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高雄高等行政法院判決
106年度簡上字第82號
上 訴 人 臺南市政府
代 表 人 李孟諺
訴訟代理人 王正宏 律師
楊雨錚 律師
被 上 訴人 行政院農業委員會漁業署
代 表 人 黃鴻燕
上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國106年10月6日臺灣臺南地方法院106年度簡字第19號行政訴訟簡易判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、程序事項：被上訴人代表人原為陳添壽，於訴訟審理中變更為黃鴻燕，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣被上訴人管理之安平漁港活魚儲運中心（位於臺南市○○區○○里○○○街00號，下稱系爭場所），於民國105年10月4日下午2時45分因上訴人所屬衛生局(下稱衛生局)派員稽查發現該處之巡流水槽、大水桶、魚箱、盆子等45個容器積水孳生登革熱病媒蚊孑孓，遂於當日製開執行傳染病防治法案件舉發通知書1紙，上訴人並以105年10月14日府衛疾字第1050889063號函請被上訴人於所定期限內陳述意見。
經上訴人審酌被上訴人提出之意見陳述後，認被上訴人為該處所實際有管理能力之人，仍有上開違規行為，遂依傳染病防治法第70條第1項規定，以105年11月11日府衛疾字第1051120196號裁處書（下稱原處分）處被上訴人罰鍰1萬5千元。
被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回。
被上訴人猶未甘服，提起行政訴訟，經原審於106年10月6日以106年度簡字第19號行政訴訟簡易判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。
上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張：㈠依臺南市空地空屋管理自治條例第5條第2項規定略以：「……認有查核本市空地、空屋之必要時，經事先通知所有權人、管理人或使用人後，應會同警察機關或里長，逕行進入勘查……。」
衛生局於105年10月4日至系爭場所執行稽查業務前，被上訴人並未接獲稽查通知，無從派員會同該局人員進入系爭場所進行登革熱防治事宜，嗣於同年月5日電話接獲衛生局通報後，即指派人員前往系爭場所巡查，並積極處理環境清潔消毒工作，以符合防疫要求。
另於同年月14日至15日，再度派員會同上訴人所屬農業局漁業科、漁業及近海管理所（下稱漁管所）、南市區漁會及衛生局人員進行系爭場地災損現勘及衛生環境改善指導說明，並己僱工完成改善工作，且經衛生局人員複檢合格，主動清除相關病媒傳染源，並無違反傳染病防治法第25條規定之情事。
㈡鑑於系爭場所係屬非對外開放之建築空間，且建有圍籬及進出設施以區隔內外空間，9月連續風災與豪雨造成大門、窗戶等設施損毀後，使得雨水灌入，造成建物內容器與管線積水，其屬天災之不可抗力原因所致，更使得衛生局稽查人員得在未通知被上訴人會同稽查下自行進入該處辦理稽查採證，因該處係屬臺南市空地空屋管理自治條例所規範之對象，上訴人為執行登革熱防治事宜，應按該條例第5條第2項規定辦理。
㈢按取證程序之合法性，即取證主體在取證活動中所遵循之原則以及具體的取證步驟、措施符合法律規定和基本社會規範，其程序要素已經為各國普遍關注和重點規範，是對取證主體的取證活動進行約束、指引和限制之重點所在。
上訴人未依其自行訂定之「臺南市105年度登革熱全面防疫聯合稽查計畫」規範（計畫依據：傳染病防治法、衛生福利部疾病管制署登革熱防治工作指引、登革熱等病媒防治計畫、臺南市空地空屋管理自治條例），其參與稽查人員僅有衛生福利部疾病管制署南區管制中心、上訴人所屬環境保護局、衛生局，應採取作為應為：「如經查獲所有權人及使用人等未盡維護管理之責，經通知限期改善仍未改善者，依據相關法規進行告發處分。」
然上訴人對系爭場所之稽查取證過程，由始至終均未正式事先通知被上訴人，過程完全未依據前揭管理條例第5條第2項規定辦理，顯有疏失及侵害被上訴人權益等語。
並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、上訴人則以：㈠上訴人前於105年3月23日以府衛疾字第0000000000A號公告(下稱系爭105年3月23日公告)：「本市公、私場所所有人、管理人或使用人應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，自即日起，凡未主動清除者，本府依傳染病防治法第70條第1項第1款規定，處3,000元以上，15,000元以下罰鍰，並得限期令其改善，屆期仍未改善者，按次處罰之；
或依同條第2項規定對於屆期仍未改善情節重大者，命其停工或停業。」
