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高雄高等行政法院判決
106年度簡上字第35號
上 訴 人 昶笙福企業股份有限公司
代 表 人 賴俐云
訴訟代理人 張慶宗 律師
彭佳元 律師
被上訴人 臺南市政府環境保護局
代 表 人 李賢衛
訴訟代理人 范仲良 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對中華民國106年3月9日臺灣臺南地方法院105年度簡字第11號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決關於駁回上訴人後開第二項之訴及該訴訟費用部分均廢棄。
上開廢棄部分，訴願決定及原處分關於附表編號2、3之按日連罰裁處文號之按日連續處罰罰鍰部分均撤銷。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔；
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠本件被上訴人於民國100年12月至101年9月間於臺南市○○區○○路00○00號、官田區番仔田段62-5地號、官田區嘉南段137地號、關廟區下湖段7-174地號等4處土地（下稱系爭土地）發現遭非法棄置桶裝事業廢棄物，案經被上訴人調查後，認：1.上訴人為甲級廢棄物處理機構，其未依規定以公告之網路傳輸方式申報營運紀錄，規避勾稽查察，業已違反廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱許可管理辦法）第21條第1項規定，乃依行為時廢棄物清理法第55條第1款規定，以104年2月11日環稽字第1040014674號函附104年2月10日環土廢裁字第000000000號裁處書（下稱被上訴人第260號處分），裁處新臺幣（下同）6,000元罰鍰，限期於104年3月8日前改善完成，並依環境教育法第23條第2款規定，處1小時環境講習。
2.上訴人開立不實妥善處理紀錄文件予委託處理廢棄物之事業，明知未妥善處理廢棄物，卻虛偽記載廢棄物處理完成日期、時間等證明文件，且非法棄置有害事業廢棄物，嚴重污染環境，違反廢棄物清理法第42條暨許可管理辦法第27條第1項第1款、第5款規定，乃依行為時廢棄物清理法第55條第1款規定，以104年2月11日環稽字第1040014674號函附104年2月10日環土廢裁字第000000000號裁處書（下稱被上訴人第261號處分），裁處6,000元罰鍰，限期於104年3月8日前改善完成，並依環境教育法第23條第2款規定，處1小時環境講習。
3.上訴人收受事業廢棄物，未依核發文件內容進行廢棄物處理作業，且廢棄物處理程序所產出衍生廢棄物，未依法委託清除、處理，均交由廿一世紀環保科技有限公司（下稱21世紀公司）非法棄置於系爭土地，已違反廢棄物清理法第42條暨行為時許可管理辦法第18條第1項規定。
又依上訴人與21世紀公司往來帳冊資料，共支付10,706,275元予21世紀公司，以最高委託單價計算5千元/公噸計算，系爭土地棄置數量至少有579公噸，上訴人違反行政法上義務所得之利益超過法定罰鍰最高額。
被上訴人乃依行為時廢棄物清理法第55條第1款及行政罰法第18條第2項規定，以104年2月16日環稽字第1040014913號函附104年2月11日環土廢裁字第000000000號裁處書（下稱被上訴人第259號處分），裁處1,737萬元罰鍰，限期於104年3月8日前改善完成，並依環境教育法第23條第1款規定，處8小時環境講習。
㈡上訴人對上開處分不服，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起行政訴訟，前經本院於105年9月13日以104年度訴字第241號判決：「（主文第1項）訴願決定（臺南市政府民國104年5月15日府法濟字第1040456660號）及原處分（被告民國104年2月16日環稽字第1040014913號函附104年2月11日環土廢裁字第000000000號裁處書）關於罰鍰、環境講習及就坐落臺南市○○區○○段0○000○號土地非法棄置場址限期改善部分均撤銷。
