高雄高等行政法院行政-KSBA,106,訴,129,20170801,1

高雄高等行政法院判決
106年度訴字第129號
民國106年7月18日辯論終結
原 告 邱貞祥
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳菊
訴訟代理人 黃雅琴
鍾啟南
洪斐倫
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年1月24日台內訴字第1050086438號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序方面：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」

行政訴訟法第111條第1項定有明文。

經查，原告起訴狀所載訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。」

嗣於本院準備程序亦主張上開聲明，並敘明其理由；

然其於本院言詞辯論程序時，除上開聲明外，另追加第二項聲明為：「被告應作成准予原告就坐落高雄市○○區○○段0000○號土地上之建物准予補辦使用執照。」

但被告於言詞辯論期日已當庭表示不同意原告為訴之追加，並就原告追加之聲明拒絕辯論等語（見本院卷第160頁）；

本院斟酌原告前揭追加聲明已從原有之撤銷訴訟，擴增課予義務訴訟，且原告追加之聲明未曾以書面向被告提出申請、未經被告為准駁之處分，更未經訴願程序，復顯有延滯訴訟程序之終結，揆諸前揭規定，原告前揭訴之追加，於法不合，應予駁回。

二、事實概要︰緣原告所有坐落高雄市○○區○○段0000○號土地（下稱系爭土地）編定為特定農業區農牧用地，經高雄市杉林區公所（下稱杉林區公所）於民國105年3月16日派員至現場會勘，發現系爭土地上有鐵皮屋1棟，經營「桂田休閒農莊」，乃以105年3月18日高市○區○○○00000000000號函檢附違規使用案件處理查報表及現場照片向高雄市政府地政局（下稱地政局）查報。

復經高雄市政府農業局（下稱農業局）100○0○00○○市○○○○00000000000號函復地政局謂：系爭土地現況建有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地，非作農業使用屬實。

被告認涉違反區域計畫法規定，遂以105年4月14日高市府地用字第10531036800號函請原告陳述意見，原告雖於105年4月25日陳述意見表示略以：系爭鐵皮屋於76年建造，原始用途為養豬場，80年間因政府執行豬隻離牧政策，但承辦單位不同意其將房舍拆除，因此只領取豬隻離牧補助金，沒有領取畜舍拆除補償金，系爭建物一直留存至今，仍維持當時建造時之外貌，如今環境變遷變成違法建物，想申請變更為合法農舍登記卻囿於不符農地農舍建造面積比率之規定等語，並於105年5月10日檢送系爭土地77年11月22日空照圖。

被告認系爭土地上鐵皮屋、圍牆及水泥地面等設施，於89年1月26日區域計畫法修正前已經存在，乃依內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函意旨，以105年5月23日高市府地用字第10531412200號函通知原告，於105年8月28日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，屆期不遵從者，將依區域計畫法規定辦理。

嗣經杉林區公所以105年9月9日高市○區○○○00000000000號函檢送現場照片查報系爭土地現況仍有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥，且無申請容許使用項目，並經農業局105年9月30日高市農務字第10532675000號函認上開設施總面積已超過系爭土地面積之40%，不符「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第7條第1項規定。

被告審認原告所有系爭土地上鐵皮屋、圍牆及水泥地面等設施，前以105年5月23日府地用字第10531412200號函限期變更使用、停止使用或恢復原狀，然未遵照辦理，違反區域計畫法第15條規定，遂依同法第21條第1項及第2項規定，以105年10月6日高市府地用字第10532709800號裁處書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於106年4月30日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

（一）系爭土地地上建物為鋼骨結構鐵皮屋1棟，76年建造時為養豬場，內有房屋3間，房間用途分別為剛出生小豬保溫室、飼料堆放室、管理起居室，約85年間政府為維護高屏溪乾淨水源，禁止甲仙、杉林、美濃等地區養豬場（戶）繼續養豬，強制執行豬隻離牧政策，由政府編列預算補助養豬場（戶），補助款項分豬隻離牧補助金及養豬場畜舍拆除補償金，由養豬戶於期限內提出申請，原告養豬多年時常虧損，當得知離牧除有豬隻補助金外，還有畜舍拆除補償金，而且得知畜舍拆除補償高於建造金額時，隨即於第一批辦理離牧計畫時，依規定於期限內提出畜舍全部拆除申請書，由杉林區公所到現場勘查拍照存證後層轉被告審查，惟審查結果被告僅同意原告部分拆除，即屋頂不拆，僅拆除畜舍內部豬舍隔間的矮牆，原告收到通知後，向區公所查詢，經杉林區公所通知請原告重新補送離牧全部拆除補償申請書，惟嗣後被告回復略以：有關台端離牧補償申請經查業已受理審核合格在案，以同案不得重複申請為由等語。

