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高雄高等行政法院判決
107年度訴字第155號
民國108年2月19日辯論終結
原 告 吳老基
訴訟代理人 黃韡誠 律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 韓國瑜
訴訟代理人 洪斐倫
賴益祥
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國107年4月24日台內訴字第1070033465號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分關於限期原告就坐落高雄市○○區○○段0000○號土地變更使用、停止使用及拆除其地上物恢復原狀部分均撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由原告負擔四分之三；
餘由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面一、被告代表人原為許立明，嗣於本件訴訟審理中變更為韓國瑜，並經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。
（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」
行政訴訟法第111條第1項、第2項分別定有明文。
本件原告起訴時訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。」
（見本院卷第13頁）其當時所指之訴願決定及原處分為內政部民國107年2月26日台內訴字第1072200166號訴願決定（下稱內政部107年2月26日訴願決定）及被告106年9月8日高市府地用字第10632393900號函（下稱被告106年9月8日函）。
嗣原告於107年9月25日本院行準備程序時當庭表明其訴之聲明所欲訴請撤銷之訴願決定及原處分變更為內政部107年4月24日台內訴字第1070033465號訴願決定書、被告107年1月25日高市府地用字第10730218800號裁處書，而上開內政部107年2月26日訴願決定及被告106年9月8日函則不再列為訴請撤銷之程序標的（見本院卷第152頁、第158頁）。
核其程序標的之請求雖有變更，然被告於訴之變更並無異議，而為本案之言詞辯論，依前揭規定，視為被告同意上開訴之變更，自應准許。
貳、實體方面一、爭訟概要:（一）被告因接獲民眾陳情指稱高雄市○○區○○段0000○號及同段1138地號土地（重測前分別為土壠灣段922地號及同段456-77地號，使用分區為山坡地保育區，使用地類別為農牧用地，下合稱系爭土地）上有違法興建農舍。
經被告所屬農業局（下稱農業局）於106年3月23日派員現勘，認定系爭土地現況興建鐵皮建物、鋪設水泥地面及水泥圍牆等情形，非作農業使用。
農業局乃以106年3月31日高市農務字第10630924100號及第10630923900號函知被告所屬地政局（下稱地政局）依權責辦理。
經地政局以106年4月5日高市地政用字第10630874100號、第10630874400號函請高雄市六龜區公所（下稱六龜區公所）查報。
六龜區公所以106年7月13日高市六區民字第10630711000號函檢送查報表及土地現況照片予地政局，再經被告於106年8月25日通知原告陳述意見後，依內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函釋（下稱內政部100年9月29日函釋）及區域計畫法第21條第1項規定，以106年9月8日函命原告限期於106年12月15日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用。
原告不服，提起訴願，前經內政部107年2月26日訴願決定駁回。
（二）被告於107年1月4日再函請六龜區公所查報。
經六龜區公所以107年1月19日高市六區民字第10730073700號函送107年1月18目查報表及土地現況照片。
被告認定原告違反區域計畫法第15條第1項規定，經以106年9月8日函限期改善，屆期仍未改善完畢，乃依同法第21條第2項規定，以107年1月25日高市府地用字第10730218800號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰媛，命其立即停止使用並限期於107年4月30日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰（一）主張要旨︰ 1、被告以原告違反區域計畫法而為處分，適用法律違誤： （1）依農業發展條例第18條第3項、第5項規定，主管機關因而制訂「農業用地興建農舍辦法」，顯見系爭土地並非不得興建農舍。
