高雄高等行政法院行政-KSBA,107,訴,391,20190314,1

高雄高等行政法院判決
107年度訴字第391號
108年2月21日辯論終結
原 告 北極殿

代 表 人 劉萬生
被 告 高雄市政府
代 表 人 韓國瑜
訴訟代理人 鍾啟南
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國107年7月25日台內訴字第1072200366號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、程序方面本件被告代表人原為許立明，於本件訴訟審理中變更為丙○○，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、實體方面

一、爭訟概要：緣原告遭民眾檢舉在高雄市○○區○○段000○號（重測前茄苳坑段255-2地號）特定農業區農牧用地（下稱系爭土地）興建寺廟使用，經被告所屬地政局及農業局查報結果，確認系爭土地上建有寺廟北極殿並舖設水泥地面及水泥圍牆（以下合稱系爭寺廟），未作農業使用，被告乃以民國106年11月9日高市府地用字第10633033800號函請土地所有人（即原告代表人的配偶）劉施錦珠陳述意見，土地所有人逾期未陳述，惟原告則於106年11月24日書面陳稱其系爭寺廟約占系爭土地其中884平方公尺，於88年12月募建完成，並申經改制前高雄縣政府於91年6月11日核准其寺廟登記等語。

被告即以106年11月30日高市府地用字第10606510900號函（下稱被告106年11月30日函）請原告於107年3月10日前變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，屆時若未變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，將續依區域計畫法第21條第2項規定辦理。

嗣期限屆滿，因原告仍未辦理，被告即以原告違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制規定為由，依同法第21條第2項規定，以107年3月22日高市府地用字第10730773700號函檢附同文號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，令立即停止使用並限期於107年6月25日前變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。

原告不服，提起訴願，經遭決定駁回後，提起行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

(一)主張要旨︰ 1、系爭寺廟於88年12月間募建完成，廟址使用範圍有水泥牆、水泥地面，經改制前高雄縣政府及改制後高雄市政府各於91年6月11日及106年3月9日核准寺廟登記，寺廟登記證中明確備註：「應行補正事項：㈠用地未合都市計畫土地使用分區或非都市土地編定使用之規定。

㈡未取得建築執照、使用執照。

本證於前開所列事項未補正前，不阻卻有關法令之約束及執行。」

顯然告知行為人所有建物係違法，這就該命行為人原物拆除恢復原狀或告罰，不應該再讓原告繼續使用，造成原告之信賴，繼續違法至今已逾19年。

被告已知原告違反區域計畫法規定，既得禁止繼續使用，更不允許發照引誘原告入罪，再行開罰，原處分有違誠實信用原則。

2、區域計畫法係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利而制定，並不得對人民權利增加法律所無之限制，與憲法保障人民財產權之意旨及法律保留原則不得有牴觸。

原告為改善生活環境，增進公共利益而設，自辦理寺廟登記以來，配合主管機關辦理：⑴反賄選宣導講習，⑵關懷青少年及積極投入社會公益事業，⑶環境保護活動，⑷辦理內政部宗教社會教化、性別議題及宗教團體制度，⑸消防安全維護協助加強煙火宣導工作，⑹加強宣導公路交通行駛安全講習，⑺協助衛生福利部兒裡遊戲場設安全管理，⑻協助宣導防止酒駕行為及宗教團體舉辦廟會活動違規行為，⑼協助地方政府改善環境及登革熱宣導座談會，⑽預防指引空氣污染活動宣導。

若依原處分處以罰鍰6萬元，且立即停止使用並限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，亦不符合區域計畫法之立法目的。

(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰ 1、系爭土地經編定為特定農業區農牧用地，系爭寺廟為原告於88年12月興建完成，其違反區域計畫法第15條之行為，已於89年1月26日區域計畫法修正前已終了，而僅屬違法狀態之繼續，因該法修正施行前第21條規定並無裁處行政罰之明文，無從依修正後之區域計畫法第21條第1項規定處以罰鍰。

