高雄高等行政法院行政-KSBA,107,訴,401,20190326,1

高雄高等行政法院裁定
107年度訴字第401號
原 告 陳文華
訴訟代理人 簡凱倫 律師
蔡易廷 律師
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇
被 告 高雄市政府
代 表 人 韓國瑜
訴訟代理人 王怡雯 律師
蘇蘭馨 律師
陳沛羲 律師
上列當事人間土地重劃事件，原告不服被告內政部中華民國105年11月8日內授中辦地字第1051309381號函及被告高雄市政府中華民國105年11月15日高市府地發字第10571440301號公告，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、被告高雄市政府代表人原為許立明，於本件訴訟審理中變更為韓國瑜，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣被告高雄市政府為配合鳳山鐵路地下化之政策，於民國93年辦理「變更鳳山市主要計畫（第二次通盤檢討）案」(下稱系爭主要計畫案)，經被告內政部都市計畫委員會(下稱都委會)第577次會議審議完峻後，決議作成請被告高雄市政府應於該次通盤檢討案發布實施後5年內，完成擬訂細部計畫，並經被告高雄市政府都委會審定後，再檢具主要計畫書、圖，報請被告內政部核定。

系爭主要計畫案於93年6月30日發布實施後，被告高雄市政府遂依該決議，另行辦理「擬定鳳山市都市計畫（車站專用區）細部計畫案」（下稱系爭細部計畫），俟其都委會於102年3月28日審議通過，再檢具「變更鳳山市主要計畫（第二次通盤檢討）編號第15鳳山車站專用區）案計畫書」報請被告內政部核定，並於102年10月4日公告實施後，遞於同年10月28日公告實施系爭細部計畫。

被告高雄市政府復依系爭細部計畫擬具「高雄市第85期市地重劃區重劃計畫書」（下稱系爭計畫書），報請被告內政部審議，經被告內政部以105年11月8日內授中辦地字第1051309381號函（下稱105年11月8日函）核准後，被告高雄市政府乃依平均地權條例第56條規定，以105年11月15日高市府地發字第10571440301號公告（下稱系爭公告），將系爭重劃案之計畫書、圖公告30日後實施等情，有被告內政部105年11月8日函(第31頁)、系爭公告(第33-34頁)、系爭計畫書(第61-76頁)附本院卷可稽。

原告主張，其為系爭重劃範圍內土地及合法建物所有權人，該建物及土地前為配合曹公圳拓寬，遭徵收已經部分拆除。

被告高雄市政府為配合鳳山鐵路地下化工程，未擬具合理之安置措施，欲將原告所有建物全部拆除。

原告不服系爭重劃案之核定內容，分別向被告內政部及高雄市政府表示不服，惟被告內政部僅將原告陳情移送被告高雄市政府處理，被告高雄市政府地政局則以106年4月28日高市地政發字第10670471800號函、106年5月4日高市地政發字第10670486700號函表示，系爭重劃案之核定並無不法等語函覆原告，均未撤銷被告內政部105年11月8日函及系爭公告，原告遂依訴願法第61條、行政訴訟法第4條第1項提起本件訴訟，聲明求為判決：1、先位聲明：被告內政部105年11月8日函應予撤銷。

2、備位聲明：被告高雄市政府系爭公告應予撤銷。

三、先位聲明部分(被告為內政部)： 1、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

．．．10、起訴不合程式或不備其他要件者。」

行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

同法第4條第1項亦有明文。

而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定自明。

足見提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，其訴請撤銷者，須為中央或地方機關之行政處分，否則其起訴即應認不備要件。

2、次按「各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。

二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。

三、都市土地開發新社區者。

四、經中央主管機關指定限期辦理者。」

「市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理。」

平均地權條例第56條第1項及被告內政部依同條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第2條第1項分別定有明文。

依前開規定，有權限辦理市地重劃者，乃中央主管機關即被告內政部及直轄市或縣（市）主管機關，非專屬於被告內政部。

至於由直轄市或縣（市）主管機關辦理者，須報經被告內政部核准後始得辦理，乃上級機關對下級機關之行政監督，而非由被告內政部自為市地重劃，再交由直轄市或縣（市）主管機關執行。

此與依土地徵收條例辦理土地徵收，係由需用土地人向中央主管機關被告內政部提出徵收「申請」，由被告內政部核准後，交由直轄市或縣（市）主管機關執行（土地徵收條例第13條參照）者，尚有不同。