（主文第2項）訴願決定（104年5月15日府法濟字第1040456711號）及原處分（104年2月11日環稽字第1040014674號函附104年2月10日環土廢裁字第000000000號、第000000000號裁處書）均撤銷。
（主文第3項）原告其餘之訴駁回。」
被上訴人就其敗訴部分，並未提起上訴，已告確定在案。
㈢上訴人於104年3月6日檢送棄置場址廢棄物清理計畫書請求展延改善期限，經被上訴人以104年3月20日環土字第1040021507號函准許展延改善期限至104年4月30日，並教示「倘逾期未完成改善將依廢棄物清理法第55條規定按日連續處罰」。
嗣被上訴人分別於104年5月1日、同年月4日至7日派員複查，發現上訴人未於104年4月30日期限屆滿前完成改善，亦未檢齊證明文件報請被上訴人查驗，乃依行為時廢棄物清理法第55條第1款暨違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第6條第1款規定，以104年6月4日環稽字第1040052465號函檢附附表所示21件裁處書（下稱原處分），分別於附表所示違反日期按日連續裁處上訴人各6千元罰鍰，合計罰鍰金額126,000元。
上訴人不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，乃提起行政訴訟，經本院104年度訴字第465號裁定以本件爭訟之罰鍰金額為126,000元，為適用簡易訴訟程序事件而移送於原審法院，嗣經原審法院以105年度簡字第11號判決駁回上訴人於原審之訴（下稱原判決），上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠原處分以上訴人未於期限內清除廢棄物而按日連續處罰，有悖於按日連續處罰之目的，蓋其所定改善內容及期限，須視個案具體情形，合理審酌，倘其任意裁量，致所定內容或期限為客觀上不可能完成改善或牴觸法律授權之目的、違反一般法律原則者，難謂適法。
被上訴人第260、261號處分雖均記載屆期未完成改善，按日連續處罰，惟上開處分中對於應改善之內容，究為停止違規行為、或係清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行之事項，或係四者兼具，均付闕如，則被上訴人究欲督促上訴人履行如何之公法上義務顯有不明。
且上開處分係以上訴人未依規定以公告之網路傳輸方式申報營運記錄，且明知未妥善處理卻虛偽記載妥善處理證明文件，已違反許可管理辦法第21條第1項及第27條第1項第1款、第5款之規定為裁處理由，原處分以清除系爭土地上之廢棄物作為上訴人之改善內容，顯與上訴人所違反之行政上義務無關，原處分據此按日連續處罰上訴人，難謂適法。
㈡按有責任始有處罰，被上訴人以上訴人棄置廢棄物，違反行政法上義務而處罰，應以上訴人主觀上有可非難性及可歸責性為前提。
惟本案事業廢棄物既非上訴人所產生，實際棄置者亦係21世紀公司及陳樽權等人，上訴人並無於系爭土地上棄置污染物，或為非法仲介或容許棄置污染物之行為。
被上訴人作成原處分認定上訴人為系爭土地之污染行為人，或係以臺南地院103年度訴字第240號刑事案件卷證中臺南市政府環境保護局檢驗報告等為依據。
惟前揭檢驗報告僅記載採樣地點為官田，惟除系爭土地外，遭棄置事業廢棄物之土地尚有臺南市○○區○○段000○號土地，似難確認系爭土地上鐵桶內確為事業廢棄物，且該檢驗報告至多僅能說明系爭土地上之鐵桶內容物屬事業廢棄物，並未認定棄置於系爭土地之污染物為上訴人所造成。
被上訴人既未就上訴人為系爭土地之污染行為人乙節負舉證責任，逕認系爭土地上之事業廢棄物係來自上訴人南投廠所收受者，即與最高行政法院61年判字第70號判例所示證據法則有違。
縱認上訴人確有於系爭土地上傾倒廢棄物，依系爭土地現況，實難區隔何者為上訴人之事業廢棄物。
