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高雄高等行政法院判決
107年度訴字第205號
民國108年3月6日辯論終結
原 告 許海風
訴訟代理人 陳郁婷 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 黃紹文 律師
黃溫信 律師
上列當事人間地上物拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國107年3月27日台內訴字第1072200194號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：被告代表人原為李孟諺，於本件訴訟審理中變更為黃偉哲，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要︰緣原告所有臺南市○○區○○○路000○0號建築物及土地改良物(下稱系爭建物及改良物)，坐落臺南市○○區○○○○○區○○○段○○○○○段○0000號土地(下稱系爭土地），位屬被告民國102年5月21日發布實施之「擬定高速公路永康交流道附近特定區計畫（物流及轉運服務設施專用區）細部計畫」(下稱系爭計畫)範圍內。
被告依系爭計畫辦理重劃開發作業，報經內政部102年10月9日內授中辦地字第1026651957號函核定臺南市第4期永康物流及轉運專區市地重劃計畫書，准予辦理市地重劃，被告即以102年11月1日府地劃字第1020920832A號公告(下稱102年公告)市地重劃計畫書、圖，自102年11月11日起至同年12月11日止公告，在30日之期間內未有人提出異議救濟程序，其重劃範圍業已確定在案。
嗣被告為辦理重劃區補償工作，以106年7月27日府地劃字第1060764619A號公告（下稱原處分）該市地重劃區土地改良物清冊，公告期間自106年8月10日起至同年9月8日止計30日，其中原告應領取土地改良物補償費等為新臺幣（下同）32萬3,420元，並以106年7月27日府地劃字第1060764619B號函（下稱106年7月27日函）通知原告對於公告事項(補償對象、補償項目及數量）如有異議，應於公告期間以書面向被告提出異議。
原告於106年8月16日提出異議書表明反對系爭土地及同段1555-1地號土地參與市地重劃。
嗣不服被告106年7月27日函，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰ 1、依訴願法第77條第8款及98年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果第7則所採見解，訴願機關對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內事項之訴願，應為不受理決定，而訴願機關認訴願不合法而不受理，訴願人不服提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分者，法院審理結果認訴願為合法，訴願機關應為實體審議，其為不受理之決定尚有未合者，應判決撤銷訴願決定，而由訴願機關審酌各情，另為適法之決定，毋庸為原告其餘之訴駁回之諭知。
本件系爭計畫經內政部核定並准予辦理市地重劃後，被告並以102年公告市地重劃計畫書、圖確定。
被告又以原處分認定系爭土地上之土地改良物，影響其他所有權人相關位次分配權益而有拆除必要，爰命原告應予拆除，並核定發給原告323,420元之土地改良物補償費，而原處分為被告就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，兩造亦未爭執，依行政程序法第92條第1項規定，原處分顯屬行政處分。
被告提供之異議書，係為便利民眾對拆遷土地改良物之補償金額不服，能依市地重劃實施辦法第38條第4項規定提出異議，然該異議書提供得聲明異議之勾選內容第1項係對補償對象暫緩發放，第2項係對漏估之土地改良物聲請補估，第3項則係申請展延搬遷期限，遍查該異議書竟無對補償金額異議項目得勾選，顯有混淆之嫌，遑論原告既已提出異議書聲明「堅決反對所擁有鹽行段1556及1555-1地號兩筆土地參與市地重畫」，可認原告係對原處分全部（即包含拆遷及補償金額部分）聲明不服；
且被告地政局亦以106年8月28日南市地劃字第1060828522號函通知原告本件已行查處程序，可證被告亦認知原告確已針對原處分中之補償項目與金額合法異議，否則被告何須進行查處。
然被告卻在原告提起訴願後，於107年1月16日以府地劃字第1070103737號函(下稱107年1月16日函)否認原告有對補償項目與金額合法異議，顯然自相矛盾；
況被告於鈞院107年10月9日準備程序中自認「此異議書是讓受補償人方便，並不是限制受補償人就補償的範圍與金額異議，只是給一個方便的例稿」，可認原告得不以原異議書上之格式為限，而以任何事由對原處分合法異議，然訴願決定竟認原處分未經原告異議而確定，進而認本件非屬訴願救濟範圍而不受理，認事用法顯有重大違誤，應予撤銷。