而農舍管制應是建築法所規範，蓋依據建築法之授權頒佈「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」，其中第3條及第4條規定允許一定條件之農舍興建，如未符合一定條件之農舍興建，充其量僅係違章建築處理問題，此觀其中第16條規定：「違反本辦法之規定擅自建築者，依建築法或違章建築處理辦法之規定處理」可明，尚難謂係違反土地管制法令之規定，故被告以區域計畫法來處分，容有適用法條錯誤之情。
（2）違章建築處理辦法係依建築法第97條之2授權制訂，其中第11條之1規定：「既存違章建築影響公共安全者，當地主管建築機關應訂拆除計畫限期拆除；
不影響公共安全者，由當地主管建築機關分類分期予以列管拆除。」
本件縱認系爭建物為違章建築，由於不影響公共安全，亦應排入列管依照優先順序期程而與處置，而不應淪為私人挾怨報復之方式。
被告以區域計畫法來裁罰，容有適用法條違誤。
2、被告以行為時尚未立法之規定處分原告，違反行政程序法第4條而違法: （1）區域計畫法乃於63年1月31日公布24條全文，於89年1月26日公佈修正第4條至第7條、第9條、第16條至第18條、第21條、22條，增訂第15條之1至第15條之5、第22條之1。
系爭農舍無論是82年間所興建，抑或78年或更早之前所興建，均應依行為時之區域計畫法規定，當時該法第21條：「違反第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」
當時第15條規定：「（第1項）區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。
（第2項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」
換言之，興建該農舍之時，區域計畫法並未有第21條第1項處罰規定。
故原處分及訴願決定所採理由引用內政部100年9月29日函釋以限制人民權利，有適用法則不當及違反法律保留原則之要求。
蓋該函適非屬法律位階之法律，亦非授權命令之性質，僅為行政機關為行政作業釋示所為解釋性規範，並僅得以作為約束行政機關之行政作業準則。
其雖具有規範效力，但並非得作為侵害或限制人民權利之適法依據。
蓋有關人民權利、自由之限制，僅得於必要之限度內，以法律為之，憲法第23條設有規定，並迭經司法院釋字第313號、第367號、第443號解釋在案，復為我國學說和實務所長期建立之法律保留體系。
換言之，涉及人民權利事項，不得僅以行政機關應遵循作業要點、管制規則、函釋等職權命令、行政規則，作為其法源依據，否則即屬違法。
原處分及訴願決定援引該未經法律具體明確授權之函釋作為被告所為限制原告權利之處分的法源依據，違背上述法律保留原則，而有適用法則不當之違法。
（2）基於法治國家之法安定性與人民信賴保護之要求，法律不溯及既往。
對於違反行政法上義務者，依法予以處罰，乃現代民主法治國家之基本原則，為使行為人對其違反義務之行為可能遭受之處罰有所認識，俾負法律上應有之責任，自應以其違反義務行為時之法律有處罰之明文為限，方符合處罰法定主義原則。
89年1月26日修正公布前之區域計畫法第21條，對違反同法第15條第1項之管制使用土地者，並無處以罰鍰之明文，本件違章行為既發生於法律修正之前，基於實體從舊原則，本件應無違反修正前區域計畫法第21條第1項規定。
3、系爭建物82年即已興建完成，後因88年莫拉克風災受損而修建，即違法行為82年已終了，其行政罰裁處權時效，自違法行為終了時起算，迄今已遠過3年裁處時效。
可參被告所屬水利局（下稱水利局）106年8月4日10時會勘紀錄暨106年8月22日高巿水保字第10634976400號函說明二：經查旨揭地號上之建物於3年前已興建完成，已逾水土保持法裁處時效。
4、類此未經合法登記之農舍在六龜地區及高雄市，甚至全國所在多有，但被告卻僅因一人不斷投訴而單獨針對原告單一個案為選擇性的處分，高雄市政府1999市民專線設立之目的，應為提升公眾利益及政府效率，不應淪為他人挾怨報復之工具，原告女兒為芒果樹遭到毒死而為發言，致使遭人檢舉報復，被告僅因一人之檢舉而對原告為差別對待之處分，就此容有違反禁止差別對待之違法。
5、系爭土地何時編定為非都巿土地使用之特定農業區農牧用地，未據被告說明，就此容有行政程序法第5條行政行為內容應明確之違法。
6、原處分科處罰鍰違反一事不二罰原則，構成處分違法之瑕疵，應予撤銷： （1）被告就受處分人同一行為（不作為）一方面科處罰鍰，一方面又移送地檢署刑事訴追，顯然有違一事不二罰原則。
（2）被告承辦人明知本件已過裁罰時效之法律規定，已不得裁處罰鍰，竟仍不顧法律明文規定，執意且恣意具有針對性地裁處原告；
原告居住地區逾裁罰時效之農舍，僅有原告受罰；