之後被告辦理第二次離牧補償，原告再提出畜舍拆除補償申請，杉林區公所以原告前次已申請在案，同案不得重複申請為由拒絕受理，故原告只領取豬隻離牧補助金（40幾萬元），未領取畜舍拆除補償金（該建物造價260萬元，依補償標準換算補償金為364萬元），建築物一直留存至今，建物外貌仍維持建造當時外貌，有鐵皮屋、圍牆、鋪設水泥地面，違反區域計畫法責任不應歸責於原告，被告相關權責單位因行政執行疏失不同意拆除，損害原告權益在先，卻於105年10月6日以未遵行改善，裁處6萬元並再次限期改善在後，系爭土地仍有鐵皮屋、圍牆及舖設水泥地面，如何耕種，除非拆除建物，若是拆除建物，顯然是再次侵害原告財產權益，違反憲法第15條人民之生存權、工作權及財產權應予保障之規定。

被告轄區農地非作農業使用違反區域計畫法，違建仍安然存在者多如牛毛，多數的違建存在有其歷史背景，被告應審酌系爭土地有屋頂、圍牆及舖設水泥地面乃因不可抗力而存在，被告應善盡輔導該建物補辦建物使用執照責任，該建物於興建時內含3間房間，是百分百農牧使用，原告當時未掌握資訊，錯失申請建照之機會，未申請建照是行政程序不合法非建物不合法，被告應以行政指示、輔導系爭建物補辦建築執照，代替行政裁罰，被告以裁處罰款並再次限期改善，無助於恢復農業使用目的之達成。

（二）系爭土地鐵皮屋於77年即存在，係專為養豬而興建，有養豬場、化糞池、豬隻出貨檯，目前仍保留著，於當時百分百是農牧使用，原告離牧證明資料業已於申請時送交承辦單位查收，原告曾於104年12月9日向被告申請離牧補償證明，經被告所屬環境保護局（下稱環保局）回復當年執行之檔案清冊，查無原告資料，並移請杉林區公所查明逕復原告，105年7月25日杉林區公所回復85至87年會計憑證業已銷毀，88至89年間反覆查證，查無原告離牧補償資料結案，原告之離牧補償申請書、切結書暨照片等相關資料於當時業依規定交給杉林區公所層轉被告審核，查無原告離牧資料是相關權責單位的責任，不應苛求由原告提出，系爭土地上有水泥地無法耕種，非作農業使用乃不可抗力，被告罔顧原告權益，有違行政程序行法第36條規定。

（三）原處分有重大明顯瑕疵應為無效： 1、系爭土地之建物於76年是養豬場，作農牧使用，被告所屬權責單位於執行離牧計畫補償時，不同意該畜舍整棟拆除，僅同意拆除畜舍內部隔間矮牆，所以該建築物目前仍維持當時建造時的外貌，有鐵皮屋、圍牆、鋪設水泥地面，經被告審認違反區域計畫法，以105年5月23日高市府地用字第10531412200號函令原告限期於105年8月28日前變更使用、停止使用或拆除其他地上物恢復原狀，因該地號現況就是原狀：有屋頂、有水泥地面，無法種植農作物，原告於收到限期改善函後，於105年6月6日行文請示地政局，系爭土地要如何變更使用、停止使用或拆除其他地上物恢復原狀。

2、地政局以系爭土地作農業使用之審認屬農業局權責，於105年6月14日轉請農業局回復原告，但農業局於同年7月4日回函給地政局，原告係違反區域計畫法，請地政局本於區域主管機關答復原告，惟地政局後續又分別於7月5日、7月25日合計3次以系爭土地非作農業使用，如何變更使用、停止使用或拆除其他地上物恢復原狀移請農業局辦理，農業局又於7月21日及7月28日計3次移回請地政局本於區域主管機關依權責辦理，地政局農業局屢屢拒絕答復原告之請求，致使原告不知如何遵行改善，被告為裁處機關，應有行政指導之義務，不僅屢屢拒絕答復原告，更以原告違反不遵行限期改善義務裁罰6萬元，並再次限期於106年4月30日前改善，有違行政程序，是嚴重的行政瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定，行政處分有重大明顯之瑕疵者無效。