2、臺南市第4期永康物流及轉運專區市地重劃尚未完成重劃後之土地分配，則於重劃後土地分配前，因分配結果尚不確定，被告根本無法確認系爭土地之土地改良物將如何影響其他所有權人相關位次分配權益，而有應予拆除之情事，且原處分未考量與系爭土地相鄰之永康區蔦松南段1033地號土地（下稱1033地號土地）之使用、收益權益，即遽命原告拆除系爭土地上之土地改良物，致使原告無法將系爭土地與1033地號土地合併利用，顯有理由不備與違反比例原則之違法。
市地重劃實施辦法第31條第1項第5款係規定：「五、重劃前已有合法建築物之土地，其建築物不妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配者，按原有位置分配之」，然上開條文不得反面解釋為未有「合法建築物」之土地即不能按原有位置分配，況本件根本未完成重劃後土地分配，既然重劃後土地尚未分配確定，如何能認系爭土地之土地改良物會妨礙重劃土地分配或重劃工程施工，故被告以上開條文遽認原告不得按原有位置分配土地，亦無可採。
3、依平均地權條例第62條之1第1項、市地重劃實施辦法第38條第1項、行政程序法第7條第2款、第96條第1項第2款等規定，市地重劃區內應行拆遷之土地改良物，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工者為限，且應採取對人民權益損害最少之方法，否則行政處分即有違法瑕疵而應予撤銷。
本件原處分完全未載明系爭土地上之土地改良物，為何影響其他所有權人相關位次分配權益之原因？及如何程度的影響其他所有權人分配權益之理由？原處分顯有理由不備與矛盾之違法，應予撤銷。
4、原處分完全不顧與系爭1556地號土地相鄰之系爭1033地號土地均為原告所有，及系爭1033地號土地未來之使用分區將從保護區變更為農業區，而原告未來得將系爭1033地號土地與系爭1556地號土地合併利用，或與其他重劃後土地所有人交換土地，而使原告重劃後之系爭1556地號土地與系爭1033地號土地均面臨建築線而能建築，即遽命原告拆除系爭1556地號土地上之地上物，亦嚴重侵害原告權益，顯非最小侵害手段，故原處分顯已違反行政程序法第7條第2款比例原則之規定，應予撤銷。
5、依市地重劃實施辦法第38條第1、2、4項規定，應行拆遷之土地改良物，以妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限，並應給予補償，而土地改良物所有權人對於補償金額有異議時，得於公告期間內以書面向主管機關提出。
次按臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例第7、9條規定，故違章建築得依合法房屋之重建價格（下稱附表一）百分之50發給救濟金，雜項工作物及設施未依規定申請或驗證者，則依臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例之附表二（下稱附表二）規定，發給附表二所定標準百分之50之救濟金。
依被告提出之查估現場照片可知，系爭土地上之土地改良物應係違章建築之鐵皮屋，而應以附表一之合法房屋重建價格百分之50發給救濟金，然被告卻係以附表二之雜項工作物及設施查估標準表為計算基礎核定救濟金，顯屬計算錯誤，而若以附表一計算，被告應以「鋼鐵造平房」為標準，並於重新測量房屋面積後給付原告救濟金。
6、縱認系爭土地上之建築改良物係雜項工作物，惟被告亦未載明上開雜項工作物有何未依規定申請或驗證之情事，而無法依附表二之標準給予全額補償，又若以附表二之標準予以全額補償，被告應給付原告之救濟金數額即為515,009元(計算式：41.15（平方公尺）×700元（鋼板牆單價）＋280.11（平方公尺）×1,000元（鋼板棚單價）＋588.84（平方公尺）×350元（地面補償費單價）＝515,009元)，故原處分核定之補償數額顯有違誤。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰ 1、依行政訴訟法第4條規定，撤銷訟訴之救濟提起，係以行政處分為前提對象，如無行政處分之存在，或法定期間經過後，提起行政訴訟自有違誤。
系爭建物及改良物坐落系爭土地上，位屬系爭計畫範圍內，被告辦理重劃開發作業，報經內政部核定准予辦理市地重劃，被告即以102年公告市地重劃計畫書、圖，自102年11月11日起至同年12月11日止公告，在30日之期間內未有人提出異議救濟程序，其重劃範圍業已確定在案。
嗣被告為辦理重劃區補償工作，以原處分公告該市地重劃區土地改良物清冊，公告期間自106年8月10日起至同年9月8日止計30日，其中原告應領取土地改良物補償費等為32萬3,420元，並以106年7月27日函通知原告對於公告事項(補償對象、補償項目及數量）如有異議，應於公告期間以書面向被告提出異議。
依市地重劃實施辦法第38條第1項、第2項、第4項規定，及鈞院91年度訴字第353號判決意旨，原處分異議期間係屬法定救濟期間，逾期未提出異議，自發生處分形式確定力之效果，原告自不得再予爭執。
2、原告雖於106年8月16日提出異議書，卻係表明堅決反對其所有系爭土地及同段1555-1地號土地參與市地重劃。
對於原處分補償之內容並未勾選對補償對象、項目或數量表示任何之異議，僅係載稱「本人堅決反對所擁有永康區鹽行段1556及1555-1地號等兩筆土地參與市地重劃，懇請市府查處同意所請。」
