高雄高等行政法院行政-KSBA,107,訴,324,20190218,1

高雄高等行政法院判決
107年度訴字第324號
原 告 林中禾

被 告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 張書哲
葉冠志
上列當事人間不動產估價師法事件，原告因不服內政部中華民國107年6月26日台內訴字第1070035805號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、被告代表人原為李孟諺，於訴訟係屬中變更為黃偉哲，已經其於民國108年1月3日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、爭訟概要：原告於民國106年8月21日具文指陳訴外人李世銘及黃小娟兩位不動產估價師辦理臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）因審理102年度訴字第1092號共有物分割事件而囑託之鑑定事項，有其列舉之違反不動產估價師法等相關規定的事實，提出證據，送請處理。

嗣被告依其不動產估價師懲戒委員會107年1月24日107年度南市估懲字第001號不予懲戒處分之決議，就轄內之李世銘不動產估價師部分，以107年1月25日府地價字第0000000000A號公告李世銘涉及不動產估價師法第9條第2項、第16條第1項及第19條第2項規定事件，不予懲戒（下稱原處分），同日並以府地價字第0000000000C號函檢送上述不動產估價師懲戒決定書予提送人即原告。

原告不服，提起訴願，經訴願決定以原告非當事人，難謂原處分對其法律上之權益有何具體之損害，核屬當事人不適格，程序上即不合法為由，而為訴願不受理之決定。

原告不服，於是提起行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明︰

(一)主張要旨︰ 1、受理訴願機關未參照最高行政法院69年判字第234號判例要旨：「按人民對於中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第1條規定，即得提起訴願、再訴願。

至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、再訴願。」

卻依行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第8條規定：「對於訴願事件，應先為程序上之審查，其無應不受理之情形者，再進而為實體上之審查。」

參照最高行政法院75年度判字第362號判例意旨，未審究原告訴願之實體，即逕作成訴願不予受理之決定，於法不合。

2、按法院判決當事人免負刑事責任時，對造自無理由得請求民事賠償，終被判決敗訴。

同理，本件被告作成不予懲戒處分之決定，如最終確定時，被付懲戒人李世銘不動產估價師即可免負法律上之責任，分割共有物事件及原告當無從按不動產估價師法第16條：「不動產估價師受委託辦理各項業務，應遵守誠實信用之原則，不得有不正當行為及違反或廢弛其業務上應盡之義務。

不動產估價師違反前項規定，致委託人或利害關係人受有損害者，應負損害賠償責任。」

及民法第544條：「受任人因處理委任事務有過失，或因逾越權限之行為所生之損害，對於委任人應負賠償之責。」

等規定，對李世銘請求損害賠償。

況且，原告依不動產估價師法第38條規定，以利害關係人身分，送請被告處理被付懲戒人違反同法之規定，被告受理及作成不予懲戒處分之決定在案。

如利害關係人不得有訴願及訴訟等權利，實非不動產估價師法第38條明定得以「利害關係人」身分指摘不動產估價師違法執業之立法意旨。

3、臺南地院委任黃小娟執行不動產估價師法規定之不動產估價業務，黃小娟違反民法第537條規定，肆意妄為複委託指定李世銘執行估價。

又未依不動產估價師法第19條第2項規定，由黃小娟簽證出具估價報告書及補充說明書於臺南地院，卻由李世銘代行簽證出具估價報告書及補充說明書，明顯與不動產估價師法第19條第2項規定有所違背，實無庸爭辯。

懲戒委員會替李世銘開脫出具鑑定報告書於臺南地院之不法行為，得免負法律責任之理由，於法不合。

李世銘肆意妄為執行上開分割共有物事件及估價業務，並長期代黃小娟執行臺南地院執行處委任之不動產估價業務，並簽證出具估價報告書於臺南地院之行為，於法無據，實違背不動產估價師法第16條：「不動產估價師受委託辦理各項業務，應遵守誠實信用之原則，不得有不正當行為及違反或廢弛其業務上應盡之義務。」

之規定，應受同法第36條第3款規定之懲戒。

(二)聲明︰訴願決定及原處分應撤銷。

四、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰訴願法第18條所稱之利害關係，係指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內（最高行政法院75年度判字第362號判例參照）。

原告係臺南地院102年度訴字第1092號分割共有物事件之原告訴訟代理人，其向被告檢舉李世銘有違反不動產估價師法36條各款情事，案經被告不動產估價師懲戒委員會決議：不予懲戒處分。

原告非上開懲戒事件之當事人，上開決定難謂對原告法律上之權益有何具體之損害，原告遽行提起訴願及訴訟，核屬當事人不適格。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