3、原告於收到105年10月6日裁處書後，又於同月27日再次請示農業局，系爭土地要如何變更用、停止使用或拆除其他地上物恢復原狀，農業局仍再次以現況有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地面，違反區域計畫法要如何改善係屬地政局管轄業務，再次移請地政局辦理，惟地政局迄至106年6月止仍未答覆，原告仍不知要如何遵行配合改善，地政局以消極性及不作為的方式行使裁量權，明顯是怠惰行政。

（四）農牧用地管制規定容許使用項目為：農作使用、農舍、農作產銷設施、畜牧設施等19項，原告離牧後業已轉職鐵工業，因畜舍未拆除無法農耕，且原告無室內植栽的相關技術與知識，原告僅有的另一塊農地種植芒果樹，農作收入無法維持生活，所以轉行從事鐵工業，農牧用地容許使用項目中，除農舍外，餘無合適之容許使用項目可選擇變更使用，按行政行為法中有規範行政處分使相對人履行義務時，必須在相對人可以負擔範圍內方可，否則以人民不可及之負擔加諸人民之上，將形成過度苛求，為不當之行政處分。

系爭土地上鐵皮屋建物面積8,510平方公尺，鐵皮屋內有3間房間（養豬期間是小豬保溫室及飼料堆放室，104年經營民宿1年經高雄市政府觀光局裁罰6萬元後已停業），若是停止使用，無異是剝奪原告財產。

系爭土地上建物是為養豬而興建，有鐵皮屋頂、圍牆、鋪設水地面，已無法農耕，源於當初是被告不同意拆除畜舍，才會一直留存至今，建物仍維持當時建造時的外貌，現況即是原狀，原告不知要如何恢復原狀。

又當初被告離牧執行權責單位核定，僅同意原告拆除畜舍內部設施，意味被告已同意系爭土地上之鐵皮屋、圍牆、鋪設水泥地面可以持續存在，行政機關政策之執行應有概括承受延續性，如今被告卻以系爭土地有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地面違反區域計畫法，限期令原告恢復原狀，明顯違反行政程序行法第8條誠實信用原則及信賴保護原則，亦違反同法第7條之比例原則。

（五）7、80年間農村幾乎家家戶戶都有養豬，養豬戶都沒有申請登記，權責機關也默許沒登記的畜舍普遍存在，讓人誤以為畜舍不需申請建物登記，致使資訊弱勢的養豬戶錯失申請建物登記機會，系爭土地上建物於76年間建造完成是養豬場，為農牧使用，若當時權責機關宣導畜舍需申請登記才能合法使用，原告當於系爭土地新建房屋供養豬使用時，依規定取得主管機關之證明，並據以申請建築使用執照，因權責單位未盡宣導責任，致使該建物錯失合法登記的機會，衍生後續多項違法使用情事。

建築物錯失登記機會是程序不合法，非建物不合法，被告應輔導系爭土地建物取得農舍使用執照，以符合區域土地管制使用項目。

（六）系爭土地建物無民宿登記證，提供住宿服務遭被告裁罰6萬元在先，而被告以系爭土地有建物違反區域計畫法命限期改善而未遵行，違反未限期改善之義務，先前裁罰的依據是系爭土地建物未經申請違法經營民宿，而之後裁罰的依據是原告未遵行改善，二者裁罰的標的相同，都是系爭土地建物造成，屬一行為違反二個行政法上義務規定，被告業已裁處原告罰鍰6萬元在先，基於一事不二罰原則，請求撤銷罰鍰。

（七）被告法令之適用違反憲法第172條、行政罰法第4條、第5條及法律不溯既往從舊原則、從新從優原則之規定： 1、區域計畫法於89年1月26日修正，該法第21條罰則之適用對象應為該法修正公告施行後，區域土地之使用違反管制使用項目者，系爭土地建物於區域計畫法修正前就已經存在，行為終了時是77年，因行為終了時區域計畫法第21條無罰則，基於法律不溯既往從舊原則，不適用修正後區域計畫法第21條規定裁罰，況該建物行為終了時並未違反區域計畫法。