上訴人傾倒事業廢棄物之位置、傾倒數量等，尚有待查明始能憑以判定責任歸屬，則被上訴人在未查明前，逕命上訴人限期清除系爭土地上之事業廢棄物，無異使上訴人代替其他違規行為人履行其行政上義務，自與「有責任始有處罰」之原則相悖。
且系爭土地上之廢棄物若非屬上訴人許可證所核可之項目即C-0301、D-0202、D-1504、D-1701及D-1799五項，上訴人亦無代為處理之可能。
被上訴人命上訴人於104年4月30日以前改善完成，不啻強人所難，欠缺期待可能性，上訴人屆期未改善，尚難認其主觀上具有故意，縱有過失，亦因無期待可能性，而阻卻其責任，自不應予處罰，原處分對無可非難性及可歸責性之上訴人予以處罰，即有違法等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠上訴人乃為領有南投縣政府核發之甲級廢棄物處理許可證，許可處理廢棄物之種類為：易燃性事業廢棄物、廢樹脂、非有害有機廢液或廢溶劑、廢油漆、漆渣及廢油混合物（廢棄物代碼：C-0301、D-0202、D-1504、D-1701、D-1799）。
被上訴人於系爭土地發現遭非法堆置之數千個鐵桶、塑膠桶、貝克桶，內容物為廢溶劑、廢樹脂等有害事業廢棄物，經調查後發現係上訴人收受廢棄物後未依許可證內容進行蒸餾或油水分離之處理，即將該等事業廢棄物交由21世紀公司任意棄置於系爭土地，且經勾稽上訴人100年6月至101年9月間廢棄物申報委託清理情形，並無申報其委託21世紀公司清理廢棄物之流向，由此顯見上訴人確實有規避廢棄物流向查核之情事。
就本案之事實，臺南地檢署亦認上訴人係明知其收受之事業廢棄物未依規定處理完成，即交由21世紀公司違法棄置於系爭土地，上訴人空言否認，實不足採。
㈡本件上訴人不僅未依主管機關核發之許可內容辦理廢棄物清理作業，亦未自行處理廢棄物，竟將廢棄物交由21世紀公司非法棄置於系爭土地，嚴重污染環境，且上訴人明知未妥善處理廢棄物，卻虛偽記載妥善處理證明文件；
此外，上訴人於100年12月至101年9月間未依規定以公告之網路傳輸方式申報營運紀錄，規避勾稽查察等情已如前述，是上訴人違反清除處理機構之管理辦法，實屬至明，被上訴人依法予以處分限期改善，自無違誤。
又上訴人於102年7月18日臺南地檢署偵辦本案期間，召集上訴人、21世紀公司及其他涉案公司至官田區嘉南段137地號土地辦理現場會勘，會中決議以21世紀公司帳冊上所記載之上開涉案公司支付金額為依據，核算各公司應清理之數量，據以辦理清理改善作業，此有臺南地檢署102年偵字第5743號102年7月18日勘驗筆錄可證，是上訴人於檢察署偵查時，業已坦承棄置之廢棄物為該公司委託21世紀公司之廢棄物。
且本件業經原審法院103年度訴字第240號刑事判決認定系爭場址之廢棄物確實為上訴人非法棄置於系爭場址之違法行為，其中證人陳宏瑜係「昶笙福企業股份有限公司」之總經理；
其於刑事案件中證述表示所載運之物均屬非法，上訴人辯稱渠不知情，實不足採信。
又上訴人於接獲限期改善通知後，即以104年3月6日昶字第0000000號函檢送廢棄物清理計畫書一份，是上訴人對於系爭場址之廢棄物需依法辦理廢棄物清理乙節知之甚詳，自無改善內容不明確之情事。
再者，上訴人於提出展延期日申請時，業已具體說明改善方法，被上訴人並於104年度3月20日環土字第1040021507號函覆表示：「……貴公司所提先於現場進行廢棄物分類換桶，再依廢棄物種類分別清運模式，本局原則同意，惟貴公司所送清理計畫未見與相關清除處理機構（金典油炭科技（股）公司、潔森科技股份有限公司）完整合約及許可證，廢棄物清理前應檢送清除處理合約及許可證資料至本局備查後，始得清理。」
被上訴人僅要求須提出清除處理機構之資料，對於改善方式並無意見，更無上訴人所稱改善內容不明之情事。
本件上訴人非法棄置廢棄物於系爭土地，被上訴人依據違反廢棄物清理法第42條暨許可管理辦法第27條第1項第1款、第5款之規定，予以裁處罰鍰6,000元，並依法限期改善，自無違誤。
