高雄高等行政法院行政-KSBA,108,年訴,61,20200629,1

高雄高等行政法院判決
108年度年訴字第61號
原 告 劉亞平等1590人（詳附表1）
共 同
訴訟代理人 林石猛律師
張宗琦律師
陳星年律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 楊明州
上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部如附表2所示訴願決定，提起本件訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項︰被告代表人原為韓國瑜，於本件訴訟審理中變更為楊明州，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、爭訟概要：原告分別係公立學校退休教育人員或其繼承人（詳附表1），前經被告高雄市政府、改制前高雄縣政府（改制前高雄縣政府核定退休部分，業務已因縣市合併由高雄市政府繼受辦理）依學校教職員退休條例（下稱舊法）分別核定渠等或其被繼承人退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於民國107年7月1日施行，被告依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定，分別重新審定原告或其被繼承人每月退休所得，並以如附表2所示之已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書分別通知原告或其被繼承人，原告或其被繼承人不服上述重新審定通知書（下稱原處分），提起訴願，分別遭如附表2所示之訴願決定駁回（下稱訴願決定），原告遂提起本件訴訟。

三、原告起訴主張及聲明︰

（一）主張要旨︰ 1、依司法院釋字第730號解釋：「公立學校教職員依學校教職員退休條例請領退休金之權利，乃屬憲法保障之財產權。」

足證公立學校教職員依法領取退休金之權利，係受憲法第15條保障之財產權，除有合乎憲法第23條之事由，不得限制之。

2、授益型規範是否溯及之判斷標準為「請求權是否已經發生」，司法院釋字717號解釋認定優存利息之變動屬不真正溯及，然本件與司法院釋字第717號解釋之事實背景差異在於本件另涉及退休金、補償金，此於退休核定時即已確定，屬於已發生之請求權。

而優存利息部分，因公務人員退休法已將優存利息給與入法，成為法律上之權利，本於平等原則伊等之權利保障程度應等同視之且無論優惠存款合約到期與否均同樣適用新法，故仍為真正溯及之情形。

3、不真正溯及之立法應具增進公共利益之正當目的，並應有適當過渡條款、補救或緩和措施（司法院釋字第525號解釋、第764號解釋理由書參照），舉輕已明重，例外溯及既往之立法更需有公益必要，過渡條款、補救或緩和措施之適當適足性更應嚴格審查。

政府推動年金改革並制定新法之理由固為退撫基金有破產之虞，為基金永續而刪減已退休人員之每月退休所得，然政府財政考量另涉及課稅與舉債、財政資源分配等調整手段，並非立法者得以溯及既往立法之充分理由。

況政府基於雇主身分，本有法律及契約上的義務，舊法第8條第1項亦規定政府應負最終支付保證責任，政府藉由刪減已退休人員每月退休所得迴避給付退休金之義務及保證責任，難謂具備目的正當性。

4、全面刪減已退休人員之退休所得係為達成舒緩政府財政目的，然影響層面及於退休人員及其配偶、子女、父母，對於未來消費市場可能產生失衡，進而影響未來研發、產業結構能量，導致惡性循環，可知新法之制定對於退休人員產生之侵害以及因此所產生經濟面上之乘數效應，恐大於因此所欲保護之公益，新法全面刪減已退休人員依舊法本得領取之退休所得，違反憲法第23條「增進公共利益之必要」之基本權限制規定。

5、無論月退休金、補償金、或優惠存款制度性質上均屬後付薪資，且涉及退休人員老年經濟安全，尤其月退休金相當比例係個人薪資提撥、自付而來，對於刪減已退休人員之退休所得一事應採取嚴格審查，全面刪減為最後手段方能採行之方法，應優先改革退撫基金績效、管理及監督，卻未見主管機關及立法者對此議題之說明及檢討，即未檢討同樣可達成退撫基金永續之目標上，是否有其他侵害較小手段，即制定新法及作成原處分，有違比例原則。

6、新法第36條固規定退休教職員支領月退休金者，公保一次養老給付之優惠存款利率分段歸零，但因新法第37條設有所得替代率之上限與第39條之扣減順序優先扣除優存利息，有為數不少退休人員自107年7月1日起優惠存款利息即已歸零，縱實際領有優惠存款利息，亦大幅刪減優惠存款本金後所核算的9%利息，造成退休教育人員每月退休所得驟降，並不符過渡期間條款之真諦。

新法第34條第1項、第2項固規定月補償金得依原規定發給，但因同條第3項與第37條之規定，領取月補償金者只能領取至按規定得領取之一次補償金之數額為止，又因月補償金應與優惠存款、月退休金合併受所得替代率上限限制，領取月補償金者之優惠存款利息即遭刪減，新法未給予是否改領一次補償金之選擇權，即無補救措施或過渡條款。