2、本件行為終了時是在區域計畫法第21條修正前，屬建物狀態之繼續，非違反行為之持續，不得依修正後第21條規定處罰，此為法令不溯及既往原則之意旨，在於保護行為人，避免因立法行為而到侵害；

又所謂行政法是國家行政權運作的國內公法總稱，是行政機關執行職務時所適用各項法律之執行依據，行為人違反行政法上義務而受罰，謂行政罰，若同一行為違反行政法，行政機關業已適用行為時之法律裁處後，又可依新法再次裁處，那麼何須有法令不溯既往從舊原則及從新從優原則，及適用最有利於受處罰者之規定，本件被告裁定原告違反區域計畫法，行為終了時是在區域計畫法第21條修正前，並業依行政罰法第4條規定，適用修正前之區域計畫法在案，自無從依修正後第21條第1項規定處以罰鍰，被告重複以「行政罰性質」遂行「適用新法」之實，明顯是適用新法溯及既往，是適用法規錯誤。

原告行為終了時是77年，屬建物狀態之繼續（非違反行為之持續），且行為完成後業已經過30年之久，行為終了後亦無後續持續行為，被告竟援引內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函釋，命原告限期改善，以施行在後的法律，溯及法律施行前所發生的事實，明顯違反法令不溯既往從舊原則及從新從優原則，該函釋牴觸憲法第172條無效。

3、區域計畫法第21條第1項及第2項條文之適用有其關聯性，適用對象前提必須是違反區域計畫法並依第21條第1項規定裁處後，經令限期改善仍未改善者，才有第2項之適用。

是被告業已適用修正前第21條而不予處罰審認在先，不應又適用修正後第21條令原告於期限內改善，此舉無異是間接完全適用新法，明顯違反法令不溯既往從舊原則及從新從優原則。

4、區域計畫法修正前之違法行為因第21條無處罰規定，不符「從新從輕原則」，但可以適用從舊原則或從新從舊原則，就法令之適用而言，有從新從輕原則、從舊原則或從新從舊原則之適用，即法律有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。

本件行為時區域計畫法第21條無罰則規定，應適用該修正前第21條，不應適用修正後第21條第1項、第2項規定處罰，而內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函釋卻將「不適用從新從輕原則」，擴張延伸為：「仍應依該法第21條第1項及第2項規定處罰鍰並令限期改善，若不遵行得按次處罰」，無異是間接完全適用新法，實是錯誤適用法令。

若依內政部之審認邏輯，區域計畫法修正前違反行為者，因行為時無處罰規定，不適用從新從輕原則，但區域計畫法修正後違反行為者，可適用從新從輕原則（行為後法律有變更者，適用最有利於受處罰者），即行為時無罰則之處罰重於行為時有罰則之處法，明顯有違公理正義，更違反法律不溯既往從舊原則及從新從舊原則，故內政部解釋函明顯牴觸法律無效。

（八）行政罰之裁處權起算時點，依行為人違反行政法上義務之行為，究屬行為之繼續或狀態之繼續而定，行為之繼續指以持續行為時間一次實現違反行政法上義務構成要件行為，其時效於行為終了時起算；

狀態之繼續，指行為完成構成要件後繼續維持事實上之效果，故於行為完成時起算時效。

本件屬狀態之繼續，依行政罰法第27條，其行為完成時是77年，其裁處權時效應自77年起算，業已經過3年期間而消滅，況本件行為時間是77年，行為時未違反區域計畫法，被告以區域計畫法第21條第1項及第2項裁罰原告更與行政罰第27條規定有違。

另系爭土地有鐵皮屋、圍牆、鋪設水泥地面，非作農業使用乃不可抗力之事由，符合農業發展條例第3條第1項第12款視為農業使用之規定等情。

並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告105年10月6日高市府地用字第10532709800號裁處書）。

四、被告則以︰

（一）按非都市土地於區域計畫公告實施後，經劃定使用分區為特定農業區，並編定使用地類別為農牧用地者，則應依各種使用地容許使用項目及許可使用細目表規定而為使用；

違反管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得裁處罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，此分別為區域計畫法第15條、第21條及非都市土地使用管制規則第6條所明定。