原告並非主張不法的平等，而是被告所為違反平等原則、禁止恣意原則及不當聯結禁止原則。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰（一）答辯要旨︰ 1、系爭土地為山坡地保育區之農牧用地，原告本應依容許使用項目合法使用，惟其在系爭土地興建建築物，經農業局認定非屬農業使用，復有六龜區公所106年7月13日函送之違規使用案件處理查報表及土地現況照片為證，被告核認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項及第2項規定，並參酌內政部100年9月29日函釋意旨，以106年9月8日函請原告限期恢復原狀或作依法容許使用項目之使用。
嗣六龜區公所107年1月19日函檢送違規使用案件處理查報表及複查照片予地政局，被告經審酌調查事實證據後，核認原告仍未履行停止違規使用系爭土地之改善義務，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第2項規定按次處罰，裁處6萬元罰鍰，並限期於107年4月30日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀，於法並無違誤。
2、關於原告主張水利局於106年8月4日會勘紀錄中被告所屬工務局（下稱工務局）意見為：「經查該2筆地號領有（82）六鄉建字第05653號自用農舍使用執照」，被告錯命原告將合法建物恢復原狀乙節。
經地政局於107年8月8日以高市地政用字第10732228000號函請工務局查明，經工務局於107年8月13日以高市工務建字第10736726900號函覆略以：「經查本市六龜區公所106年8月7日高市區經字第1063085330號函送農舍建築資料文件清冊，（82）六鄉建字第05653號執照應為建造執照，發照日期為中華民國82年7月26日，未領有使用執照」，故系爭土地上之建物，經工務局確認為未領得使用執照，依建築法第70條及第73條規定，為不合法之建物，故原告所執理由並非可採。
3、原告違反區域計畫法第15條之行為，係於89年1月26日區域計畫法修正施行前已終了，僅屬違法狀態之繼續，因該法修正施行前第21條規定並無裁處行政罰之明文，依行政罰法第4條處罰法定原則，無從依修正後之區域計畫法第21條第1項規定處以罰鍰。
然依內政部100年9月29日函釋意旨，對於該違法狀態，被告仍得依89年1月26日修正公布後之區域計畫法第21條第1項、第2項，限期令原告恢復原狀或作依法容許使用項目之使用。
4、原告主張被告因惡意破壞傷害性的檢舉，而選擇性執法，有違行政程序法第6條規定云云。
惟依最高行政法院92年度判字第684號判決意旨，行政機關若行使職權時未依法為之，致誤授與人民依法原不應授與之利益，或就個案違法狀態未予排除而使人民獲得利益，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照各該案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。
縱然原告主張有其他農牧用地上未作農業使用而違反區域計畫法之違法狀態屬實，亦為另案應否對於其他違規行為人予以裁罰之問題，尚無賦予原告據以主張免責之餘地，自難資為本案有利之論據。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰（一）原告就系爭土地之使用是否有區域計畫法第21條第2項所定經被告限期變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀而不遵從之違章行為？（二）原處分依區域計畫法第21條第2項規定，裁處原告6萬元罰鍰，命其立即停止使用並限期於107年4月30日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀，是否適法？五、本院之判斷︰（一）應適用之法令： 1、區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。」
2、區域計畫法第21條第1項、第2項規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」
（二）本件爭訟概要欄所載之事實，業經兩造陳述在卷，並有農業局106年3月31日高市農務字第10630923900號函、第10630924100號暨同年3月23日現勘結果（見本院卷第211頁至第217頁、第219頁至第222頁）、地政局106年4月5日高市地政用字第10630874100號、第10630874400號函（見處分卷一第117頁、第109頁）、六龜區公所106年7月13日高市六區民字第10630711000號函暨查報表及土地現況照片（見處分卷一第67頁至第77頁）、被告106年9月8日函（見本院卷第23頁、第25頁）、六龜區公所107年1月19日高市六區民字第10730073700號函暨同年月18目查報表及照片（見本院卷第187頁至第193頁）、內政部107年2月26日訴願決定（見本院卷第27頁至第31頁）、原處分（見本院卷第67頁至第68頁）及訴願決定（見本院卷第79頁至第83頁）等附卷可稽，自堪認定。