五、爭點：

(一)原告提起本件行政訴訟是否適格？

(二)如果原告適格，原處分是否適法？

六、本院判斷如下：

(一)如爭訟概要欄所載事實，有原告所提臺南地院103年10月13日南院崑民耕102年度訴字第1092號囑託鑑定函（第99-100頁）、鑑定報告書節本（第103-109頁）附本院卷，以及原告106年8月21日陳情書（第3-12頁）、原處分（第127頁）、被告107年1月25日府地價字第0000000000C號函（第82頁）附原處分卷可查。

(二)原告不具備當事人適格之要件： 1、按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，此觀行政訴訟法第107條第3項規定即明。

次按當事人能力乃得為訴訟上當事人之一般資格，與具體訴訟事件中可否為正當之原告或被告之當事人適格要件，在概念上尚有區別；

而當事人適格之要件，係屬權利保護要件，並非訴訟成立要件，欠缺此項要件時，除具有行政訴訟法第107條第2項之情形外，法院無須先命當事人補正，應以當事人不適格欠缺權利保護要件，依同條第3項認其訴為顯無理由而以判決駁回之，最高行政法院亦著有86年判字第573號判決可資參照。

2、當事人提起行政訴訟之目的，在於請求行政法院對其爭執之行政處分或公法上法律關係為本案判決，惟當事人所提訴訟須具備一定之要件，即須有訴之利益，始得為之。

易言之，法律上之請求，須適於依一般本案判決處理其爭訟（權利保護資格），且其請求具體的有依本案判決以實現之必要性及實效性（權利保護利益），該請求始具有客體的訴之利益；

請求之當事人對於該請求有正當之利益者，即有主體的訴之利益。

而行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。

逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」

之撤銷訴訟，係主觀公權利保障模式中典型以權利防禦為目的之訴訟類型，為貫徹行政訴訟有關人民公權利保障之任務，並避免淪為公民訴訟，自必須要求當事人具有提起撤銷訴訟之訴訟權能，其訴始為合法。

是以在「侵益處分」之相對人，基於基本權本身含有對抗國家主觀防禦權功能，是相對人具有主觀公權利自屬無庸置疑。

至於因行政行為而間接受影響之第三人，其公權利是否受侵害，可否依行政訴訟法第4條第3項提起撤銷訴訟，實務上係以「保護規範理論」加以判斷；

司法院釋字第469號解釋理由書第二段就如何判斷法規規定之目的係為保護人民之法益與否，表明「……至前開法律規範保障目的之探求應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；

如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時……即應許其依法救濟。

……」。

從而審查行政處分相對人以外之第三人是否得提起行政訴訟法第4條第3項之第三人撤銷訴訟，首先應探求立法者制定之規範及該件相關之法律關係，考量立法授權目的，除了維護公共利益之外，是否至少亦具有保護第三人利益的意思，並應探討該第三人所提起之訴訟是否屬法律所要保護之第三人範圍。

3、又撤銷訴訟既以權利或法律上利益受損害為起訴條件，其作用之一在於排除民眾訴訟，非主張個人利益受損害者，不得起訴，作用之二在於藉此區隔權利與法律規範之反射效果（即法規之目的在於保障公共利益而非個人私益，不過因法規有此規定對個人利益亦產生一種附隨效果）。

當然，傳統上的權利與反射利益二分法，作為辨別撤銷訴訟之訴訟權能，固有其簡便之處，但對個人權益之保障則有欠周延，如何判斷法律所規範之目的純係為維護公益，或亦兼有保護個人權利之作用，此由司法院釋字第469號解釋文所闡示：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。

……」及前述理由書第2段之闡釋，可知已揭示係採客觀主義及整體關連性之體系解釋方法，亦即採學說上所謂「新保護規範理論」作為當事人是否具備法律上利害關係之判斷（按：以探求法規範保護目的之方式，判斷當事人是否具備提起撤銷訴訟之訴訟權能），復經最高行政法院92年度判字第1821號及96年度判字第1601號判決在案。

4、凡一切有組織的團體殆有所謂紀律處分（懲戒），對於該團體成員執行業務違反應當遵守之業務者加以處罰，以維持該團體之紀律。

就不動產估價師團體而言，對於不動產估價師懲戒之事由、效果及正當程序，於現行不動產估價師法第32條至第40條定有明文，其中第38條規定：「不動產估價師有第36條各款情事之一時，利害關係人、直轄市或縣（市）主管機關或不動產估價師公會得列舉事實，提出證據，送請該不動產估價師登記地之不動產估價師懲戒委員會處理。」

