高雄高等行政法院行政-KSBA,108,訴,229,20200526,1

高雄高等行政法院判決
108年度訴字第229號
民國109年4月21日辯論終結
原 告 財政部國有財產署南區分署

代 表 人 黃莉莉
訴訟代理人 何旭苓 律師
複 代理 人 蘇哲萱 律師
被 告 高雄市政府環境保護局

代 表 人 王玨
訴訟代理人 王健州
范仲良 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國108年4月17日高市府法訴字第10830306600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、確認原處分違法。

二、原告其餘之訴駁回。

三、訴訟費用由被告負擔4分之3，餘由原告負擔。

事實及理由

壹、程序方面

一、被告代表人原為袁中新，嗣於本件訴訟審理中先後變更為吳家安、王玨，並經被告新任代表人分別具狀聲明承受訴訟（見本院卷第273頁至第274頁、第357頁），核無不合，應予准許。

二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。

……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」

行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。

查原告起訴時訴之聲明原為：「訴願決定及原處分均撤銷。

」嗣於民國109年4月21日言詞辯論期日時原告追加訴之聲明為：「先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。」

「備位聲明：確認原處分違法。」

（見本院卷374頁）核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，依前揭規定，亦應予准許。

貳、實體方面

一、爭訟概要：原告為高雄市○○區○○段○○○○○段○000○號及944地號國有土地（下稱系爭土地）之管理機關。

被告因民意代表接獲民眾陳情系爭土地遭傾倒廢棄物而於107年10月19日邀集原告及相關人員到場會勘，發現系爭土地上確有廢塑膠混合物等廢棄物（下稱系爭廢棄物）。

被告乃於同年10月22日發出限期改善通知書並以同年10月23日高市環局廢管字第10743361800號函（下稱被告107年10月23日函）通知原告陳述意見。

原告則於同年10月31日提出書面意見。

經被告審酌調查證據結果及原告陳述之意見後，仍認原告依廢棄物清理法第71條第1項規定負有清理責任，乃以107年12月10日高市環局廢管字第10743925800號函（下稱原處分）命原告應於文到次日起60日內清除處理，並於文到次日起30日內檢具清理計畫送被告憑辦相關事宜，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

（一）主張要旨︰ 1、被告怠於追查傾倒系爭廢棄物之真正行為人而有行政怠惰之違法： （1）廢棄物清理法第11條第1款雖規定負清除處理之責任者包括土地所有人、管理人或使用人，然依最高行政法院107年度判字第13號、105年度判字第371號判決及95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨，被告依法應先查明傾倒系爭廢棄物之行為人為何並應先命其清理，方符廢棄物清理法之法規意旨，並合乎行為責任優先於狀態責任之法理。

（2）被告並未積極追查傾倒廢棄物之實際行為人，即逕限期原告應本於土地管理機關之地位清除，被告顯然怠於追查傾倒系爭廢棄物之真正行為人而有行政怠惰之違法，並有適用廢棄物清理法第11條第1款規定之違法與不當，已屬裁量濫用，原處分應予撤銷。

2、被告未查明實質管理人，逕以原處分命原告負責清理，於法未合而有裁量濫用之違法，並有悖於誠信原則，原處分應予撤銷： （1）地上廢棄物之清理依廢棄物清理法第11條第1款規定固應由土地所有人、管理人或使用人負清除之責，惟土地如供直轄市排水之用，其管理依地方制度法第18條第8款第3目、第23條規定，係屬直轄市應全力執行並依法負其責任之自治事項。

又依排水管理辦法第7條後段、高雄市公共排水管理自治條例第2條、第5條第1項第1款等規定可知，高雄市管區域排水之管理機關乃高雄市政府水利局（下稱水利局），由該局負責區域排水之維護及管理事項。

系爭土地皆有獅龍溪流經，而獅龍溪乃仁武區主要之區域排水溪流，其下游流入後勁溪後出海，故獅龍溪排水早於縣市合併前即劃為高雄縣管區域排水，縣市合併後公告變更為高雄市管區域排水。

（2）依法務部調查局高雄市調查處（下稱市調處）108年6月12日高市肅字第10868553940號函（下稱108年6月12日函）說明三可知，因系爭廢棄物之棄置時間不明且缺乏人證或監視器等資料，實難追查行為人，市調處已為結案處理。

由系爭廢棄物現況照片可知，該等廢棄物位在獅龍溪河岸邊坡，甚已有部分滑落至溪內而影響水質及排水防洪。

因獅龍溪乃高雄市管理之區域排水，故系爭廢棄物之清理實屬獅龍溪區域排水之管理維護事項，應屬高雄市政府之自治事項（地方制度法第2條、第18條第8款第3目、第23條規定參照），而應由水利局本於獅龍溪區域排水主管機關之權責為之。