（三）原告就系爭土地中關於1134地號部分確有區域計畫法第21條第2項所定經被告限期變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀而不遵從之違章行為： 1、按「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」
區域計畫法第1條定有明文。
對照前揭區域計畫法第15條第1項以觀，足見區域計畫法之立法目的係為促進土地及天然資源之保育利用並兼顧經濟活動而據以制定區域發展計畫，並要求各直轄縣市政府就轄內非都市土地依非都市土地分區使用計畫劃定土地使用分區並編定使用地類別而實施土地分區使用管制。
內政部則於65年3月30日依區域計畫法第15條第1項之授權訂定非都市土地使用管制規則（下稱管制規則），該管制規則嗣經數度修正，其中104年12月31日修正發布之第6條規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。
……（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；
……」而該條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」（105年11月28日修正發布）規定農牧用地容許使用項目為農作使用（包括牧草）、農舍（工業區、河川除外；
特定農業區、森林區不得興建集村農舍）、農作產銷設施（工業區、河川除外）、畜牧設施等19項。
其中關於在農牧用地之農舍限於依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之農舍。
準此，行為人如未依前揭管制規則所定容許使用項目及細目使用其土地者，即屬違反區域計畫法第15條第1項規定。
2、查系爭土地為非都市土地且其土地使用分區及使用地類別於65年5月31日經劃定為山坡地保育區並編定為農牧用地等情，有系爭土地登記謄本（見原處分卷一第1頁至第3頁）在卷可稽。
依前揭規定及說明，系爭土地所有權人自應依其經劃定之使用分區及編定之使用地類別所容許使用之項目及許可使用細目使用。
而原告所有之系爭土地，其中1138地號土地（重測前土壠灣段456-77地號）上興建有地上2層鋼鐵構造之地上物，領有（82）六鄉建字第05653號建造執照，但未領有使用執照；
而1134地號土地（重測前土壠灣段922地號）上則興建有鐵皮建築物及水泥矮牆，作住宅使用，未領有建照執照等情，有農業106年3月23日現勘結果（見本院卷第213頁至第217頁、第219頁至第222頁）、六龜區公所106年7月13日高市六區民字第10630711000號函暨查報表及土地現況照片（見處分卷一第67頁至第77頁）、六龜區公所107年1月19日高市六區民字第10730073700號函暨同年月18目查報表及照片（見本院卷第187頁至第193頁）、高雄市政府網際網路執照存根影像查詢系統資料、地籍圖及空照圖在卷可稽（見本院卷第285頁至第295頁），堪認系爭1134地號土地客觀上確有興建鐵皮建築物及水泥矮牆作住宅使用，且該部分並非屬依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之農舍。
至系爭1138地號土地範圍內所興建之農舍既領有前揭建照執照，自難認非屬依法核准興建之農舍。
3、按行政處分除非具有無效之事由而自始不生效力外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項、第4項參看）。
一有效之行政處分，如未經相對人於法定期間內提起行政爭訟，或曾經行政爭訟程序確定後獲得維持，即因不得再行爭訟而發生形式確定力（不可爭力），則原處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，均應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」。
是以，一有效行政處分（前行政處分）之存在及其內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，後行政處分即應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。
當事人如以後行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟，具有構成要件效力之前行政處分非訴訟客體，其合法性即非受訴行政法院審理之範圍，否則不啻就已具形式確定力之前行政處分重啟爭訟程序，而有害於法秩序之安定（最高行政法院107年度判字第678號判決意旨參照）。
