高雄高等行政法院行政-KSBA,107,簡上,83,20190329,1

高雄高等行政法院判決
107年度簡上字第83號
上 訴 人 高雄市政府警察局六龜分局

代 表 人 楊 川
送達代收人 林永盛
被 上訴 人 楊金玉
上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國107年11月19日臺灣橋頭地方法院107年度簡字第24號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

一、原判決廢棄。

二、被上訴人在第一審之訴駁回。

三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由

一、本件被上訴人自民國91年9月16日起至92年8月24日止（下稱系爭期間）擔任前高雄縣政府警察局（99年12月25日因縣市合併為高雄市政府警察局）六龜分局建山派出所（下稱建山所）巡佐兼所長。

建山所原位於前高雄縣桃源鄉建山巷36號，該所員警得支領山僻地區之偏遠地區第1級地域加給（下稱偏遠地域加給），嗣高雄市政府警察局考量員警執勤安全，自90年8月1日起將建山所員警隨裝備遷移至鄰近之六龜分局寶來派出所（下稱寶來所，位於非屬得支領偏遠地域加給地區）合署辦公，惟建山所員警仍支領偏遠地域加給，被上訴人於上開任職建山所期間亦支領偏遠地域加給。

嗣上訴人審認被上訴人不符合支領偏遠地域加給之要件，乃以106年12月5日高市警六分人字第10671324900號書函（下稱原處分），撤銷原核發偏遠地域加給之授益處分，並追繳被上訴人於系爭期間領取之偏遠地域加給計新臺幣（下同）38,823元（下稱系爭地域加給）。

被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決撤銷復審決定及原處分。

上訴人不服，提起本件上訴。

二、兩造於原審之主張及聲明，均引用原審判決書所載。

三、原審判決撤銷復審決定及原處分，係以：㈠被上訴人於系爭期間任職建山所，不合支領偏遠地域加給要件，原核發系爭地域加給之授益處分固屬違法，然原處分並未提及關於「撤銷原核發系爭地域加給之授益處分」等公法上之意思表示，明顯違背行政程序法第5條明確性之要求。

另原處分未載明被上訴人溢領系爭地域加給之依據，且主旨、事實、理由及其法令依據等事項均付之闕如，又未經機關首長署名、簽章，亦無教示記載，不符行政程序法第96條行政處分書面形式之要求。

從而原處分就撤銷原核發系爭地域加給之違法授益處分部分，已違反行政程序法第5條、第96條規定而有瑕疵。

上訴人既未合法撤銷原核發系爭地域加給之違法授益處分，則被上訴人受領系爭期間之系爭地域加給，即仍有法律上原因，上訴人依公法上不當得利請求被上訴人返還，自屬無據。

㈡依行政院人事行政總處（下稱人事總處）103年9月5日總處給字第10300456431號函訂頒之「各機關（構）學校追繳違法支給加給或其他金錢給付參考處理原則」（下稱人事總處追繳處理原則）第1點第2款規定，上訴人既認被上訴人並無信賴不值得保護情形，則就追繳範圍之裁量行使，上訴人竟追繳被上訴人自撤銷之日起回溯已超過5年期間（即91年9月16日至92年8月24日）之系爭地域加給共38,823元，顯有裁量瑕疵之違法，而具有得撤銷之原因。

又人事總處追繳處理原則既明定「參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權『時效消滅』之規定，以追繳不超過5年之給付為原則」，自係指「回溯時間」不超過5年，尚非指追繳之「總金額」不超過5年之總金額等語，為其論據。

四、上訴人上訴主張略以：被上訴人之領取系爭地域加給，雖無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，惟衡酌公務人員支領加給之公平性、依法行政原則及健全國家財政等公益，被上訴人領取系爭地域加給之信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，故無行政程序法第117條第2款規定之適用。