㈢上訴人既有違反許可管理辦法，依據行為時廢棄物清理法第55條第1款規定，被上訴人104年2月11日環土廢裁字第000000000號裁處書，自得予以裁罰並限期令上訴人改善，實無違誤。
又被上訴人第259號處分雖有部分為本院104年度訴字第241號判決所廢棄，惟觀諸其廢棄理由，並不影響本件連續處分之效力，因本院上開判決就關廟區下湖段土地部分之處分予以撤銷，其餘永康區復興路63-26號、官田區番子田62-5地號、官田區嘉南段137地號等三處土地仍維持原處分，上訴人必須負限期改善之責任。
上訴人雖申請延展改善期間，經被上訴人同意延長至104年4月30日，然而上訴人屆期仍然未予改善，則被上訴人依法自得予以按日連續處罰等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回上訴人於原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠上訴人為甲級公民營廢棄物清除處理機構，並經南投縣政府核發「廢棄物清理許可證（府授環廢字第1010249857號）」，許可期限至104年6月30日止，營業項目為一般事業廢棄物及有害事業廢棄物，其處理之廢棄物種類共有：易燃性事業廢棄物（廢液閃火點小於60℃，不包含乙醇體積小於百分之24之酒類廢棄物，代碼C-0301）、廢塑膠（代碼：D-0202）、非有害性廢液（代碼：D-1504）、廢油（廢油漆、漆渣，代碼：D-17 01）、廢油（廢油混合物，代碼：D-1799）等5種，為事業廢棄物之中間處理或最終處置地點。
而第三人21世紀公司則領有甲級廢棄物清除執照（許可證號：99彰府廢清字第0196號，管制編號：N0000000，許可期限：101年5月23日，發證日期：99年8月11日），以清除一般廢棄物、一般事業廢棄物及有害事業廢棄物等項目之廢棄物清除，但不得設置貯存場所及轉運站。
惟上訴人自99、100年間起，即將其公司產出之廢棄物以每公斤5元至5.8元代價委託第三人21世紀公司代其清除處理。
嗣於100年12月28日、101年6月21日、8月27日、9月17日先後由警方會同被上訴人、行政院環保署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱環保署南區督察大隊）稽查，在系爭土地查獲由第三人21世紀公司堆置之布料、太空包裝污泥、爐渣、廢液、溶劑等事業廢棄物，而該土地係第三人魏聖良、陳土木承租後，再提供予21世紀公司，爾後由21世紀公司指示司機陳樽權分別向上訴人、第三人峻源源公司、廣質股份有限公司（下稱廣質公司）、世全公司、駿瀚公司、茂順密封元件科技股份有限公司（下稱茂順公司）收受清運該等公司產出之事業廢棄物後，陸續往系爭土地堆置。
嗣經臺南地檢署檢察官於102年7月18日會同廣質公司、世全公司、晨貿公司（世全、廣質公司之關係企業）、21世紀公司、峻源公司及上訴人等之公司負責人到上址履勘後，經各該公司負責人標示其所有之事業廢棄物後，允諾提出清理計畫書並定期清運。
而被上訴人依其標示及排除其他公司清運數量後，粗估上訴人所有事業廢棄物數量約580公噸，發函要求上訴人儘速至系爭土地清運，否則將依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條規定執行代清理及求償費用。
嗣上訴人於104年4月間開始進入系爭土地清運時，其他公司之清運工作業已完成，且臺南市○○區○○段000○0○號土地上已無堆置廢棄物，經上訴人於105年4月28日將其餘3處空地之事業廢棄物清運完成時，實際廢棄物總量應為523.79公噸，分別為：廢樹脂（代碼：D-0202，444.77公噸）、廢油混合物（代碼：D-1799，46.57公噸）、一般廢化學物質混合物（代碼：D-2399，16.83公噸）及廢鐵（代碼：R-1301，15.62公噸）等物。
而被上訴人第259號處分所認定之上訴人委由21世紀公司棄置事業廢棄物地點中另包含坐落臺南市○○區○○段0○000○號土地部分，尚有錯誤認定之情事。