已明確表明其異議之內容為「不同意土地納入市地重劃」，對於補償項目或金額均未表明或勾選而提出異議，故其異議之內容顯未包含對項目及金額之異議，應認該異議書僅係陳明其所有系爭土地及同段1555-1地號土地不願參與市地重劃，其內容自係針對被告102年公告市地重劃計畫書、圖土地範圍之爭執，未對於原處分所載之公告事項（補償對象、補償項目及數量）提出異議。
至被告於接獲原告異議書後，雖曾於106年8月28日以函文通知原告，表示將依查處程序處理，但此僅係於收受民眾異議狀後告知已收悉並告知會依程序辦理之例行通知，並非係認原告已對補償項目金額已有異議，故被告於實體審查內容後發現原告異議之內容根本不屬於本件公告得異議之事項，即於107年1月16日函復原告，故本件原告於逾期間後對補助金額提出爭議，於程序上不合法，於實體上無理由。
3、原告雖於106年12月1日提起訴願書之後，有對原處分之土地改良物補償費核定金額過低不服，但其既未於原處分公告期間（即106年9月8日以前）提出異議，則原處分已於公告期滿時確定。
是原告對未提出異議而告確定之事項提起訴願並提起本件行政訴訟自非合法，本件原處分已確定，訴願為不合法。
4、系爭土地經臺南市永康區公所106年7月18日所經建字第1060453083號及9月29日所經建字第1060614611號函敘明，該土地位置未面臨計畫道路，無法依臺南市建築管理自治條例第3條第1項規定申請指定建築線。
依市地重劃實施辦法第31條第1項第5款、第38條規定，系爭土地地上物非屬合法建物，非有上開辦法第31條原位置分配之適用。
若將系爭土地依重劃前位置分配時，日後無法指定建築線將造成土地使用困難，自有違市地重劃實施辦法第31條第1項第1款重劃後土地不得分配於依法不能建築之土地規定，故系爭土地必須辦理調整分配，地上物須依法拆遷補償。
況土地應如何分配，係於重劃後期階段將另行公告，與本件之補償費公告處分爭議無關，原告爭執之理由自不足採。
5、系爭土地上之改良物，依現場調查結果並非屬房屋建築改良物，僅係由鋼板牆或鋼板棚組成建物，其功能係供車輛停放或人員休息半遮蔽之開放棚架，並以水泥為棚架下方及棚架前土地之舖面，其面積及位置均經實測標示有面積，並有查估現場照片可參，並非房屋改良物，核屬建築法第7條之雜項工作物，故應依「台南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」第9條規定，依附表二雜項工作物及設施查估標準表查估補償，且該工作物及設施未依規定申請或驗證，故發給百分之50救濟金。
原告主張此部分應依附表一之房屋計算補償價金，與現狀顯有不符。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：原告提起訴願，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)原告提起訴願，應屬適法： 1、按訴願程序之設置，在於貫徹「依法行政」原則及行政機關自我審查；
維持法治之功能。
除對原處分是否合法有審查權外，並有對於原處分是否適當加以審查之權能。
從而，若訴願受理機關對於訴願案件應做實體審查，卻僅做形式之處理，自有瑕疵，若逕由行政法院加以審查，顯然違反訴願制度設置之意旨，且損害相對人訴願之合法權益。
尤其行政機關對於作成行政處分有裁量權時，因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，則為保障當事人審級（訴願）利益，自應將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2次法律座談會第6號提案結論參照）。
2、經查，原告所有系爭建物及改良物坐落系爭土地上，位屬被告系爭計畫範圍內，嗣後被告據該計畫辦理重劃開發作業，報經內政部核定准予辦理市地重劃，被告以102年公告(訴願卷第48頁)市地重劃計畫書、圖，自102年11月11日起至同年12月11日止公告30日確定。
嗣被告以原處分(訴願卷第59-60頁)公告該市地重劃區土地改良物清冊，公告期間自106年8月10日起至同年9月8日止計30日，其中原告應領取土地改良物補償費等為32萬3,420元，並以106年7月27日函(訴願卷第40頁)通知原告對於公告事項(補償對象、補償項目及數量)如有異議，應於公告期間以書面向被告提出異議。
原告於106年8月16日提出異議書(本院卷第79頁)，經被告地政局以106年8月28日南市地劃字第1060828522號函(本院卷第41頁)通知原告本件已辦理查處程序，嗣被告以107年1月16日函(本院卷第81頁)復查處結果，以原告異議內容係堅決反對系爭土地及同段1556地號土地參與土地重劃，未涉及公告之補償費金額或項目，故地上物拆遷補償費業經公告期滿確定等語，然原告已先於106年12月1日提起訴願(訴願卷第98-104頁)等情，有被告上開公告、各函、原告異議書、訴願書附卷可稽，堪可認定。
被告雖以原告提出之異議書，並未勾選對補償對象、項目或數量表示異議，反係指稱「本人堅決反對所擁有永康區鹽行段1556及1555-1地號等兩筆土地參與市地重劃，懇請市府查處同意所請。」