查被告前以106年9月8日函依區域計畫法第21條第1項規定限期原告於106年12月15日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，並表示屆時若未恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，將依區域計畫法相關規定辦理等情，有被告106年9月8日函（見本院卷第23頁、第25頁）在卷可稽。
而原告對被告106年9月8日函不服，提起訴願，經內政部107年2月26日訴願決定駁回，嗣因原告就該函及訴願決定未續為行政訴訟而告確定在案，有內政部107年2月26日訴願決定（見本院卷第27頁至第31頁）附卷可佐，並為原告所是認（見本院卷第157頁、第158頁）。
原告提起本件行政訴訟既僅以被告於107年1月25日所作成之原處分為訴訟對象，且被告106年9月8日函亦已確定，依前揭說明，被告106年9月8日函已發生形式確定力，原告即負有於期限內將系爭土地回復至符合農牧用地容許使用項目之作為義務。
而系爭1138地號土地範圍內所興建之農舍既領有前揭建照執照，自難認非屬依法核准興建之農舍，業如前述，該部分固無回復至符合農牧用地容許使用項目之問題。
然就系爭1134地號土地部分，經六龜區公所於107年1月18日前往複查發現，原告並未就系爭1134地號土地恢復原狀或作依法容許使用項目之使用等情，有六龜區公所107年1月19日高市六區民字第10730073700號函暨107年1月18目查報表及照片（見本院卷第187頁至第190頁）附卷可佐。
故被告認定原告關於系爭1134地號土地範圍內確有經被告限期變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀而不遵從之違章行為，即屬有據。
4、原告雖主張：系爭土地並非不得興建農舍，如未符合農舍之興建要件，充其量僅係違章建築處理問題；
縱認系爭建物為違章建築，由於不影響公共安全，亦應排入列管依照優先順序期程而與處置，被告以區域計畫法來裁罰，適用法條違誤云云。
然依前揭管制規則第6條第3項授權訂定之附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」，在農牧用地上容許使用興建農舍之附帶條件為「限於依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之農舍」，故若行為人在農牧用地上興建非屬依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之農舍即不屬農牧用地所容許使用範圍，依前揭說明，自屬未依前揭管制規則所定容許使用項目及細目使用其土地，即已違反區域計畫法第15條第1項規定。
故原告主張其縱未符合農舍興建要件，僅屬違建處理問題，並無違反區域計畫法云云，並未慮及農牧用地所容許興建之農舍必須符合依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之法定要件，否則該建物之興建仍屬違反區域計畫法第15條第1項土地分區使用管制，並非單純僅屬列管違章建築之問題，故原告上開主張，自不可採。
5、原告另主張：其興建該農舍當時之區域計畫法，對違反同法第15條第1項管制使用土地者，並無處以罰鍰之明文，本件違章行為既發生於法律修正之前，基於實體從舊原則，本件應無違反修正前區域計畫法第21條第1項規定；
原處分及訴願決定所採理由引用內政部100年9月29日函釋以限制人民權利，有適用法則不當及違反法律保留原則之要求云云。
惟區域計畫法自63年1月31日公布施行後，各縣市政府陸續依區域計畫法及其施行細則、內政部頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」相關規定，劃定使用分區，編定使用地；
系爭土地係於65年5月31日經劃定為山坡地保育區並編定為農牧用地等情，業如前述；
縱使原告於興建系爭農舍當時之區域計畫法第21條（63年1月31日公布）就違反該法第15條第1項之管制使用土地者尚未設有罰鍰規定，然當時該法第21條即已規定對於違反同法第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀；
且原告未依前揭規定使用系爭1134地號土地之行為自該筆土地範圍內之地上物興建完成後迄今均不曾間斷，此即被告適用現行區域計畫法第21條第1項規定，以106年9月8日函限期原告於106年12月15日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，所欲規制之對象。
而被告106年9月8日函所引用內政部100年9月29日函釋，性質上係內政部為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則，僅作為被告就本案適用現行區域計畫法第21條第1項規定之理由依據，並非被告限期令原告就系爭1143地號土地恢復原狀或作依法容許使用項目之使用的法律依據。