杉林區公所105年3月16日及同年9月8日查報照片顯示系爭土地現況蓋有單棟1樓白色鐵皮屋，經營桂田休閒農莊，並經農業局表示非作農業使用屬實，且系爭土地興建之鐵皮屋、圍牆及水泥地面，其總面積已超過系爭土地面積百分之40，與申請農業用地作農業設施容許使用審查辦理第7條第1項規定不符。

並揆諸內政部100年9月29日台內營字第1000808089號及104年2月25日內授營綜字第1040802581號函釋意旨，足知被告依區域計晝法第21條第1項規定課予原告應履行除去系爭土地違法狀態之義務後，原告仍遭查獲有違反土地使用分區規定之事實，被告自無須再行給予輔導、勸導及改善期限等措施，即應依上開規定予以裁罰並限期變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

另按非都市土地容許使用執行要點第3點及第4點規定，有關系爭土地應如何變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，使其合於農牧用地之使用性質，地政局已於105年7月25日請原告逕洽使用地及目的事業主管機關審認。

（二）原告雖陳稱因被告相關權責單位之行政執行疏失，不同意其拆除畜舍整體，故沒有領到畜舍拆除補償金，所以該建築物一直留存至今云云，惟其未能進一步提出具體事證以實其說，況縱其所言屬實，領取畜舍拆除補償金與本件涉及違反土地使用分區規定之情事，本屬不同法律關係，原告欲持前者為由而阻卻或免除其應受行政處罰之責任，容屬對法令之誤解。

（三）被告105年3月7日高市府觀產字第10530739200號函，係以原告未領取民宿登記證，擅自經營民宿業務，違反發展觀光條例第25條第2項規定為由，爰依同條例第55條第6項規定裁處；

本件則為原告於系爭土地上建有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地面等情形，違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定，而依據同法第21條規定為處分。

是以，前開二違規行為，不論從客觀違規事實、原告主觀責任條件或法規管制目的等事項衡酌，均難認定兩者係屬同一行為，爰無行政罰法第24條規定之適用。

（四）內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函釋意旨，對於系爭土地所涉之違法狀態，被告仍得依89年1月26日修正公布後之區域計畫法第21條第1項及第2項規定，限期令原告變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，如原告對於被告限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀之處分不遵從者，因係違反被告依法律所課予限期改善之義務，被告可以其違反前述義務而加以處罰。

職是之故，被告以105年10月6日高市府地用字第10532709800號函裁處原告6萬元罰鍰，及命立即停止使用並限期變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，並無違反法律不溯及既往原則、行政罰法第4條及第5條。

本件違規事證明確，原告執前詞主張，實難資為有利之論據。

從而，被告核認原告違反區域計晝法第15條第1項規定之事實明確，依同法第21條第1項及第2項規定開立裁處書，於法自無違誤等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載事實，經兩造分明陳明在卷，並有杉林區公所105年3月18日高市○區○○○00000000000號函暨非都市土地違規使用案件處理查報表、現場照片、農業局100○0○00○○市○○○○00000000000號函、被告105年4月14日高市府地用字第10531036800號函、105年5月23日高市府地用字第10531412200號函、105年10月6日高市府地用字第10532709800號裁處書等附原處分及訴願卷可稽，足堪認定。

兩造之爭點為被告以系爭土地建有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地，違反區域計畫法第15條規定，前經限期命原告改善，然未遵照辦理，遂依同法第21條第1項及第2項規定，處原告6萬元罰鍰並限於106年4月30日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，有無違誤？本院查：

（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。」

「違反第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」

63年1月31日制定之區域計畫法第15條第1項、第21條定有明文。

次按「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。

」為89年1月26日修正之區域計畫法第21條第1項及第2項所規定。

而前揭區域計畫法第21條所謂「限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀」或「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」，係立法者基於防止危害之發生或擴大，授權行政主管機關得課予人民一定之義務，不具非難性，非屬行政罰，而為預防性不利處分（見學者林錫堯著，行政罰法第22頁）。

依此，區域計畫法於89年1月26日修正以前，違反區域計畫法第15條第1項之管制使用非都市土地者，主管機關僅得依同法第21條規定施以預防性不利處分；

待至89年1月26日修法以後，前揭違規使用非都市土地者，主管機關則得依同法第21條第1項規定對之併行施予裁罰性不利處分（對過去違反行政法上義務行為之非難，即指罰鍰）及預防性不利處分，並於其違反預防性不利處分時，尚得依同條第2項規定施以按次處罰（即按次罰鍰）及對之為行政上之強制執行（即停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施），以強迫義務人實現義務內容。