惟上訴人既指示21世紀公司將應由上訴人自行處理或交由適法之最終處置站處理之事業廢棄物以合法管道以外方式私下處置，而21世紀公司受任後，為其尋覓而後再派遣司機將上訴人所有事業廢棄物運送至前揭地點棄置，並無違背受任事務，亦為上訴人概括授意所為，則21世紀公司棄置事業廢棄物之行為，亦等同上訴人之作為。
上訴人違背應自行處理或交由適法最終處置站處理之許可處理方式，竟將該等事業廢棄物任意棄置於前揭地點，自已違反許可管理辦法第18條第1項規定，而構成廢棄物清理法第42條及行為時同法第55條第1款規定之處罰要件。
㈡臺南地檢署與上訴人會勘紀錄明確記載「依據各公司支付給21世紀公司清除費用的單價決定各公司應負責清運之重量，各公司再依據這些重量，針對本案4塊土地所堆置的廢棄物向環保局提出處置計畫書，並於102年8月16日前將處置計畫書影本送至本署」（原審卷第29-30頁）。
上訴人亦於接獲限期改善通知後，即以104年3月6日昶字第0000000號函（本院104年度訴字第465號卷第173頁）檢送廢棄物清理計畫書1份，表示現場棄置物種類繁雜不明，需現勘採樣進行物種判定，方能進行代碼歸類並進行分類包裝……等語，請求准予展延。
是上訴人對於系爭場址之廢棄物需依法辦理廢棄物清理乙節知之甚詳，自無改善內容不明確之情事，且上訴人於提出展延期日申請時，業已具體說明改善方法，被上訴人並於104年度3月20日環土字第1040021507號函覆表示：「三、貴公司所提先於現場進行廢棄物分類換桶，再依廢棄物種類分別清運模式，本局原則同意，惟貴公司所送清理計畫未見與相關清除處理機構（金典油炭科技(股)公司、潔森科技股份有限公司）完整合約及許可證，廢棄物清理前應檢送清除處理合約及許可證資料至本局備查後，始得清理。」
（本院104年度訴字第465號卷第171頁），被上訴人僅要求須提出清除處理機構之資料，對於改善方式並無意見，更無上訴人所稱改善內容不明之情事。
上訴人既有違反許可管理辦法，依據行為時廢棄物清理法第55條第1項第1款規定，被上訴人以第259號處分予以裁罰並限期令上訴人改善，尚無違誤。
且本件被上訴人於按日連續處分時，所裁處罰鍰均為最低金額，故無論上訴人未改善之土地為3筆土地抑4筆土地，均無影響裁罰之金額等語，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠上訴人遭被上訴人第259號處分裁罰1,737萬元，並限期依法完成清理棄置系爭土地之廢棄物，屆期未完成改善者，將執行「按日連續處罰」。
原處分共21件，上開第259號處分僅係其中7件（附表編號1部分，合計42,000元），其餘14件即為第260號及第261號處分之按日連續處罰，惟該第260號及第261號處分業經本院104年度訴字第241號判決予以撤銷。
嗣後，被上訴人又以上訴人屆期未完成改善為由，自104年6月18日起至105年3月8日止按日連續處罰，共裁罰251件，總計裁罰1,506,000元，依行政訴訟法第229條第2項、第236-2條第1項，顯已逾40萬元，應適用通常訴訟程序，而非適用簡易訴訟程序，合先敘明。
㈡系爭土地係由魏聖良出面所承租，魏聖良承租土地後即通知21世紀公司經理許益豪，再由許益豪告知陳樽權將駿瀚公司產出之事業廢棄物載運至系爭土地堆置，上開事業廢棄物既非上訴人所產生，實際棄置者亦係21世紀公司及陳樽權等人，上訴人並無在系爭土地上棄置污染物或為非法仲介或容許棄置污染物之實際行為，顯見被上訴人作成原處分認定上訴人為系爭土地之污染行為人係以原審法院103年度訴字第240號刑事案件相關卷證（特別被上訴人101年8月27日之檢驗報告－臺南地檢署102年度偵字第5743號卷二第164頁以下）為依據，惟該檢驗報告僅記載採樣地點為官田區，然遭棄置事業廢棄物之土地尚有臺南市○○區○○段000○號土地、官田區番子田段62之5地號土地，僅憑該檢驗報告記載採樣地點係官田區，自難認系爭土地上鐵桶內確為事業廢棄物。