又原判決未探究行政程序法第131條之5年規定係指行政機關之公法上請求權，與同法第118條立法意旨顯有不同，故原判決有適用法規不當之違法。

五、原判決以原處分關於撤銷系爭地域加給部分違反行政程序法第5條、第96條及追繳之系爭地域加給所屬期間距原處分作成時已逾5年等由，撤銷復審決定及原處分，固非無見。

惟查：㈠關於原處分撤銷系爭地域加給部分是否違反行政程序法第5條及第96條規定之爭執：⒈應適用法規及說明：⑴行政程序法A.第5條：「行政行為之內容應明確。」

B.第96條第1項第2、4、6款：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。

……四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。

……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」

C.第98條第3項：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」

D.第114條第1項第2款、第2項前段：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。

（第2項）前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；

……。」

⑵上述行政程序法第96條第1項第2款規定書面行政處分應記載「主旨、事實、理由及其法令依據」之目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，俾得判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。

故書面行政處分關於事實、理由及其法令依據等之記載是否合法，應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，判定之，尚非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。

⑶又上述行政程序法第96條第1項第4款關於書面行政處分應記載「處分機關及其首長署名、蓋章」之規定，旨在使人民得以識別作成行政處分之機關及應以何機關為對造請求行政救濟，故書面行政處分關於此部分之記載是否合法，應自其記載是否已足使人民識別「原處分機關」，判定之。

⑷另依上述行政程序法第5條規定，行政行為之內容固應明確，但內容之不明確，若得經由解釋排除者，即非足以影響其法律效力之不明確。

⒉經查：⑴本件原處分之內容為：「主旨：關於本分局辦理追繳建山派出所地域加給1案，請查照並請依規定辦理。

說明依據高雄市政府警察局106年8月2日高市警人字第10635245400號函辦理。

按旨揭來文略以：『本案建山派出所既以遷移至非屬得支給地域加給地區之寶來派出所合署辦公，自不得支給地域加給。』

本案本分局於105年2月起停發上開地域加給，且著手依法行使公法上不當得利請求權。

經查自105年1月31日往前各追繳5年之給付計有台端等人，請依規定於本（106）年12月31日前繳納，若無法一次繳納，可以分期方式辦理；

台端如未依限繳納或有相關疑義，請依相關行政訴訟程序辦理。

檢附本案應繳回地域加給明細1份。」

一節，為原判決依法確定之事實，並有該書函附復審卷（第205頁）可按。

而查：A.觀此書函，其除於主旨表明該書函係為追繳建山所地域加給之目的外，亦已表明係「因建山所遷移至非屬得支給地域加給地區之寶來所合署辦公」而不得支給地域加給，及係行使公法上不當得利請求權之理由。

而行政機關原以行政處分作為給付依據之公法上給付，行政機關如認有違法而欲主張公法上不當得利返還請求權，此公法上不當得利返還請求權之主張及行使，定含有自為撤銷原違法行政處分之意旨，否則將因原受領之法律上原因即給付處分仍存在，而尚無從為公法上不當得利返還請求權之行使。

原處分既已表明追繳偏遠地域加給之意旨及行使公法上不當得利請求權之論據，顯見，原處分含有「撤銷原核發偏遠地域加給」之意旨係經由解釋即可得知。

則依上述本院說明，原處分關於「撤銷原核發偏遠地域加給處分」部分，縱非臻明確，既已得經由解釋予以排除，自不得因此而謂原處分有違反明確性之違法。

故原判決執以認定原處分有違反行政程序法第5條之違法云云，即有適用法規不當之違法。

B.又依上述本院針對原處分相關記載之說明，被上訴人應非難以判斷原處分之是否合法妥當。

況觀復審卷附之上訴人復審答辯書，上訴人除已明白表示「撤銷原違法發給地域加給之處分」等語外，復援引規範違法行政處分自為撤銷之行政程序法第117條、第118條、第119條、第121條及第127條作為處分之法律依據；

亦即縱認原處分關於「撤銷原發給偏遠地域加給之處分」部分，其理由有所欠缺，上訴人亦已於相當訴願之復審程序終結前為處分理由及法律依據之補正，依上述行政程序法第114條第2項前段規定及本院針對行政程序法第96條第1項第2款規定意旨之說明，原判決認原處分有違反行政程序法第96條第1項第2款規定之違法云云，亦有判決適用法規不當之違法。