由是觀之，違反區域計畫法第15條第1項之管制而使用土地之人，依行政罰法第4條規定，須直至89年1月26日以後方得對之課予裁罰之不利處分，且依行政罰法第27條第1、2項規定，主管機關之裁處權亦應於違規行為終了之日起算3年期間之經過而消滅。

至於預防性不利處分既非行政罰，即無前揭行政罰法第27條裁處權時效之限制，惟預防性不利處分既係課予人民一定之行政法上義務，且違反預防性不利處分者，立法者復課以按次罰鍰之行政罰，則違反預防性不利處分者即屬另發生新的違反行政法上義務之行為，此時主管機關就其按次處罰之裁處權時效，即應從行為人違反前揭預防性不利處分行為終了時起算，並得依修正後之區域計畫法第21條第2項規定對違規行為人課以按次罰鍰及行政上之強制執行。

依此，內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函釋略謂：「……（一）本件違反本法第15條之行為，如於89年1月26日區域計畫法修正施行前已終了，而僅屬違法狀態之繼續，因該法修正施行前第21條規定並無裁處行政罰之明文，依行政罰法第4條處罰法定原則，自無從依修正後之區域計畫法第21條第1項規定處以罰鍰。

然對於該違法狀態，貴府仍得依89年1月26日修正公布後之區域計畫法第21條第1項及第2項規定，限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，如義務人對於貴府限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀之處分不遵從者，因係違反貴府依法律所課予限期改善之義務，貴府可以其違反前述義務而按次處罰……。」

等語，與前揭區域計畫法規範意旨相符，本院自得援用，合先敘明。

（二）又按內政部於65年3月30日依區域計畫法第15條第1項授權訂定「非都市土地使用管制規則」後，先後歷經數十次之修正，其中依73年11月5日修正發布第4條第1項規定：「非都市土地之使用，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」

第7條規定：「（第1項）經編為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用，各種使用地容許使用之項目及附帶條件如附表一。

（第2項）前項使用項目之許可使用細目，及附帶條件之同意程序、標準，直轄市或省政府得視實際需要訂定，並報內政部備查。」

上開附表一規定：「五、農牧用地。

容許使用項目……（四）畜牧設施：……。

附帶條件：1、工業區除外。

2、限於與當地農業發展有直接關係，其設施使用面積在330平方公尺以下者，應先經縣農業主管機關同意，在330平方公尺以上者，其在一般農業區者，應先經縣農業主管機關同意，在特定農業區者，應先經省農業主管機關同意。

3、田地目土地，縣或省農業主管機關在同意前，應先經商糧食及水利單位，其在山坡地範圍內者，應先經水土保持機關同意。」

嗣後非都市土地使用管制規則於80年間修訂時，將前揭第7條移置為第6條，並於附表一仍規定農牧用地容許使用項目包含農舍、畜牧設施等建物，但並未於附表一內規範其管制條件，而是於非都市土地使用管制規則第6條第3項增訂授權訂定「非都市土地容許使用執行要點」，其於81年頒訂之上開要點第4點規定：「使用各種使用地，屬容許使用範圍，且未涉及建築行為或變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理容許使用手續。」

第5點規定：「建築農舍者，應依實施區域計畫地區建築管理辦法有關規定辦理，不另辦理容許使用手續。」

而於75年3月12日修訂之實施區域計畫地區建築管理辦法第3條規定：「依非都市土地使用管制規則規定得為建築使用之土地，其建築物之新建、增建、改建或修建，應依本辦法向當地主管建築機關申請建築執照。

原有之建築物不合非都市土地使用管制規則規定者，依該規則第8條之規定辦理。」

第5條規定：「（第1項）於各種用地內申請建造自用農舍者，其總樓地板面積不得超過495平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之10，建築物高度不得超過3層樓並不得超過10.5公尺，但最大基層建築面積不得超過330平方公尺。

（第2項）前項自用農舍得免由建築師設計、監造或營造業承造。」

第6條第1項規定：「申請建造農舍時，應填具申請書，並檢附左列書圖文件向當地主管建築機關申請辨理：……」；

嗣內政部復於102年9月19日修正發布非都市土地使用管制規則第6條規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。