況該檢驗報告至多僅得說明系爭土地上之鐵桶內容物屬事業廢棄物，並未認定棄置於系爭土地之污染物為上訴人所造成，被上訴人既未就上訴人為系爭土地之污染行為人乙節負舉證責任，即逕認系爭土地上之事業廢棄物均係來自上訴人所收受且系爭土地之廢棄物確為上訴人所非法棄置，實與法有違，而原判決並未進行調查證據程序自行認定事實，僅以刑事案件等卷內資料為依據，自有應調查之證據未予調查及理由不備之判決違背法令！㈢在系爭土地上傾倒、棄置事業廢棄物之廠商甚多，依檢察官現場會勘結果時，傾倒現場之事業廢棄物已混雜在一起，縱認上訴人之廢棄物確有被傾倒在系爭土地上，依系爭土地現況，實難區隔何者為上訴人之事業廢棄物，上訴人之事業廢棄物被傾倒之位置及數量等，尚有待查明始能憑以判定責任歸屬，則被上訴人在未查明前，即逕命上訴人限期清除系爭土地上之事業廢棄物，無異使上訴人代替其他違規行為人履行其行政上義務，自與行政罰法第7條第1項所揭示「有責任始有處罰」之原則相悖，應有判決不適用法規或適用法規不當之判決違背法令等情。
並聲明求為判決：1.原判決廢棄。
2.訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院查：㈠程序部分：按因不服行政機關所為40萬元以下罰鍰處分而涉訟者，應適用簡易訴訟程序，並以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，行政訴訟法第229條第1項及第2項第2款定有明文。
經查，本件被上訴人於104年5月1日複查發現上訴人未於104年4月30日期限屆滿前完成改善，亦未檢齊證明文件報請查驗，乃依行為時廢棄物清理法第55條第1款暨違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第6條第1款規定，自104年5月1日起至104年5月7日，按日連續裁處上訴人如附表所示共計21件裁處書，合計罰鍰金額126,000元。
經核本件上訴人於原審所爭訟之罰鍰金額為126,000元，並未逾40萬元，依行政訴訟法第229條第2項第2款規定，為適用簡易訴訟程序事件，依同條第1項規定，應以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
至於上訴人上訴意旨所稱被上訴人嗣又以上訴人屆期未完成改善為由，另自104年6月18日起至105年3月8日止按日連續處罰，共裁罰251件，總計裁罰1,506,000元部分，並非本件爭訟之程序標的，應屬另一事件。
上訴人指稱本件應適用通常訴訟程序，而非適用簡易訴訟程序，尚有誤會，先予敘明。
㈡實體部分：1.按「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」
、「有下列情形之一者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並限期令其改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰：一、公民營廢棄物清除處理機構違反第12條規定或依第42條所定管理辦法。」
行為時廢棄物清理法第42條及第55條第1款分別定有明文。
次按「（第1項）清除、處理機構除依本法第41條第1項但書規定免申請核發公民營廢物清除處理機構許可文件者外，應依本法及其相關規定及審查通過之申請文件內容辦理。
（第2項）清除、處理機構除報經核發機關同意外，應自行清除、處理。」
、「清除、處理機構應依本法第31條第1項第2款公告之網路傳輸方式申報營運紀錄。
處理機構應將各清除車輛之營運進出、處理設施進料、出料、操作、控制及監控等資料製作操作紀錄，並由專業技術員執行或每月定期簽署查核。」
、「清除、處理機構從事廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一，核發機關得撤銷或廢止其許可證：一、申請許可文件，或申報文件明知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者……。
