引據2則勞委會訴願決定書所為主張云云。
查，該2件訴願決定均涉及勞工退休金舊制轉換新制之問題，尚需釐清勞工選擇適用之退休制度等等，與本件事實有別，且係受理訴願機關就個案事實所為之判斷，亦無當然向後拘束行政機關，是原告尚難比附援引，執為本件免罰之依據。
是以，被告依職權斟酌全部陳述與調查事實及證據，認定原告僱用人數在30人以上，卻未訂立工作規則並報請被告核備之事實後，以105年5月3日函限期原告陳述意見，該函亦經原告收受無訛，足見被告業已踐行正當法律程序，通知並給予原告陳述意見之機會後，方依職權審認原告有違法情事成立，並予以裁罰，則原處分並無違誤等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有彰化縣政府105年4月8日府勞動字第1050107578號函（見原處分卷第91頁）、勞動部系統資料（見原處分卷第71頁）及被告105年5月3日函等影本附卷可稽（見原處分卷第67頁），堪稱信實。
兩造之爭執為：原告以被告從未執行勞動檢查，卻稱於105年4月19日及4月25日對其執行勞動檢查，並逕以勞動部系統資料予以裁罰，有違正當法律程序？被告裁處前未給予限期改善的空間，是否適法？㈠原告違反勞基法第70條事實之認定：⒈按雇主於僱用勞工人數滿30人時應即依其事業性質，就工作時間等事項訂立工作規則，並於30日內報請當地主管機關核備後公開揭示之，違反者即應處罰，為勞基法第70條、第79條第3項、勞基法施行細則第37條第1項所明定。
又「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
行政罰法第7條第1項亦定有明文。
⒉查原告法人登記於高雄市○○區○○○路00號10樓之5，且據勞動部系統資料顯示，原告於104年7月起參加勞工保險人數已達30人以上，惟未依其事業性質訂立工作規則報請被告核備，有勞動部系統資料在卷可參（見原處分卷第71頁）及原告105年4月21日工作規則核備申請函（見原處分卷第87頁），且被告亦查無原告訂立工作規則並於30日內報請原處分機關核備之資料。
再者，原告為30人以上員工之雇主，其就工作時間等事項，須訂立工作規則，並於30日內報請當地主管機關核備後公開揭示之勞基法規定，客觀上亦無不能注意遵守規定之情事，乃原告未注意遵守勞基法規定，自屬有過失。
從而，被告認原告違反勞基法第70條規定之事實明確，判斷符合論理及經驗法則，據此依同法第79條第3項予以裁處，於法自屬有據。
㈡本件被告啟動裁處程序是否合法部分：⒈原告主張被告就原告未申報工作規則之缺失，未經勞動檢查，並作成書面記錄，僅以自勞動部系統資料庫撈取之資料，逕行裁罰，程序上違法，其實體上所為之認定，亦應失所附麗。
⒉按「行政程序上，關於調查證據、認定事實方面，採職權調查主義，即指行政機關有義務依職權調查事實真相，而不受當事人陳述之拘束。
行政程序採職權調查主義，係溯源於依法行政原則，蓋行政行為之合法性必以正確掌握充分的事實為前提，並因而得以確保公益之實現，是故，關於調查證據與認定事實，不委由當事人之意志決定之，而由行政機關依職權為之。
我國行政程序法第36條：『行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。』
第37條：『當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。
但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於第43條之理由中敘明之。』
即揭示職權調查主義之主旨。
但亦容許法律基於特殊考量而為不同內容之特別規定（行政程序法第3條第1項參照）」司法院釋字第660號解釋林錫堯大法官協同意見書可資參照。
⒊本件被告對金豐企管公司實施勞動檢查，係因彰化縣政府之移送開始調查該公司有無違反勞基法之行政程序，而於調查過程中發現原告為其關係企業，乃依職權對原告發動另一行政程序，進行原告有無違反勞基法之調查，經查詢勞動部系統資料顯示，原告於104年7月起參加勞工保險人數已達30人以上，並根據勞工保險條例第6條規定：「年滿15歲以上，65歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：……。」
查得原告僱用勞工人數確已在30人以上，卻查無原告訂立工作規則並於30日內報請被告核備之資料，認原告違反勞基法第70條之行為，已就原告違規事實詳為調查，正確掌握充分的事實及證據，且於原處分作成前，亦給予原告陳述意見機會（見本院卷第107頁），應已符正當法律程序，故原告前揭主張，自非可採。
⒋再者，被告於105年4月19日所出具之勞動檢查提示事項，其受檢單位名稱固為金豐企管公司；
於105年4月25日派員訪談之對象亦為金豐企管公司的人資主管，然該等情事並不影響被告得依職權發動對原告進行調查之行政程序，以及因此查得原告違反勞基法第70條規定之事實。
況被告業以105年8月15日函更正本件原處分關於事實認定部分，並非依據105年4月19日及4月25日勞動檢查結果。
綜上，原告雖以本件被告未對原告勞動檢查，以對金豐企管公司之勞檢紀錄作為裁處，程序有違失，實體違章之處罰，應失所附麗等主張，並無足採。
㈢原告主張被告應給予限期改善的空間，被告逕以裁處，非屬現行的政策趨勢及作法部分：按依勞基法第79條第3項規定，違反同法第70條第1項規定者，即得處以罰鍰，並無應先輔導，輔導不成，始得處罰之明文，且被告業已審酌原告係第1次違反，僅處以最低罰鍰2萬元，其處罰手段上並未違反比例原則，原告上揭主張，尚難憑採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 21 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法 官 邱 政 強
法 官 吳 永 宋
法 官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 6 月 21 日
書記官 江 如 青
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