而認原告提起異議表明不同意其所有系爭土地及同段1555-1地號土地參與市地重劃，乃係針對被告102年公告所為之爭執，並未對於原處分所載之公告事項(補償對象、補償項目及數量)提出異議云云。
惟查，被告106年7月27日函略以：「主旨：有關臺南市第4期永康物流及轉運專區市地重劃區土地改良物拆遷補償費，請台端(貴公司)於公告期間依說明二地點閱覽，請查照。
說明：‧‧‧二、旨揭重劃區土地改良物清冊(第2階段公告)‧‧‧自106年8月10日(星期四)起至106年9月8日(星期五)止共計30日。
‧‧‧三、‧‧‧土地改良物權利人或利害關係人對於公告事項(補償對象、補償項目及數量)如有異議，應於公告期間以書面向本府提出‧‧‧)。」
原告嗣於106年8月16日提出異議書，應可認原告係於收到被告106年7月27日函文後所提出之異議，原告雖於被告提供之制式異議書中表明「本人堅決反對所擁有永康區鹽行段1556及1555-1地號等兩筆土地參與市地重劃，懇請市府查處同意所請。」
核其具體不服之內容究係僅限於被告102年公告之市地重劃事項？抑或包括及於原處分全部（即包含拆遷及補償金額部分）均有不服？尚無法自其上開文義中明瞭；
參以被告提供之異議書，所提供之勾選內容第1項係對補償對象暫緩發放，第2項係對漏估之土地改良物聲請補估，第3項則係申請展延搬遷期限，並無對「補償金額」異議項目，且被告亦未限制所異議之事項僅限制式異議書上所載項目為限，則原告自行記載之項目，尚難逕解讀為僅係對於被告102年公告之市地重劃事項不服，是以被告自有再探求原告真義之必要，以保障原告之權益。
惟被告卻未再向原告確認後，即逕以107年1月16日函否認原告有對補償項目與金額合法異議，難謂適法。
3、按平均地權條例第56條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第38條規定：「‧‧‧(第2項)前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。
補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主；
其為無主墳墓者，得以公告代通知。
‧‧‧(第4項)土地改良物所有權人或墓主對於補償金額有異議時，得於公告期間內以書面向主管機關提出，經主管機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。」
行政程序法第51條規定：「(第1項)行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。
(第2項)未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為2個月。」
又「是以，必須拆遷之土地改良物所有權人依市地重劃實施辦法第38條第4項規定，合法對查處處分為異議表示者，依上開決議意旨，應認係依法申請主管機關裁量決定提請地價評議委員會評定或移送訴願，倘主管機關逾行政程序法第51條規定之2個月期間，未依法提交地價評議委員會評定，亦未移送訴願者，即屬怠於克盡其裁量義務，地上改良物所有權人即可對查處處分為訴願，並以為異議表示時，視為已提起訴願繫屬中，在行政救濟程序終結前，查處處分仍未確定。」
最高行政法院103年度判字第667號判決意旨參照。
再查原告於106年8月16日提出異議後，經被告地政局以106年8月28日南市地劃字第1060828522號函通知原告本件已辦理查處程序，亦有被告肯認原告已對於原處分遵期提起異議之意；
原告復於提起異議2個月後，於被告作成查處決定前，逕提起訴願，且原告訴願書中亦表明係對於拆遷補償金額不服，應認原告已合法提起訴願。
詎內政部訴願審議委員會未就被告上述徵收補償費之裁量處分進行審查，遽以原告106年8月16日異議書僅係針對被告102年公告市地重劃計畫書、圖所為之爭執，未對於原處分所載之公告事項提出異議，則系爭土地改良物拆遷補償公告已於公告期滿時確定，原告自不得以補償費過低，再行爭執為由，作成訴願不受理之決定。
揆諸前揭說明，自有不合。
(二)綜上所述，本件訴願決定顯有瑕疵，無可維持，原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許，爰將原訴願決定撤銷，由訴願機關就實體部分另為適法之處置。
至原告訴請撤銷原處分之實體主張，因本件訴願前置程序尚未完成，基於程序不合實體不究之原則，尚無審酌論究之必要。
(三)本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後核與判決結果不生影響，爰不一一論駁，附此敘明。
六、結論︰本件原告之訴為有理由，爰判決如主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 27 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 戴 見 草
法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 3 月 27 日
書記官 陳 嬿 如
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