五、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。」
行為時許可管理辦法第18條、第21條第1項及第27條第1項第1款、第5款亦分別定有明文。
又按「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。」
此觀違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第6條第1款規定即明。
2.經查，本件被上訴人於100年12月至101年9月間在系爭土地發現遭非法棄置桶裝事業廢棄物，案經被上訴人調查後，認：⑴上訴人為甲級廢棄物處理機構，其未依規定以公告之網路傳輸方式申報營運紀錄，規避勾稽查察，業已違反廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱許可管理辦法）第21條第1項規定，乃依行為時廢棄物清理法第55條第1款規定，以被上訴人第260號處分裁處6,000元罰鍰，限期於104年3月8日前改善完成，並依環境教育法第23條第2款規定，處1小時環境講習。
⑵上訴人開立不實妥善處理紀錄文件予委託處理廢棄物之事業，明知未妥善處理廢棄物，卻虛偽記載廢棄物處理完成日期、時間等證明文件，且非法棄置有害事業廢棄物，嚴重污染環境，違反廢棄物清理法第42條暨許可管理辦法第27條第1項第1款、第5款規定，乃依行為時廢棄物清理法第55條第1款規定，以被上訴人第261號處分裁處6,000元罰鍰，限期於104年3月8日前改善完成，並依環境教育法第23條第2款規定，處1小時環境講習。
⑶上訴人收受事業廢棄物，未依核發文件內容進行廢棄物處理作業，且廢棄物處理程序所產出衍生廢棄物，未依法委託清除、處理，均交由21世紀公司非法棄置於系爭土地，已違反廢棄物清理法第42條暨行為時許可管理辦法第18條第1項規定。
又依上訴人與21世紀公司往來帳冊資料，共支付10,706,275元予21世紀公司，以最高委託單價計算5千元/公噸計算，系爭土地棄置數量至少有579公噸，上訴人違反行政法上義務所得之利益超過法定罰鍰最高額。
被上訴人乃依行為時廢棄物清理法第55條第1款及行政罰法第18條第2項規定，以被上訴人第259號處分裁處1,737萬元罰鍰，限期於104年3月8日前改善完成，並依環境教育法第23條第1款規定，處8小時環境講習。
上訴人對上開處分不服，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起行政訴訟，前經本院於105年9月13日以104年度訴字第241號判決：「（主文第1項）訴願決定（臺南市政府民國104年5月15日府法濟字第1040456660號）及原處分（被告民國104年2月16日環稽字第1040014913號函附104年2月11日環土廢裁字第000000000號裁處書）關於罰鍰、環境講習及就坐落臺南市○○區○○段0○000○號土地非法棄置場址限期改善部分均撤銷。
（主文第2項）訴願決定（104年5月15日府法濟字第1040456711號）及原處分（104年2月11日環稽字第1040014674號函附104年2月10日環土廢裁字第000000000號、第000000000號裁處書）均撤銷。
（主文第3項）原告其餘之訴駁回。」
被上訴人就其敗訴部分，並未提起上訴，已告確定在案等情，為兩造於原審所不爭執，且有被上訴人第259號處分（訴願卷第77頁）、第260號處分（訴願卷第76頁）、第261號處分（訴願卷第75頁）及本院104年度訴字第241號判決（原審卷第65-83頁）附卷可稽，堪予認定。
3.參諸行為時廢棄物清理法第55條第1款規定之前後文義，可知主管機關於行為人該當處罰構成要件後，必須先處以罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善時，始得按日連續處罰。
是依此規定所為之第1次罰鍰處分，係就行為人過去違反義務行為所科處之罰鍰，在性質上屬於「秩序罰」。