⑵又觀卷附原處分，其係以「高雄市政府警察局六龜分局書函」之形式作成，並有載明發文機關為「高雄市政府警察局六龜分局」。

而機關公文，依公文程式條例第3條第1項第3款規定，係得視其性質，僅蓋用機關印信為之。

書函，依行政院訂頒之文書處理手冊，其發文係僅蓋用機關條戳。

可知，以書函形式作成之原處分，其發文僅蓋用機關條戳，而無其首長之署名或蓋章，係符合書函之程式。

至於行政程序法第96條第1項第4款雖規定書面行政處分應表明「處分機關及其首長署名、蓋章」，但此規定之目的既在使人民得以識別作成行政處分之機關及應以何機關為對造請求行政救濟。

而如上所述，原處分既已明白記載處分機關為上訴人，且被上訴人亦以上訴人為對造提起行政救濟，顯見已能達成行政程序法第96條第1項第4款規定之目的，而於被上訴人之權益無影響。

況以書函形式作成之原處分，其程式亦符合上述公文程式上關於書函之規定，故原處分無處分機關首長之署名或蓋章，雖與行政程序法第96條第1項第4款規定未盡相符，但此瑕疵應認屬不影響處分效力之微量瑕疵，是原判決認原處分未盡符合行政程序法第96條第1項第4款規定，固非無見，然其據以認定原處分違法而予以撤銷，即有判決適用法規不當之違法。

⑶再原處分無關於得提起行政救濟及救濟期間之教示記載一節，固經原判決認定在案。

然依上述行政程序法第98條第3項規定，處分書上如無救濟之教示，其法定救濟期間得延長為1年。

亦即因未依上述行政程序法第96條第1項第6款規定為教示記載所生之處分瑕疵，已因行政程序法第98條第3項之規定，而不認為對處分之效力發生影響。

故原判決再據以撤銷原處分，亦有適用法規不當之違法。

㈡關於追繳系爭地域加給部分：⒈應適用之法規：⑴行政程序法A.第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；

其上級機關，亦得為之。

但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。

二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」

B.第118條：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。

但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」

C.第121條第1項：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」

D.第131條第1項：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；

於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」

⑵人事總處追繳處理原則第1點第2款：「㈡各機關（構）學校（以下簡稱各機關）對於違法支給加給或其他金錢給付處分，如無依法不得撤銷之情形，違法處分撤銷後，原應溯及既往失其效力並追繳因該處分所受領之給付。

但各機關本於職權依行政程序法第118條但書『另定失其效力之日期』裁量判斷時，得衡量給付原因、法安定性及受益人之財產損失等因素，並得以受益人信賴是否值得保護，參考下列原則處理：1.受益人無信賴不值得保護之情形：參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權時效消滅之規定，以追繳不超過5年之給付為原則。

2.受益人有信賴不值得保護之情形：參酌民法第125條有關一般請求權時效消滅之規定，以追繳不超過15年之給付為原則。」

⒉經查：⑴按溢發之行政處分未經撤銷前，因效力仍繼續存在，故受領人並無返還義務，而原處分機關對受領人之返還給付請求權亦尚未發生，自不生公法上請求權時效之起算問題；

須至原處分機關撤銷原溢發之行政處分，使該處分失其效力，受領人因該溢發處分而受領之給付始構成不當得利，進而原處分機關對之始生公法上不當得利返還請求權，故此請求權之消滅時效亦係自撤銷原違法溢發處分之行政處分生效時起算，至得請求返還內容及範圍，則是因所撤銷之違法行政處分而受領之數額。

故為撤銷溢發行政處分之機關，於所為之撤銷處分若有依前述行政程序法第118條但書規定另定失其效力之日期，即原違法之溢發處分並非溯及既往失效，而是自該撤銷原溢發處分之內容中所定原溢發處分失其效力日期即可能為現時、過去或未來某一特定時點失效者，則因撤銷原溢發行政處分而得請求返還之內容及範圍，即因之而受影響。

換言之，此返還內容及範圍之變化，係因處分機關針對撤銷原違法溢發處分之行政處分內容中另定原溢發處分之失其效力日期所致，尚與行政程序法第131條規定之公法上請求權之時效無涉。