第39條（懲戒之答辯陳述及決定程序）規定：「不動產估價師懲戒委員會對於不動產估價師懲戒事項，應通知被付懲戒之不動產估價師，限於20日內提出答辯或到會陳述；

如不依限提出答辯或到會陳述時，得逕行決定。

不動產估價師懲戒委員會處理懲戒事件，認為有犯罪嫌疑者，應即移送司法機關偵辦。」

上開規定之目的，既在於就不動產估價師執行業務違反應當遵守之規定或倫理者予以處罰，以維持不動產估價師執行業務之紀律。

則該法第38條雖規定「利害關係人」得列舉事實，提出證據，送請該不動產估價師登記地之不動產估價師懲戒委員會處理，然此僅係懲戒程序發動的原因，「利害關係人」並不因懲戒程序之發動而成為不動產估價師懲戒委員會所為「懲戒處分」或「不付懲戒處分」之當事人甚明。

5、本件原告並不因其得發動懲戒不動產估價師之程序，即認其得提起本件撤銷訴訟，原因在於：⑴依前開保護規範理論，探求不動產估價師法規範之整體結構、適用對象及其所欲生之規範效果，可知不動產估價師懲戒之目的，係對於不動產估價師於執行業務時違反不動產估價師法所明定應當遵守之執業義務及專業責任加以處罰；

其中關於不動產估價師懲戒之事由、效果及程序等，已明定於現行不動產估價師法第32條至第40條，業如前述，而上述不動產估價師法所定之懲戒處分，係於被付懲戒之不動產估價師執行業務有違反該法所規定之禁止行為時，方依規定予以警告、申誡、停止執行業務或除名等紀律懲戒，其受不動產估價師法規範效力所及而有重大權益影響者，應係「被付懲戒不動產估價師」，而非依不動產估價師法第38條規定得提出證據送請不動產估價師懲戒委員會「啟動」懲戒程序之「提送人」甚明。

換言之，就規範保護理論方法以觀，懲戒須經如此嚴謹之正當法律程序始得為之，規範上所欲保護的對象應係被付懲戒人，提送人僅為事實上利害關係人，自不因不動產估價師法規定事實上利害關係人得為懲戒處分之發動，即認該規範保護之對象包括事實上利害關係人。

⑵尤以不動產估價師懲戒之本質，既係有組織團體對於成員的紀律處分，因此種處分而受有權利或法律上利益損害者，可想像所受的損害，只限於該團體對團體成員所施與之組織上懲罰，亦即只對存在於該團體之被付懲戒人有其意義，殊難想像另有他人會因團體對於其成員懲戒與否之決定而受有權利或法律上利益之損害；

即使係因不動產估價師為不動產估價師法第36條各款所示之應懲戒行為，致有利害關係者，亦不可能因被付懲戒之不動產估價師是否受懲戒之決定而受有損害，至多只能認該懲戒決議決定中關於事實之認定，可能為其他事件之前提要件而已。

因此，不動產估價師法中所謂得啟動懲戒程序之利害關係人，僅具有事實上之利害關係，顯與行政訴訟法第4條所謂之利害關係人專指「權利或法律上利益受影響者」，並不相當，自不該當於得提起撤銷訴訟之要件。

⑶因此，本件原告雖為臺南地院102年度訴字第1092號共有物分割事件原告之訴訟代理人，得依不動產估價師法第38條規定，送請被告機關不動產估價師懲戒委員會「啟動」懲戒程序，然其並非不動產估價師法所欲保護之對象，即堪認定。

6、綜上，依不動產估價師法第38條規定，原告雖具有啟動不動產估價師懲戒程序之權限，惟因受不動產估價師法規範效力所及而有重大權益影響者，係「被付懲戒不動產估價師」，原告並不因具有不動產估價師懲戒程序之發動權，即得逕認係「不予懲戒」處分之相對人，其既僅具有「事實上之利害關係」，尚無何種受公法法規範保護之「公法上之主觀公權利」遭受侵犯，則其提起行政爭訟及行政訴訟，即不具備當事人適格要件，是訴願決定不受理，於法洵無違誤。

原告復提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，徵諸前述行政訴訟法之規範，即有當事人不適格之程序上違誤，而該事項無法補正，故原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，依上述法條規定，本院自得判決駁回之。

(三)本件事證已臻明確，兩造其餘有關原處分是否適法的實體法上陳述及主張，基於程序不合，實體不究之原則，即無再予審理論究之必要，併此說明。

中 華 民 國 108 年 2 月 18 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 孫 奇 芳
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 2 月 18 日

書記官 楊 曜 嘉