其後，如行為人屆期仍未完成改善者，主管機關施以按日連續處罰，係對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務之強制方法，此則為督促其履行此項改善義務之「執行罰」。
揆諸按日連續處罰之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，係屬行政執行法第31條第2項所指之特別規定，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在，且法無明文規定主管機關應於按日連續處罰時逐日作成並逐次送達處分書（最高行政法院102年度判字第557號），只要處分書依未完成改善之日儘速作成，並即時送達相對人，即與連續處罰係促使行為人及早改善違規行為之目的無違。
又限期改善處分，乃按日連續處罰處分之基礎處分，該限期改善處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。
又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。
當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。
4.準此，本院104年度訴字第241號判決審認之程序標的為被上訴人第259號處分、第260號處分及第261號處分，而上開處分分別為本件附表編號1、2、3所示按日連續處罰之基礎處分。
惟查，被上訴人第259號處分關於罰鍰、環境講習及就坐落臺南市○○區○○段0○000○號土地非法棄置場址限期改善部分，以及第260號、第261號處分全部均被撤銷，並告確定在案，已如前述，則被上訴人基此所為如附表編號2、3所示之按日連續處罰罰鍰處分部分，即失所依附，應予撤銷。
至被上訴人依其第259號處分之基礎處分，而作成附表編號1所示7件裁處書（本院104年度訴字第465號卷第41、47、53、59、65、71、77頁），依該裁處書所記載之違反地點為臺南市○○區○○路00○00號、官田區番子田段62-5地號、官田區嘉南段137地號3筆土地，並未包括本院104年度訴字第241號判決已撤銷被上訴人第259號處分關於臺南市○○區○○段0○000○號土地部分，且上訴人既未依被上訴人第259號處分及104年3月20日環土字第1040021507號同意展期函（訴願卷第65頁）於104年4月30日前完成廢棄物清理作業之改善，此有稽查紀錄、圖片檔案資料及巡查紀錄表（本院104年度訴字第465號卷第201-239頁）在卷可參，是依行政處分構成要件效力，及被上訴人於附表編號1所示稽查日期稽查認定上訴人自104年5月1日至104年5月7日並未改善完成，則被上訴人依行為時廢棄物清理法第55條第1款規定按日連續處罰各6千元罰鍰，以促使上訴人及早改善，自無不合。
上訴人仍執本院104年度訴字第241號判決審認之被上訴人第259號處分之實體爭執，作為本件附表編號1所示裁處書之違法事由，揆諸上開說明，並非可採。
㈢綜上所述，原判決就原處分本於附表編號2、3所示之基礎處分而對上訴人按日連續處罰各6千元罰鍰處分予以維持部分，難謂無適用法規不當之違法情形；
至其維持被上訴人本於附表編號1之基礎處分而對上訴人按日連續處罰各6千元罰鍰處分部分，則無不合。
從而，上訴論旨，指摘原判決關於維持訴願決定及原處分有關附表編號2、3之按日連罰裁處文號之按日連續處罰罰鍰部分違背法令，求予廢棄，為有理由，爰由本院將原判決此部分予以廢棄，並撤銷訴願決定及原處分此部分之決定。
至原判決關於維持訴願決定及原處分有關附表編號1之按日連罰裁處文號之按日連續處罰罰鍰部分（罰鍰金額合計42,000元），其所持理由雖與本院未盡相同，惟其結論並無二致，應予維持。
上訴意旨就此部分指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 5 月 31 日
書記官 周 良 駿
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