。
㈡105年9月間，因馬勒卡、梅姬雙颱接續侵襲且帶來豪雨，上訴人為杜絕登革熱疫情之發生，於各區里執行例行登革熱病媒蚊密度調查及孳生源清除，然於被上訴人權管系爭場所發現登革熱病媒蚊幼蟲孑孓，有散播法定傳染病之風險。
被上訴人對其權管之處所未主動清除孳生源，已違反傳染病防治法第25條第2項規定，上訴人爰依同法第70條第1項第1款進行裁處。
㈢被上訴人雖於105年10月5日派員前往系爭場所巡查，後於同年月14日及15日會同上訴人等相關單位進行衛生環境改善指導說明，並已僱工完成環境清潔消毒工作，以符合防疫需求，惟行政罰係對過去違反行政法上義務的追懲行為，被上訴人於經舉發違規後之改善作為，仍不影響違規行為之成立等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原判決撤銷原處分及訴願決定，其理由略以：㈠對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨(司法院釋字第394號、第402號、第619號解釋參照)。
傳染病防治法第70條第1項對於違反同法第25條第2項所定之行政法上義務之行為人，固可處以行政罰，惟傳染病防治法第第25條第2項課予之行政法上義務為「公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」
即場所之所有人、管理人或使用人於地方主管機關之通知或公告後，只要依其通知或公告，主動清除，即無違章行為之可言。
且其公告係與通知擇一為之，依文義可知，係因無法得知特定之場所之所有人、管理人或使用人致未能以通知送達人民，始依行政程序法第75條規定以公告方式揭示之。
在未經主管機關通知或公告前，並未課人民概括性、廣泛性之主動清除之義務。
本條項亦未授予地方主管機關有訂定法規命令之職權。
揆諸一般法規命令之授權立法方式，均須具體而明確；
例如，傳染病防治法第32規定即明確具體授權中央主管機關訂定此項「查核基準及其他應遵行事項之辦法」；
再如緊急醫療救護法第27條規定亦明確授權地方主管機關訂定「緊急傷病患救護作業程序」。
本件傳染病防治法第25條並未有類似規定之明確授權立法。
㈡本件上訴人據以裁罰之傳染病防治法第25條，經考其立法之沿革及理由可知：「民國88年6月23日一、條次變更，本條為原條文第16條移列。
二、原條文移列為修正條文第1項，並酌作文字修正。
三、增列第2項，課以公、私場所相關人員清除病媒孳生源之責。
民國93年1月20日本條為原條文第23條移列，內容未修正。
民國96年7月18日第1項及第2項酌作文字修正。」
等情。
迄105年上訴人為系爭105年3月23日公告，均未見有何授權地方主管機關訂定法規命令之相關修法或立法說明。
是以，傳染病防治法第25條第2項已明文規定公私場所之所有人或使用人，須依地方主管機關之通知或公告之告示，主動清除病媒孳生源，否則即該當違章行為之構成要件，可依同法第70條第1項第1款裁罰。
本件上訴人未據此執行稽查裁罰，反而以系爭105年3月23日公告，泛以全市之公、場所為範圍，下命其場所之所有人或管理人應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，自即日起，凡未主動清除者，即加以裁罰。
依此公告之意旨，即一經查獲公私場所有病媒蚊，即可未經通知或公告，未予人民有改善之機會，即進行裁罰，不啻為突襲性之稽查與裁罰。
上訴人為達有效杜絕登革熱，而採此嚴峻之執法公告，其情固可體諒，惟其以此公告下命公、私場所之所有人或管理人不待通知或公告，即須主動清除病媒孳生源，否則一經查獲即逕行裁罰，未予人民改善之時間或機會。
顯以「法規命令」增加裁罰性法律所未規定之處罰，即增加人民權利義務之負擔與限制，且無法律明確之授權，即與法律保留原則之意旨不符。
㈢上訴人認定並處罰被上訴人於105年10月4日在系爭場所發現有45個病媒蚊孳生源，未依傳染病防治法第25條之規定通知或公告，予被上訴人即場所所有人主動清除之機會，逕依未經授權立法之上揭公告，逕行裁罰。
揆諸上開說明，上訴人以被上訴人違反105年3月23日公告，依行為時傳染病防治法第25條、第70條第1項第1款之規定，處罰被上訴人，即有未依法律規定之構成要件處罰，違反法律保留之違法，因而撤銷訴願決定及原處分。
六、上訴意旨略以：㈠上訴人作成原處分乃係於上訴人發布系爭105年3月23日公告後所為，上訴人業已按傳染病防治法第25條第2項之規定為通知或公告，然被上訴人既為系爭場所管理人，並有於接獲通報後立即派員前往處理之實際權限，卻未依前開公告主動清除，顯已違反傳染病防治法第25條第2項，上訴人按同法第70條第1項第1款為本件裁處，於法並無不符，亦未違反法律保留原則，原判決認上訴人未經通知或公告即為本件裁罰，顯有判決不適用法規或適用不當之違法：⒈本件上訴人系爭105年3月23日公告，參其主旨、依據及事項等內容，乃係依據傳染病防治法第25條第2項、第70條第1項第1款及第2項規定，以對不特定人送達之公告方式通知本市公、私場所所有人、管理人或使用人「應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源。」