然對該違法狀態，仍得依修正後之第21條第1項及第2項規定，限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，不遵從者可按次處罰，此觀之內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函釋意旨自明。

被告106年11月30日函請原告於107年3月10日前變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，嗣因其未改善而為原處分，並無違誤。

2、另寺廟登記（換證）及非都市土地容許使用項目，分別由寺廟登記規則及非都市土地使用管制規則等不同法規所規範。

原告雖合於寺廟登記規則之規定，經主管機關准予登記及換證，惟寺廟所在地仍應符合用地之容許使用管制項目，農牧用地之容許使用項目並無作為寺廟之容許項目。

且寺廟登記文件中亦載明應補正事項及不阻卻各該有關法令約束及執行，從而該登記文件本非信賴基礎，原告依此文件之備註欄應知悉本件違法事實，亦無信賴利益，是以，本件當無信賴保護原則之適用。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰被告以原告在特定農業區農牧用地興建系爭寺廟使用行為，違反區域計畫法第15條第1項（非都市土地使用管制）規定，依同法第21條第2項規定裁處原告6萬元罰鍰，令立即停止使用並限期於107年6月25日前變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，是否合法？有無違反誠實信用原則及信賴保護原則？

五、本院的判斷︰

(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，有高雄市寺廟登記證、高雄縣寺廟登記表、被告106年11月9日函、原告106年11月24日陳述書、被告106年11月30日函、原處分等件附原處分卷（第33、35、99、77-81、73、61-64頁）可查。

(二)原告於88年12月間在特定農業區農牧用地興建系爭寺廟使用之行為，確實已經違反區域計畫法第15條第1項（非都市土地使用管制）之規定： 1、應適用的法令：⑴區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

…。」

⑵行為時區域計畫法施行細則第12條第1項第2款：「區域土地之使用管制，依左列規定……非都市土地：指都市土地以外之土地；

其使用依本法第15條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。」

⑶行為時區域計畫法施行細則第13條第1款：「非都市土地得劃定為左列各種使用區：特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」

⑷行為時區域計畫法施行細則第15條第1項第5款直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依左列規定編定，並繪入地籍圖；

其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：……農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。

」⑸行為時（88年6月29日修正）非都市土地使用管制規則第6條1項及第2項規定：「（第1項）經編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用。

但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。

（第2項）各種使用地容許使用之項目如附表一（各種使用地容許使用項目表：使用地類別……農牧用地：容許使用項目㈠農作使用；

㈡農舍；

㈢農業設施；

㈣畜牧設施；

㈤養殖設施；

㈥水源保護及水土保持設施；

㈦採取土石；

㈧林業使用；

㈨休閒農業設施；

㈩公用事業設施。

）⑹綜上規定可知，非都市土地經劃定為特定農業區並編定為農牧用地者，乃須特別保護之優良農地，僅得供農牧生產及其設施使用，由直轄市或縣（市）政府依非都市土地使用管制規則第6條附表一（即各種使用地容許使用項目許可使用細目表）之規定，管制其使用；

逾越上開容許使用範圍即屬違反土地使用管制之規定。

2、系爭土地經改制前高雄縣政府以65年5月31日府地用字第15445號非都市土地使用分區編定公告確定為特定農業區農牧用地之事實，有系爭土地登記簿（影本附本院卷第135頁）為證；

又原告主張其系爭寺廟於88年12月募建完成，約占系爭土地其中884平方公尺，經改制前高雄縣政府於91年6月11日核准寺廟登記，業如前述；

再者，原告代表人於本院審理中自陳略以系爭土地在蓋系爭寺廟之前，係買來養鴨的，也有種菜及種水果，後來一半供系爭寺廟使用，一半供自己種植蔬果使用等語（詳見本院卷第98-99頁準備程序筆錄），足徵原告知悉系爭土地坐落在非都市土地，且為特定農業區農牧用地之事實，其就系爭土地其中約884平方公尺特定農業區農牧用地，於88年12月興建系爭寺廟使用之行為，確實已經違反區域計畫法第15條第1項有關非都市土地使用管制之規定甚明。