又支領一次退休金者，依新法第36條第4項規定，區分為最低保障金額之優存本金與超出最低保障金額之優存本金，後者於7年內降至年息6%，緩衝時間過短，不符過渡期間之真諦，亦無補救措施。

更重要者，新法所涉及之對象均為退休教育人員，伊等不復青壯，難以在勞動市場競爭，年長所生醫療照護為龐大支出，於10年內大幅降低所得替代率，加上通貨膨脹所生之生活費用增加，縱新法設有最低保障，但其金額已瀕臨貧窮線邊緣，退休金改革大幅刪減退休人員每月退休所得，卻未考量退休人員醫療、看護需求，配合諸如健保保費減輕或重大疾病自付額減少等緩和對於退休生活衝擊措施，實有違憲疑義。

7、新法第36條規定支領月退休金者，公保一次養老給付之優惠存款利率第1年驟降至9%，兩年後歸零，佐以所得替代率之上限限制，多數人為第1年即歸零；

反之支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優惠存款利率第1年降至12%，自114年1月1日起降至6%，兩者差異可達12%。

另依新法第39條規定可知，於新法施行前已退休並已一次性支領退休金者，新法施行後除辦理優存利息之本金金額受限外，已請領之退休金並未受影響，然同樣於新法施行前已退休者，卻因選擇支領月退休金，而有所得替代率之限制，可得領取之月退休金遭到扣減，屬差別待遇。

上開請領一次性退休金或月退休金均屬受雇國家之教育人員之財務生活規劃考量，僅因領取方式不同，本質均為領取退休金之權利。

立法者欲為差別待遇應有正當目的及符合比例原則，此處所為之差別待遇有違平等原則。

8、原處分所依據之新法，確有牴觸憲法而無效之情事。

被告適用無效之新法分別對原告作出原處分，顯然違法且不當，應予撤銷，並應適用舊法規定，亦即依起訴狀附表「原核定文號」欄所示處分核給之月退休金額（見本院卷1第91頁至第166頁），按月給付原告。

（二）聲明： 1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、被告應依起訴狀附表「原核定文號」欄所示處分給予之退休金額，按月分別給付原告。

四、被告答辯及聲明︰

（一）答辯要旨︰ 1、原告均係退休教育人員，被告核定於107年6月30日前退休生效在案，當為新法之適用對象，被告基於依法行政原則，依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按原告退休總年資及退休薪級，重新審定其107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，應屬有據。

且原告等人提起訴願後，業經被告重新審查原處分內容，亦無誤計、誤繕之錯誤情形，上開退休所得重新審定處分並無違失或不當，原處分應予維持。

2、有關原告所稱各該原處分違反憲法規定、法律違反法律不溯及既往及信賴保護原則、年金改革執行程序違憲等，屬於法律是否牴觸憲法事項，業已超出被告權管範圍。

（二）聲明︰原告之訴駁回。

五、爭點：

（一）新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定，有無違反法律不溯及既往原則？新法調降原告退休所得，有無違反信賴保護原則、比例原則及平等原則？

（二）被告依上述規定，分別對原告作出重新審定月退休所得之處分，是否適法？

（三）原告請求被告應依如起訴狀附表「原核定文號」欄所示處分，分別給付原告每月退休所得，有無理由？

六、本院之判斷：

（一）應適用之法令： 1、新法：A.第34條第3項：「前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。

無餘額者，不再補發。」

B.第36條：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。

二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。

（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。

但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。

（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。

但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。

（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。

（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。

2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。

3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。

4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。

二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。

（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。

但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。

二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。

但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」

C.第37條：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。

（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。

自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。

未滿1年之畸零年資，按比率計算；

未滿1個月者，以1個月計。

（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。

（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。

（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；

經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」

D.第39條第1項：「退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。

二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。

三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」

E.第65條第2項：「本條例施行前退休生效者之每月退休所得，依第36條、第37條及第39條規定重新計算時，應由主管機關以書面行政處分為之。」

2、新法施行細則第35條第1項：「中華民國107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，由主管機關按107年度待遇標準，依本條例第36條、第37條及第39條規定，計算各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得並重為行政處分後，通知當事人、支給及發放機關（構），依審定結果發給月退休金及優惠存款利息。」

（二）得心證之理由： 1、按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號、第405號解釋在案。

準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。

因此，原告以被告作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，倘該法律業經大法官作成合憲解釋，則該法律是否違憲問題，已非行政法院為案件審理時所得審查。

2、立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之新法第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。

經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。

新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

該解釋係以新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。

並以非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

並以，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。

又雖85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。

然以新法上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；

（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；

（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；

（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；

（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；

（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的。

並以，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。

是所採手段未逾越必要之程度，而認與信賴保護原則、比例原則尚無違背（參照解釋理由書意旨）。

再者，退撫給與請求權、期待權雖為服公立學校教職員職務所衍生之權利，然非遞延工資之給付，享有該權利，以具備一定之條件為必要，並非直接基於聘約關係而來，而無所謂退休金契約之存在。