同時亦載明告知相關法令之規範及裁處內容，並無以下命公告變更法令規範要件或增加法令所未規定之處罰。
⒉系爭105年3月23日公告實際上已該當傳染病防治法第25條第2項所載「公告」之法令要件，且該公告自發布日起至本件稽查時已時隔6個月，已給予被上訴人充足了解公告意旨並就所管理之公、私場所進行改善之時間與機會，被上訴人於公告後仍未主動清除，顯已該當違反傳染病防治法第25條第2項規定構成要件之違章行為，則上訴人依同法第70條第1項第1款規定為本件裁罰，乃係依法律所明定之構成要件及裁罰範圍所為，並未違反法律保留原則。
⒊是以，參依相關法令之規定，系爭105年3月23日公告作成後，被上訴人並未依前開通知或公告履行其主動清除之義務，甚至於稽查人員於105年10月4日前往稽查時，竟查緝發現共45個容器孳生登革熱病媒蚊孑孓，顯見被上訴人違反傳染病防治法第25條第2項規定之構成要件甚明，上訴人依同法第70條第1項第1款為裁處，於法並無不合，原判決就上訴人依法所為之裁處處分竟作成「未依法律規定之構成要件處罰，違反法律保留之違法」之認定，顯有就傳染病防治法第25條第2項、第70條第1項第1款及其相關規定不適用或適用不當之違法。
㈡傳染病防治法第25條第2項之規定係為明確公、私場所相關人員清除病媒孳生源之責，故課與場所之所有人、管理人或使用人於地方主管機關為通知或公告後，應主動清除之義務，原判決並肯認上訴人得依行政程序法第75條規定以公告方式揭示之，然於原判決結論竟又認定系爭105年3月23公告所為之揭示要求場所管理人主動清除病媒孳生源之公告，係增加裁罰性法律所未規定之處罰、有未依法律規定之構成要件處罰，違反法律保留之違法等語，該認定顯有判決不備理由或理由矛盾之違法：⒈本件上訴人以系爭105年3月23日公告通知臺南市公、私場所場所管理人應依傳染病防治法第25條第2項、第70條之相關法令主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，此一公告業已該當傳染病防治法第25條第2項所稱之「地方主管機關之通知或公告」法定要件，然被上訴人仍未依該公告主動清除，顯屬違反前開規定之違章行為，則上訴人依傳染病防治法第70條第1項第1款規定為裁處，乃係基於法律明確授權且符合法律規範要件所為之適法裁罰行為。
⒉原判決之判斷一方面先係認定依傳染病防治法之相關規定，場所之所有人、管理人或使用人於地方主管機關之通知或公告後，即應依地方主管機關通知或公告主動清除始不該當違章行為，並肯認上訴人得以公告方式向場所之所有人、管理人或使用人為揭示，另一方面卻又認定上訴人依傳染病防治法第25條第2項規範內容所為系爭105年3月23日公告，要求被上訴人主動清除系爭場所之登革熱病媒蚊及其他孳生源係增加人民權利義務之負擔與限制，與法律保留原則之意旨不符，裁處有未依據法律之違法云云，顯有判決不備理由或理由矛盾之違法，故上訴人依行政訴訟法第243條第1項及第2項第6款規定提起本件上訴，應為有理由。
七、本院查：㈠按行政行為之對象為不特定之多數人，而其內容為一般（抽象）性規範者，為行政命令（法規命令）；
若行政行為之對象為特定人，其內容為具體之事實關係者，乃典型之行政處分。
目前在理論及實務上，在前述分類外另承認一項變體，即「一般處分」之概念，行政程序法第92條第2項前段規定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關於行政處分之規定。」
即「對人之一般處分」（同項後段則屬對物之一般處分）。
而「對人之一般處分」仍須針對「具體事件」為規範，就規範對象（人）則以依「一般性特徵」可得確定相對人範圍為已足，縱發布時相對人並不特定，而與「法規命令」針對規範不特定之「一般」人，無明顯區別，但因相對人依一般性特徵，係可得確定其範圍者，故仍不妨礙其屬「行政處分」之認定。
又稱公告者，為各機關對公眾有所宣布時用之公文（公文程式條例第2條第1項第5款參照）。
是行政機關對外就一般處分及法規命令之發布（行政程序法第95條、第157條參照），均得以公告形式為之。
因此，行政機關所為之「公告」究為一般處分或法規命令，應依其內容判斷之。
㈡次按「(第1項)地方主管機關應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑螂及其他病媒。
(第2項)前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」
「(第1項)有下列情事之一者，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰；