3、原告係於88年12月在系爭土地興建系爭寺廟，業如前述，而依行為時寺廟登記規則（25年1月4日發布；

102年8月8日修正；

107年8月3日廢止）第2條：「寺廟登記之舉辦，分總登記及變動登記二種，總登記每10年舉行一次，變動登記每年舉行一次，新成立之寺廟，應於成立時聲請登記，其登記手續與總登記同。」

第9條第1項：「經辦機關於總登記時，須先通告當地寺廟，限期領取，填送本規則第8條一至四表（按即寺廟概況登記表、寺廟人口登記表、寺廟財產登記表、寺廟法物登記表）各四份，經派員調查所填，確與事實相符，即將每表各抽留3份，以1份連同登記證發給該寺廟，如有不符，應責令更正後發給之。」

等規定可知，寺廟固然應於成立時聲請登記，並就寺廟財產提出寺廟財產登記表，但寺廟財產登記表之內容，只要經派員調查所填確與事實相符，主管機關即應將登記證發給該寺廟。

4、惟因系爭寺廟坐落在特定農業區農牧用地，不符合上述行為時（88年6月29日修正）非都市土地使用管制規則第6條第1項及第2項附表一規定容許使用之項目，顯無從合法取得建造執照、使用執照，自無從辦理建物所有權第一次登記，原告既已如實陳報，並經主管機關即改制前高雄縣政府於91年6月11日核發之寺廟登記表，及改制後高雄市政府於106年3月9日核發之寺廟登記證，均於備註欄明確記載：「應行補正事項：㈠用地未合都市計畫土地使用分區或非都市土地編定使用之規定。

㈡未取得建築執照、使用執照。

於前開所列事項未補正前，不阻卻有關法令之約束及執行。」

顯見主管機關已就原告寺廟財產登記表記載之內容，派員調查確與事實相符，始有上述應行補正事項之記載，因此，依行為時寺廟登記規則第9條第1項規定，主管機關即被告自應將系爭寺廟登記證發給原告；

惟被告既已指明系爭寺廟用地未合都市計畫土地使用分區或非都市土地編定使用之規定，又未取得建築執照、使用執照等事項，應行補正，並載明未補正前，不阻卻有關法令約束及執行，原告自不得執為信賴基礎，當無信賴保護原則適用之餘地。

原告復主張被告已知其違反區域計畫法規定，卻仍核准其寺廟登記，引誘原告入罪，再行開罰，有違誠實信用原則等語，同有誤解，均不可採。

(三)原告既未在被告所定期限內改善使用情形，則被告以原處分處原告6萬元罰鍰，令立即停止使用並限期於107年6月25日前變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，於法有據： 1、應適用的法令：⑴行為時（89年1月26日修正）區域計畫法第21條第1項、第2項：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」

⑵高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件罰基準第3點：「依本法第21條第1項規定裁處者，其裁罰基準如下：違反本法第15條第1項之管制使用土地，其面積未達2,500平方公尺，處新臺幣6萬元罰鍰。

……」 2、經查，區域計畫法第21條在89年1月26日修正前原規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」

並無裁處行政罰鍰之明文，89年1月26日修正時，始增訂罰鍰之規定，但因區域計畫法於63年1月31日公布時，即賦與該管直轄市、縣（市）政府有權得限期令違反第15條第1項之管制使用土地者，變更使用或拆除其建築物恢復原狀，從而被告106年11月30日函先請原告限期改善，在107年3月10日前變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，嗣因原告屆期仍未辦理，且其就系爭土地興建系爭寺廟使用之面積僅其中約884平方公尺，於是被告依上述規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，令立即停止使用並限期於107年6月25日前變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，均於法有據，且係裁處法定最低額罰鍰，亦無過當之情形。

原告主張原處分違反區域計畫法之立法目的，亦無可採。

(四)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。

六、判決結論︰原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

中 華 民 國 108 年 3 月 14 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 孫 奇 芳
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
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中 華 民 國 108 年 3 月 14 日

書記官 楊 曜 嘉