原告上開主張，對於修正前後之區域計畫法第21條第1項規定內容及系爭1134地號土地之使用狀態與現行法之適用關係等節有所誤解，亦不足採。
（四）原處分依區域計畫法第21條第2項規定，裁處原告6萬元罰鍰，命其立即停止使用並限期於107年4月30日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀，一部分適法，一部分違法： 1、原告關於系爭1134地號土地部分既確有經被告限期變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀而不遵從之違章行為，是被告依區域計畫法第21條第2項規定，就該筆土地裁處原告6萬元罰鍰，並命其立即停止使用並限期於107年4月30日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀，即屬有據。
至系爭1138地號土地上興建有地上2層鋼鐵構造之地上物，領有（82）六鄉建字第05653號建造執照，但未領有使用執照等情，已如上述，該部分地上物之興建尚無違反區域計畫法第15條第1項所定土地分區使用管制，則原處分關於限期變更使用、停止使用、拆除該建物恢復原狀部分，即難認為適法；
至該部分建物未領有使用執照部分，則屬地上物興建完成後之建管問題，並非區域計畫法第15條第1項所規定之範圍，附此敘明。
2、原告固主張：系爭土地何時編定為非都巿土地使用之「特定農業區農牧用地」，未據被告該處分予以說明，就此容有行政程序法第5條行政行為內容應明確之違法云云。
惟按行政行為之內容應明確；
行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5條及第96條第1項定有明文。
而行政程序法第96條之立法目的，在於使受處分之人民得暸解行政處分之原因事實及處分依據之法令，而非要求行政機關將相關之法令、事實或採證認事之理由等鉅細靡遺記載，是書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之（最高行政法院102年度判字第380號、101年度判字第488號判決意旨參照）。
本件原處分既已分別記載主旨、事實、理由及其法令依據（見本院卷第67頁、第68頁），其中亦已載明系爭土地經劃定為山坡地保育區並編定為農牧用地之事實，縱未記載系爭土地劃定為山坡地保育區並編定為農牧用地之日期，仍已足使原告得以暸解該行政處分之原因事實及處分依據之法令，依上開說明，自難認原處分此部分有何違反行政行為明確性原則之瑕疵，故原告上開主張並不足採。
3、原告雖主張：系爭建物82年即已興建完成，後因88年莫拉克風災受損而修建，即違法行為於82年已終了，其行政罰裁處權時效，自違法行為終了時起算，迄今已遠過3年裁處時效云云。
然按「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。
（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」
行政罰法第27條第1項、第2項前段分別定有明文。
被告係因認定原告就系爭土地上之建物違反區域計畫法第15條第1項規定而有經被告106年9月8日函限期改善而不遵從之違章行為始以原處分加以裁罰，業如上述，故本件原告受裁罰之違章行為乃違反限期改善義務之行為，並非原告興建系爭建物之行為。
就原處分關於行政罰部分之裁處權時效，依行政罰法第27條第2項規定，應自原告違反其行政法上義務之行為終了時起算；
惟原告就系爭1134地號土地違反改善義務之行為迄未終了，其裁處權時效尚未起算，自無罹於裁處權時效之問題。
況本件縱採對原告較有利之計算方式，以被告106年9月8日函所命改善期限之翌日即106年12月16日作為起算裁處權時效之時點，原處分於107年1月25日作成時亦顯未罹於3年裁處權時效。
故原告上開主張，顯係混淆原處分所欲裁罰之違章行為，亦不足採。
4、原告另主張：未經合法登記之農舍在六龜地區及高雄市，甚至全國所在多有，被告僅因一人之檢舉而對原告為差別對待之處分，就此容有違反禁止差別對待之違法；
被告承辦人明知本件已過裁罰時效之法律規定，已不得裁處罰鍰，竟仍不顧法律明文規定，執意且恣意具有針對性地裁處原告；
原告居住地區逾裁罰時效之農舍，僅有原告受罰；
原告並非主張不法的平等，而是被告所為違反平等原則、禁止恣意原則及不當聯結禁止原則云云。
惟按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。
行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』。」
（最高行政法院92年度判字第275號判決意旨參照）。
又按行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法（最高行政法院90年度判字第1704號判決意旨參照）。