新法對於繼續性之退撫給與法律關係，由立法者於不違反法律不溯及既往原則，且有公益之必要性時所為之調整，既無違憲情形，則新法施行後，對於新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，重新為退休所得之審定，並不生違反行政契約問題，亦無侵害憲法所保障之財產權，或損及退休教職員尊嚴與生命價值之情事。

3、依新法第34條第3項規定意旨，於新法施行後，原依舊法審定並領取月補償金者，於新法公布施行後，應以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依舊法第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，予以一次結算，當係新法第34條第1項，就退休公立學校教職員因兼具退撫新制實施前、後年資，得依舊法第21條第5項及第6項規定核發補償金者，限於新法公布施行之日起1年內退休生效者，有其適用，而為之配合規定。

核該規定對於原依舊法審定並領取月補償金者，所生財產權之影響甚小，揆諸司法院釋字第783號解釋意旨，被告對新法施行前已辦理退休，並經主管機關依舊法審定確定之退休公立學校教職員，適用新法第34條第3項規定，重為退休給付之審定，除無違反法律不溯及既往原則外，亦難認與比例原則及信賴保護原則相違背。

4、原告固主張請領一次性退休金或月退休金均屬受雇國家之教育人員之財務生活規劃考量，僅因領取方式不同，所為之差別待遇有違平等原則等語。

然按憲法第7條所揭示之平等原則，非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。

易言之，法規範是否符合平等保障權之要求，取決於法規範所以為差別待遇是否合憲，所取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定關連性而言（司法院釋字第682號解釋參照）。

而退撫給與為國家對其退休後生活照顧義務之給與所生之國家政策形塑議題，並非遞延工資之給付，在權力分立原則下，司法權對於政治部門（行政權、立法權）之政策形成自由，除有違憲法規範之情形外，原則上應予尊重。

本件所涉之新法上開規定既經司法院釋字第783號解釋作成不違憲之解釋，已如前述，從而，退撫給與之扣減比例暨給付方式等具體政策內容，已非職司審判之行政法院所得置喙。

故原告此部分主張，尚不足作為對其有利認定之依據。

5、基上，新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，除無涉法律不溯及既往原則之適用外，與比例原則及信賴保護原則均無違背，業經大法官作成司法院釋字第783號解釋，本院為案件審理適用法律時，即應受該解釋見解之拘束。

另新法第34條第3項規定及原告主張新法違反平等原則部分，依前開說明，亦無因違憲而不能適用情形。

是被告於新法施行後，依新法第34條第3項、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，重新審定後，對原告或其被繼承人分別作成原處分，於法並無不合。

原告持前開理由主張被告係適用牴觸憲法無效之新法作成原處分，侵害其等權利，當屬無據。

此外，原告等人起訴時聲請本院裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，亦因司法院業已作出解釋而已無必要。

6、提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產給付；

人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，提起給付訴訟，若其裁判，係以處分應否撤銷為據者，得於提起撤銷訴訟時，併為請求，分別為行政訴訟法第7條及第8條所規定，惟以行政處分違法侵害其權利或法律上利益提起之損害賠償請求，倘該行政處分顯無違法情事時，所合併提起之給付請求，即難認為有理由。

被告適用新法作成原處分重新審定退休金之金額，於法並無違誤，已如前述，依前揭說明，原告主張被告應依起訴狀附表「原核定文號」欄所示之處分給予每月退休所得，亦顯無理由，應併予駁回。

七、綜上所述，原告以被告作成各該原處分適用之新法規定違反法律不溯及既往原則、比例原則、信賴保護原則及平等原則，主張有違憲情事，依前開各節說明，顯不足採。

此外，被告據以作成各該原處分之事實，除與卷附資料相符外，亦為兩造所不爭，已堪認為真實。

故本件訴訟無須經調查程序，即足認各該原處分並無違法，訴願決定，予以維持，亦無不合。

原告提起本件撤銷訴訟顯然不能獲得勝訴之判決；

又原告提起之給付訴訟，請求權之存在，係以提起之撤銷訴訟有理由作為前提，原告提起之撤銷訴訟既顯然不能獲得勝訴，則提起給付訴訟部分，自無勝訴之可能，而同屬依其所訴事實，在法律上顯無理由者。

爰不經言詞辯論，均逕以判決駁回之。

八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 ，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之 必要，併此說明。

九、結論：原告之訴為顯無理由。

中 華 民 國 109 年 6 月 29 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 韋 岑
法官 曾 宏 揚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
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中 華 民 國 109 年 6 月 29 日

書記官 林 幸 怡