必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：一、違反第25條第2項規定。
……(第2項)有前項第1款情形，屆期仍未完成改善情節重大者，必要時，得命其停工或停業。」
分別為傳染病防治法第25條、第70條第1項第1款及第2項定有明文。
可知為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，各地方主管機關應督導撲滅蚊蟲等病媒，並得以通知或公告方式，課予蚊蟲等病媒孳生源之公、私場所所有人、管理人或使用人，負有主動清除病媒孳生源之行政法上義務，而違反上開行政法上義務者，應裁處罰鍰以非難其違法行為，具有制裁目的，並非單純督促義務人履行其未盡之行政義務。
㈢依上述規定可知，傳染病防治法第25條第2項之「公告」，目的在課予主管機關管轄區域範圍之公、私場所所有人，主動清除場所內病媒孳生源，其雖非針對特定人為之，然係以公告發布後規範場所內「有病媒孳生源」者之所有人、管理人、使用人為規範對象，乃屬可依一般性特徵確定其相對人，且係就公私場所之所有人、管理人等應主動清除病媒孳生源之事項予以規範，直接產生規制作用，且已對外發生法律效果，依行政程序法第92條規定，核其性質應認為對人之一般處分。
故系爭105年3月23日公告記載：「公告事項：本市公、私場所所有人、管理人或使用人應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，自即日起，凡未主動清除者，本府依傳染病防治法第70條第1項第1款規定，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰，並得限期令其改善，屆期未改善，按次處罰之；
或依同條第2項規定對於屆期仍未完成改善情節重大者，命其停工或停業。」
等語(原審卷第37頁)，依上開說明，係屬一般處分堪以認定。
㈣查本件被上訴人既經上訴人以系爭105年3月23日公告，即負有主動清除系爭場所內登革熱病媒蚊及其他孳生源之行政法上義務，系爭場所卻於同年10月4日經衛生局查獲有45個容器積水孳生登革熱病媒蚊孑孓，堪認被上訴人經系爭105年3月23日公告後仍怠於主動清除登革熱病媒蚊及孳生源，有違反傳染病防治法第25條第2項規定之事實，洵屬明確。
被上訴人主張上訴人未依臺南市空地空屋管理自治條例第5條第2項規定事先通知，被上訴人未接獲稽查通知，故無法會同進行防疫事宜云云，惟仍無礙其經系爭105年3月23日公告負有主動清除系爭場所登革熱病媒蚊及其他孳生源之行政法上義務，故被上訴人上開主張，尚難採為有利之論據。
則原判決以系爭105年3月23日公告泛以全市之公、私場所為範圍，下命其場所之所有人或管理人應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，自即日起，凡未主動清除者，即加以裁罰，認傳染病防治法第25條第2項條文中「公告」係指待填補之法規命令，且其規範容連結至同法第70條裁罰性法律，則「公告」增加人民權利義務之負擔與限制，均無授權依據，違反法律保留原則，從而認定上訴人於105年10月4日至系爭場所稽查前，未依傳染病防治法第25條第2項規定予以通知或公告，逕依未經授權立法之系爭105年3月23日公告作成裁罰，撤銷訴願決定及原處分，自有適用法規不當之違法。
㈤末按，行政罰法係對行為人過去違反行政法上義務之處罰，並非單純督促義務人履行其未盡之行政法上義務，故不因行為人事後有改善行為，得解免其處罰。
本件被上訴人經上訴人105年3月23日公告後未主動積極清除系爭場所登革熱病媒蚊及其他孳生源，經衛生局於105年10月4日現場稽查屬實，已如前述。
被上訴人稱其於105年10月5日接獲衛生局通報後，即指派人員前往系爭場所巡查，並積極處理環境清潔消毒工作，另於同年月14日至15日，再度派員會同上訴人所屬農業局漁業科、漁管所、南市區漁會及衛生所人員進行系爭場所現勘及環境改善指導說明，並僱工完成改善工作，經衛生局人員複驗合格，已主動清除病媒傳染源等情，縱係屬實，核屬事後改善之行為，尚不足影響本件違規事實之認定。
故被上訴人上開主張，亦無可採。
㈥綜上所述，原判決既有上揭可議之處，且影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。
又基於原審確定之事實，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，爰依行政訴訟法第259條第1款規定，由本院自為判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 30 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 3 月 30 日
書記官 江 如 青
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