……。

（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」

上開附表一規定：「五、農牧用地。

容許使用項目：……（四）畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外）。

……。

附帶條件：本款各目依建築法規規定應申請建造執照或雜項執照者，應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定，先向農業機關申請同意使用。

……。

（九）休閒農業設施（工業區、河川區除外）……。

附帶條件：本款各目應依休閒農業輔導管理辦法規定辦理，並限經農業主管機關劃定之休閒農業區，或准予籌設之休閒農場。」

綜此，內政部經區域計畫法第15條第1項規定授權而於73年間修訂非都市土地使用管制規則以來，均以前揭法規命令明文規範在非都市土地之農牧用地興建農舍、畜牧設施等相關建築物，不論其興建面積之大小，均必須經主管機關之許可（同意）始得興建，並據此申辦建築執照及使用執照，縱使嗣後增加休閒農業設施（含民宿），亦復如此，並對休閒農業設施增加管制措施。

依此，行為人未依前揭非都市土地使用管制規則使用其土地者，自有區域計畫法第15條第1項規定之違反。

（三）經查，原告所有之系爭土地使用分區編定為特定農牧區農牧用地，全部面積為0.1083公頃。

惟原告自76年起，未曾向行政主管機關申請興建畜牧設施之許可，即於系爭土地上搭建鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地（其中鐵皮屋面積達0.0810公頃）以供其飼養豬隻使用，直至80年間因離牧政策而不再繼續飼養。

爾後原告於103年間重新鋪設水泥地面、粉刷鐵皮屋、黏貼磁磚於圍牆等措施後，將鐵皮屋改建為民宿，經營「桂田休閒農莊」，並將鐵皮屋內3間房間提供給不特定客人居住使用，以收取住宿費用。

經被告於104年12月11日會勘屬實後，即於105年3月7日以高市府觀產字第10530739200號函以原告未領取民宿登記證，擅自於系爭土地上之鐵皮屋內經營民宿業務，違反發展觀光條例第25條第2項規定為由，爰依同條例第55條第6項規定裁處罰鍰6萬元，並將前揭處分副本抄送地政局，請另依權責卓處。

地政局則於105年3月16日至系爭土地勘查，確認系爭土地上之鐵皮屋未經申請主管機關建築許可，違規面積達0.0810公頃，而農業局亦函復上開建物非作農業使用屬實，被告經地政局之查證乃認原告有違反區域計畫法第15條第1項、第21條規定之情，通知其陳述意見，原告遂提出林務局農林航空測量所77年11月22日航照圖，表明系爭土地上之鐵皮建物係76年間興建。

惟被告以原告仍有違法狀態之繼續，遂依區域計畫法第21條第1項規定及前揭內政部100年9月29日函，於105年5月23日以高市府地用字第10531412200號函通知原告應於105年8月28日以前限期改善，但直至高雄市杉林區公所於105年9月8日至系爭土地訪查時，該土地上之鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地面均未拆除等事實，為兩造於本院審理時所是認（見本院卷第163至169頁），並有兩造分別提出系爭土地上建物照片、被告105年3月7日處分書、非都市土地違規使用案件處理查報表、系爭土地綜合資料、農業局105年4月3日函、被告105年4月14日通知陳述意見函、原告105年5月10日函及其所附航照圖、被告105年5月23日限期改善通知書、高雄市杉○區○○000○0○0○○市○區○○○00000000000號函等文件在卷可證（見本院卷第37至47頁；

原處分卷第75至77、103至107、119、123、127、131至138頁），則此等事實自堪信實。

是依前揭區域計畫法及非都市土地使用管制規則等規定說明觀之，原告於76年於系爭特定農業區農牧用地土地上搭建畜牧設施時，即未曾依行為時非都市土地使用管制規則第7條及附表一等規定向主管機關申請建築許可，則其興建該畜牧設施之始，即有違反行為時區域計畫法第15條第1項之管制規定而使用系爭土地，縱使原告事後已未飼養豬隻，且至89年1月26日修正區域計畫法第21條規定時，原告違規使用系爭土地之行為已逾裁處時效，然被告仍得依同條第1項規定課以預防性不利處分。