⑵又上述人事總處追繳處理原則第1點第2款針對受益人無信賴不值得保護之情形，固規定「參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權時效消滅之規定，以追繳不超過5年之給付為原則。」

然觀此規定全文，其係於表明「違法處分撤銷後，原應溯及既往失其效力並追繳因該處分所受領之給付」等語後，另針對行政程序法第118條但書「另定失其效力日期」之規定，究應如何為裁量判斷時，對於判斷要素中之「受益人信賴是否值得保護」一節，訂定「受益人無信賴不值得保護之情形：追繳以不超過5年之給付為原則；

受益人有信賴不值得保護之情形：追繳不超過15年之給付為原則」之處理參考。

亦即個案是追繳不超過5年或不超過15年之給付，係以行政程序法第118條但書規定為依據，並循「另定失其效力日期」之方式為追繳不超過5年或不超過15年給付之執行。

故如此處理結果，所稱「追繳不超過5年或不超過15年給付」之結果，自是指追繳不超過5年或不超過15年之給付金額，而與請求權之時效無涉。

至於上述人事總處追繳處理原則所以援引行政程序法第131條關於公法上請求權時效之規定，應係依該條規定，機關對人民之公法上請求權時效期間為5年，故援之作為「受益人無信賴不值得保護」時，追繳處理原則所以訂定追繳不超過「5年」給付之裁量標準的準據，並非認此追繳5年給付之處理參考，係屬於行政程序法第131條之消滅時效規定。

此觀同原則針對受益人有信賴不值得保護情形，其訂定「追繳以不超過15年給付為原則」之處理參考，係援引非規範公法關係之民法第125條規定，更得知此處理參考係非關時效。

⑶上訴人係以原處分向被上訴人追繳其於91年9月16日至92年8月24日支領之系爭地域加給一節，已經原判決認定在案，則上訴人向被上訴人追繳者並非逾5年之給付金額甚明。

另原處分係含撤銷原違法核發系爭地域加給部分，且此部分並無原判決所稱之違法情事，已詳如上述。

則上訴人同時以原處分向被上訴人追繳系爭地域加給，依上開本院說明，此不當得利返還請求權之行使，亦無逾行政程序法第131條第1項規定之5年請求權時效。

故原判決援引行政程序法第131條及上開人事總處追繳處理原則第1點第2款規定，以人事總處追繳處理原則既明定「參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權『時效消滅』之規定，以追繳不超過5年之給付為原則」，係指「回溯時間」不超過5年，尚非指追繳之「總金額」不超過5年之總金額，進而謂上訴人既認被上訴人無信賴不值得保護情形，竟追繳自撤銷之日起回溯已超過5年期間之系爭地域加給共38,823元，有裁量瑕疵之違法云云，即有適用法規不當之違法。

㈢綜上所述，原判決以原處分有違反行政程序法第5條、第96條規定暨追繳之系爭地域加給有所屬期間距原處分作成時已逾5年之裁量瑕疵等之違法為由，撤銷復審決定及原處分，既有如上所述適用法規不當之違法，並與判決結論有影響，故上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即堪採取。

原處分既無原判決所稱之違法，而被上訴人於系爭期間有領取系爭地域加給，然被上訴人並不符合領取偏遠地域加給之規定，且上訴人以原處分撤銷原核發系爭地域加給處分，無違前述行政程序法第121條規定之2年期間規定；

暨被上訴人對原核發系爭地域加給處分，雖無行政程序法第119條所列信賴不值得保護情事，但應認被上訴人之信賴利益未顯然大於撤銷所欲維護之公益，上訴人仍得依行政程序法第117條規定撤銷原違法核發系爭地域加給處分等節，復經原判決依法認定及論述甚明，並無不合。

從而被上訴人以原處分及維持原處分之復審決定均係違法，向原審起訴求為撤銷，即無可採。

故而，上訴論旨，指摘原判決撤銷復審決定及原處分係屬違法，求予廢棄，即有理由，爰將原判決廢棄，並由本院本於原判決確定之事實，駁回被上訴人在第一審之訴。

六、結論：本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 孫 國 禎
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 108 年 3 月 29 日

書記官 江 如 青