是以，系爭土地名義上雖係原告管理，然由於上揭地方制度法及排水管理辦法等功能性特別法之規定，以及土地上廢棄物堆置之位置係位在獅龍溪河岸邊坡，緊鄰獅龍溪邊，並經被告及水利局認定影響水質及排水功能，因此自應由獅龍溪區域排水管理機關即水利局負其法定管理維護之責，而由該局依權責清理方屬合法；

原處分命原告清理，實有違誤。

（3）依最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議之意旨，主管機關應視違章之實際情況，於符合立法目的之範圍內為必要裁量，不得恣意選擇處罰對象擇一處罰或併予處罰。

而系爭廢棄物緊鄰獅龍溪，且被告及水利局均認已污染獅龍溪水質及排水防洪，足見該等廢棄物已非單純影響公共衛生，實際上已涉及獅龍溪區域排水之管理及維護，而屬地方自治事項之範疇，本於「行為責任優先於狀態責任；

同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰」之法理，相較於土地管理機關原告，獅龍溪區域排水主管機關水利局對系爭廢棄物之清理顯然更具直接管領力而應由該局本於直轄市自治事項全力執行、並依法負其責任。

被告未命水利局清理而逕命管領力較遠之原告為之，實有裁量濫用之違法。

（4）最高行政法院101年度判字第567號判決之案件事實與本案類同，即坐落在高雄市行政區域範圍內之國有土地上溝渠之廢棄物清理責任，究應由原告本於土地管理機關權責清理，抑或屬高雄市政府之自治事項？該案終經最高行政法院自為判決，認定應屬高雄市政府之自治事項而應由高雄市政府及其所屬機關負責清理，並認被告於該案所為要求原告清除及課以罰鍰之行政處分已違反誠信原則，並牴觸地方制度法及下水道法等功能性特別法之規範意旨，故撤銷該等行政處分。

同此判決意旨，本案廢棄物雖堆置在國有土地上，然堆置之地點乃獅龍溪河岸邊坡、緊臨獅龍溪，明顯坐落在高雄市管獅龍溪區域排水範圍內；

徵以被告及水利局皆認該等廢棄物污染水質並影響排水防洪，則本於前述地方制度法、排水管理辦法及高雄市公共排水管理自治條例相關規定，系爭廢棄物之清理應屬高雄市政府之自治事項，應由水利局本於獅龍溪區域排水主管機關負責清理，以盡其維護管理之責，否則，即屬有違誠實信用原則，且牴觸前揭地方制度法及下水道法之規範意旨。

3、原處分命原告清理系爭土地上獅龍溪河岸邊坡之廢棄物，並非達成改善該區域公共衛生及維護獅龍溪水源不受污染之最有效方法，亦非選擇對原告損害最少之方法，原處分有違比例原則而不符行政程序法第7條規定，亦有違平等原則，應予撤銷： （1）系爭土地上之廢棄物係自相鄰地勢較高之數筆土地上滾落堆積，自地勢較高之仁武區橫山一巷至地勢較低之系爭土地上獅龍溪河岸邊坡，此一斜坡橫跨之土地，乃包含高雄市仁武區觀音湖段（下稱觀音湖段）1522、0000○0000○0000○0000○號土地及仁義段943地號土地，該等土地上皆散落有灰白色廢棄物，且該等土地皆非國有土地。

（2）被告未要求上開所有土地之所有人、管理人或使用人同步清理土地上廢棄物，而僅要求原告清理其中地勢最低之系爭土地上廢棄物，依經驗法則，縱原告清理完畢，將來亦勢必因地形高低關係、或因不明之第三人繼續於地勢較高之土地上傾倒廢棄物，而使該等原有或新增之廢棄物持續滾落邊坡而致仍聚積在系爭土地上獅龍溪河岸邊坡旁甚或掉落獅龍溪內，再度造成環境及水源之污染。

換言之，被告僅要求原告清理此一遭廢棄物污染之區域範圍中地勢最低、且數量甚微之獅龍溪河岸邊坡廢棄物，顯然無法防止系爭土地上之獅龍溪河岸邊坡旁不受上方土地滾落之廢棄物堆置而再度污染，無助於維護系爭土地上獅龍溪河岸邊坡旁之環境衛生，更無法防止獅龍溪水源不受廢棄物之污染。

原處分顯然無法達到維護公共衛生並排除水源污染之目的，亦非對原告損害最少之方式，不符行政程序法第7條所揭示之比例原則。

（3）被告僅命原告清理而未一併要求相鄰土地所有人或管理人為清理渠等土地上之廢棄物，違反平等原則。

被告雖曾於107年12月24日命與系爭土地相鄰之仁義段943地號土地所有權人台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）清理該土地上之廢棄物，然該處分於108年5月8日遭訴願決定撤銷並命被告應於2個月內另為處分。