是直轄市或縣（市）政府於辦理市地重劃時，其所作成之決定經被告內政部核准後，仍屬直轄市或縣（市）政府之行政處分。

最高行政法院95年度判字第1509號判決同採此見解。

準此，被告內政部核定直轄市或縣（市）政府所報市地重劃計畫書暨土地分配異議案件調處不成之裁決，僅為書面審核，各應辦事項均屬直轄市或縣（市）政府主管機關之權責。

故被告高雄市政府就高雄市第85期市地重劃案，依系爭細部計畫擬具系爭計畫書，報請被告內政部審議，經被告內政部以105年11月8日函核准辦理，應屬被告內政部對下級機關之行政監督所為職務上表示，該函係以被告高雄市政府為發文對象，即係對被告高雄市政府內部所為職務上表示，並非對市地重劃土地所有權人即原告之請求有所准駁，對原告尚不生直接、具體效果之法律效果，自非行政處分。

原告先位聲明請求撤銷被告內政部105年11月8日函，即屬起訴不備要件，且無從補正，其訴為不合法，應以裁定駁回之。

四、備位聲明部分(被告為高雄市政府)： 1、按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」

第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

準此可知，提起撤銷訴訟，以經合法之訴願前置程序而未獲救濟為前提；

倘未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件，行政法院應依前開行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。

2、又平均地權條例第56條規定：「(第1項)各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。

二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。

三、都市土地開發新社區者。

四、經中央主管機關指定限期辦理者。

(第2項)依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。

(第3項)在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施。

(第4項)市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」

依前條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第16條規定：「(第1項)重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行說明會，說明重劃意旨及計畫要點。

(第2項)土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地坐落、面積及姓名、住址，於簽名或蓋章後，提出於主管機關為之。」

第17條規定：「(第1項)主管機關依本條例第56條第3項規定，修訂重劃計畫書重行報請核定時，對土地所有權人提出而未採納之意見應說明不能採納之理由，並於核定結果公告實施後，將不能採納之理由函復異議人。

(第2項)重劃計畫書經核定公告後，實施重劃確有困難者，應敘明理由報請核定後公告及通知土地所有權人廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。

但重劃土地分配結果已公告期滿確定者，不得廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。」

由上開規定可知，重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。

土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地坐落、面積及姓名、住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之，主管機關對土地所有權人提出而未採納之意見應說明不能採納之理由函復異議人。

前開提出書面反對程序屬於訴願之前置程序，乃土地所有權人對於重劃計畫書有反對意見時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序，為提起行政救濟前之必要先行程序。

惟為避免訴願先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，及兼有減少上級機關負擔與增進行政效能之功能，如土地所有權人對重劃計畫書有反對意見而提起訴願反對者，應視為依法提出書面反對之申請，由被告依法處理。

而土地所有權人如對於主管機關之函復不能採納之理由仍不服時，土地所有權人始得依法循序提起訴願及行政訴訟，尚不得任意跳躍選擇救濟程序，而排除應合法踐行之訴訟前置程序。

3、原告主張，其對被告高雄市政府系爭公告不服，惟因不諳法律，且上開公告未為救濟教示，遂以106年4月13日存證信函、同月24日陳情函(本院卷第77-90頁)，分別向被告內政部地政司及被告高雄市政府地政局表示不服，依訴願法第61條及行政訴訟法第4條第1項等規定，應認本件已經合法訴願程序云云。

惟查，依上開說明，原告上開陳情函既係對於系爭公告表示不服，縱使原告主張其係對系爭公告提起訴願，依上開說明，仍應視為原告係依市地重劃實施辦法第16條規定提出書面反對意見，而非訴願，且因原告最早於106年4月13日就系爭公告表示不服時，已逾市地重劃實施辦法第16條規定及系爭公告「公告事項：四」、被告高雄市政府105年11月15日高市府地發字第10571440302號通知函說明三（本院卷第245-246頁）所載明教示原告應於公告期間(即105年11月21日起至105年12月21日止)內提出書面不服，是原告提起書面不服已逾法定期限，故原告於提起書面不服後，逕就系爭公告提起行政訴訟，揆諸前開說明，本件既未經合法訴願之前置程序，原告提起本件訴訟即難認合法。

從而，原告備位聲明撤銷被告高雄市政府系爭公告，為不合法，應予駁回。

五、本件原告先位及備位之訴既均因不合法而遭駁回，兩造關於本件實體理由之爭執，本院即無再予論述之必要。

六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 26 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 戴 見 草
法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 108 年 3 月 26 日

書記官 陳 嬿 如