今原告先於系爭1134地號土地上興建地上物，遭被告前處分以其違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定課其限期改正義務；
後因原告於改正期限經過後，系爭1134地號土地仍有違反區域計畫法第15條第1項規定之狀態，致使其復該當區域計畫法第21條第2項規定所稱「經限期恢復原狀而不遵從」之按次處罰要件，而經被告續以原處分科其按次處罰之罰鍰及課以限期改善義務等情，已如前述，則本件原處分既屬區域計畫法第21條第2項所指之按次處罰案件，此與原告主張被告所管轄農地甚至全國其他各地亦有其他農舍未經依法取締、裁罰並拆除之狀況，分處於不同之稽查、裁罰階段，尚非屬相同性質之事物；
且原處分基於被告106年9月8日函所課之改善義務期限及六龜區公所107年1月18日前往複查結果作為認定之依據，再據以涵攝區域計畫法第21條第2項法定構成要件，自難認原處分之理由構成對於原告有何無合理正當事由之差別待遇；
且被告依區域計畫法之規定，對於系爭1134地號土地違反土地分區使用管制加以裁罰並限期改善，與達成前揭區域計畫法之立法目的間，亦具有合理之聯結關係，故原處分就系爭1134地號土地部分所為規制內容自無違反行政程序法第4條、第6條、第7條、第8條之禁止恣意原則、不當聯結禁止原則及平等原則等情事，是原告此部分主張，亦無可採。
5、至原告復主張：被告就受處分人同一行為（不作為）一方面科處罰鍰，一方面又移送地檢署刑事訴追，顯然有違一事不二罰原則云云。
然按所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，其本意即禁止國家對人民之同一行為，由於制裁所適用之法規、主體及程序等差異，予以相同或類似之措施多次處罰，以避免破壞法秩序之安全，違背人民之信賴。
惟若多次處罰並非針對「同一行為」所為即無違反一行為不二罰原則之疑慮。
查被告係因認定原告就系爭土地上之建物違反區域計畫法第15條第1項規定而有經被告106年9月8日函限期改善而不遵從之違章行為始以原處分加以裁罰，業如上述，足見原處分所裁罰之違章行為乃原告違反「被告106年9月8日函所課限期改善義務」之行為。
至被告嗣以原告違反107年1月25日原處分所課限期改善義務之行為，而於107年6月11日函請臺灣橋頭地方檢察署（下稱橋頭地檢署）偵辦等情，固有被告107年6月11日高市府地用字第10731654400號函在卷可稽（見本院卷第163頁）；
然橋頭地檢署偵查後以107年度偵字第10027號依刑事訴訟法第253條以職權不起訴處分等情，則有該案偵查結果通知書及不起訴處分書（見本院卷第279頁至第283頁）在卷可憑，均足認被告將原告移送橋頭地檢署偵辦之行為乃原告違反107年1月25日原處分所課限期改善義務之行為，並非原處分所裁罰之同一違章行為，且原告經檢察官為職權不起訴處分，其亦未因此另外受有刑事處罰，依上開說明，原處分顯無違反一行為不二罰原則之違法。
故原告此部分主張，仍無可採。
（五）綜上所述，原處分以原告在系爭1134地號土地上興建地上物，違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項等規定，依區域計畫法第21條第2項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並就該部分命其限期於107年4月30日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，核無不合；
訴願決定就該部分遞予維持，亦無違誤。
原告起訴意旨，請求撤銷該部分訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
至原處分關於限期原告就系爭1138地號土地變更使用、停止使用及拆除其地上物（即領有（82）六鄉建字第05653號建造執照之建物）恢復原狀部分，既有前揭違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽；
原告起訴意旨求為撤銷，此部分為有理由，應予准許。
（六）本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、結論：（一）本件原告之訴為一部有理由，一部無理由。
（二）訴訟費用負擔之法律依據：行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條。
中 華 民 國 108 年 3 月 26 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 韋 岑
法官 曾 宏 揚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 3 月 26 日
書記官 林 幸 怡
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