更無論原告於103年間復以系爭土地上之鐵皮建物經營民宿，則其自系爭土地上經營民宿之始，另新生違反行為時非都市土地使用管制規則第6條及附表一之違規行為，並再度違反區域計畫法第15條第1項之管制規定而使用系爭土地，被告本得依同法第21條第1項規定對原告施以罰鍰（裁罰性不利處分）及命限期改善（預防性不利處分），惟被告對原告前揭違規行為，僅依區域計畫法第21條第1項規定命原告限期改善（即限期105年8月28日以前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀），亦屬其裁量權限，且有利於原告。

從而，被告以原告迄至高雄市杉林區公所於105年9月8日至現場稽查時，仍未將系爭土地上之鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地面等物拆除以回復系爭土地之原狀，而續發生違反限期改善義務之違規行為，遂以原處分依區域計畫法第21條第2項按次處罰規定，課以原告6萬元罰鍰及命於106年4月30日以前限期改善，自屬適法之處置。

（四）雖原告主張此係因被告未給予法令宣導，且家家戶戶養豬，亦未見被告拆除取締，致伊因不知法律而搭建畜舍，嗣後又因被告實施離牧政策時並未就原告搭建之畜牧設施給予補償，致原告認定系爭土地上之畜舍係屬合法建物；

況該畜舍係原告於76年間搭建，早已逾裁處權時效，被告不得再行處罰；

再者，被告業已就原告經營民宿之行為依違反發展觀光條例第25條第2項、第55條第6項規定予以裁罰，則被告自不得就同一行為重複處罰云云。

惟查： 1、按行政罰法第8條前段已規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」

且行政程序法第6條規定所謂平等原則，係要求行政機關對於事物本質上相同之事件，原則上應作相同處理，非有正當理由，不得為差別待遇，乃形成行政自我拘束。

然行政機關若行使職權時未依法為之，致誤授與人民依法原不應授與之利益，或就個案違法狀態未予排除而使人民獲得利益，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照各該案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」（最高行政法院92年度判字第684號判決參照）。

依此，被告因具體個案實際情形不同而有不同之處理結果，原告不得據以主張不法之平等，縱然被告未予以相同處理，亦未違反平等原則。

況原告並非於住處搭建附屬設施之方式飼養2、3頭豬隻，而是在系爭土地上搭建近千平方公尺之畜舍大規模養豬，佐諸其興建當時，周圍規劃良善之特定農業區農牧用地並無人搭建如此大面積之建築物（見原處分卷第108頁航照圖），則依一般經驗法則，興建建物理應取得建築執照，何以原告於特定農業區農牧用地將系爭土地以全面覆蓋方式興建豬舍，就可以毋須獲得主管機關之建築許可？至於原告主張被告於執行離牧政策時，有應補償而未補償原告所興建之豬舍乙節，則未經原告舉證說明，且高雄市杉林區○○000○0○00○○市○區○○○00000000000號函亦稱並無原告申請離牧補償資料等語（見本院卷第55頁），況系爭土地上所興建之鐵皮建物自始即為違規使用，又有何主管機關應予補償興建費用之可能？是原告尚不得以此主張系爭土地之違規使用因被告未予補償而合法化。

2、次查，被告原處分係以原告違反限期改善義務而對之課以按次處罰之裁罰性處分及預防性處分乙節，已如前述，是其前揭違規行為終了係自105年8月28日起算，則自被告於105年10月6日作成本件原處分，尚未逾行政罰法第27條第1項之裁處權時效。

3、再查，被告105年3月7日高市府觀產字第10530739200號函係以原告未領取民宿登記證，擅自於系爭土地上之鐵皮屋內經營民宿業務，違反發展觀光條例第25條第2項規定為由，爰依同條例第55條第6項規定裁處罰鍰6萬元乙節，復如前述。

而被告本件原處分則係以原告於系爭土地上建有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地面等情形，違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定，經依同法第21條第1項規定命其限期改善而不為，故依據同法第21條第2項規定課以其按次處罰。

是以被告105年3月7日處分書與被告本件原處分，係針對原告不同之違規行為態樣分別處罰，並無一行為重複處罰之疑義，故原告前揭主張亦屬無據。

六、綜上所述，原告前揭主張，均不可採。被告原處分以原告於系爭土地上建有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地面等情形，違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定，經依同法第21條第1項規定命其限期改善而不為，故依據同法第21條第2項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並命其限期於106年4月30日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，核無不合；

訴願決定遞予維持，亦無違誤。

原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 8 月 1 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬
法官 林 彥 君
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 8 月 1 日

書記官 謝 廉 縈