事後被告未再命台糖公司清理。

至本院108年10月29日開庭後，方因原告開庭之主張而於108年11月18日作成乙證四之行政處分要求台糖公司清理，足見被告作成乙證四之行政處分乃臨訟為之，其對於系爭土地及周邊土地之廢棄物清理事件之處理，違反平等原則。

4、原處分命原告於收受原處分次日起30日內檢具清理計畫乙節，毫無法律依據而屬違法行政處分： （1）原處分命原告應清理系爭廢棄物並檢具清理計畫之法律依據，僅援引廢棄物清理法第71條規定，然廢棄物清理法第71條規定中，並無任何關於得命原告提出清理計畫之相關規範，被告無端要求原告應提出清理計畫顯然無據，自不合法。

（2）廢棄物清理法中有關得命提出廢棄物清理計畫之條文，僅規定於廢棄物清理法第31條；

由該條第1項規定可知該條規範應提出廢棄物清理計畫書之對象乃「事業」；

復依同法第2條第5項規定，原告乃國有非公用財產之管理機關，顯非廢棄物清理法第2條所規定之「事業」，由此可知廢棄物清理法中並無任何得命原告提出清理計畫書之相關規定。

被告以原處分限期原告提出系爭廢棄物之清理計畫乙節顯然毫無法律依據，原處分自屬違法，應予撤銷。

5、依廢棄物現況照片及市調處108年6月12日函說明二（一）所載：「發現該廢棄物皆被野草遮蔽，險遭棄置應達數月，且廢棄物棄置地點位於下邊坡，除上邊坡觀音湖段1522地號有腹地供貨車進出外，並無其他土地或路線可供進出傾倒廢棄物。」

可知系爭土地遭棄置廢棄物之地點位在斜坡下方緊鄰獅龍溪邊，本難輕易發覺，且顯係遭人進入上邊坡之觀音湖段1522地號土地後往下方獅龍溪岸丟棄，該等廢棄物隨獅龍溪岸地勢滾落堆積於位在獅龍溪岸之系爭土地上、甚至有滑落至獅龍溪內者。

因觀音湖段1522地號土地及該地至系爭土地間，其間之數筆土地皆非國有，原告根本無權於上邊坡之他人土地上設置圍籬以為防免。

又系爭土地乃位在下坡處並緊鄰獅龍溪溪邊，則原告於下坡處之溪邊豎立禁倒垃圾之告示牌，亦顯然無法令人一望即知而無任何警示作用。

被告辯稱原告對於防免系爭土地遭傾倒廢棄物未盡防免責任而認原告有重大過失云云，並非可採。

（二）聲明︰ 1、先位聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

2、備位聲明：確認原處分違法。

三、被告答辯及聲明︰

（一）答辯要旨︰ 1、系爭土地有廢棄物不法棄置情事： （1）被告接獲民眾陳情系爭土地有遭棄置廢棄物之情事，乃於107年10月19日邀集原告及水利局等相關單位現地會勘，發現原告「所有座落於本區橫山一巷（仁義段942、944地號），空地內堆置大量廢棄物（廢塑膠、電線皮、積水容器雜物及生活垃圾），污染水源，嚴重影響環境衛生。」

依據廢棄物清理法第11條第1款規定，以107年10月22日高市環稽通仁字第B0001254號限期改善通知書限期改善。

因棄置數量龐大，應非一朝一夕所造成，被告於107年10月23日函請原告陳述意見。

（2）惟原告屆期並未改善，被告遂以原處分限期原告於文到次日起60日內清除處理，並於30日內檢具清理計畫送被告憑辦相關事宜，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依同法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理，於法並無不合。

2、原告為系爭土地管理人： （1）依國有財產法第12條、第38條第1項前段、財政部國有財產局組織條例第11條、財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第3條第2款規定，非公用財產類之土地未經撥用者，因各地區辦事處對其掌理轄區內之該國有土地既有掌理管理事項之權責而為國有土地之管理人；

自屬廢棄物清理法第11條第1款規定課予清理責任之對象。

（2）系爭土地未經高雄市政府或其所屬水利局或工務局辦理撥用，並非排水管理辦法所規定之區域排水設施及下水道法所規定之下水道，亦非地方制度法所規定之水利事項，則系爭土地自應由管理機關即原告負責管理維護。

原告仍為系爭土地之管理機關，對系爭土地即負有維持其環境整潔之作為義務。

3、原告管理系爭土地有重大過失之情事： （1）原告雖主張系爭土地上之廢棄物明顯聚積、堆置於土地上之獅龍溪河岸邊，自橫山一巷至獅龍溪間之數筆土地上皆散佈灰白色廢棄物，足見該等廢棄物應係不明第三人自地勢較高之橫山一巷往地勢較低之斜坡任意傾倒，而致廢棄物滾落斜坡堆積於獅龍溪旁，甚掉落獅龍溪內等情。

然被告接獲民眾陳情系爭土地有遭棄置廢棄物之情事，乃於107年10月19日邀集原告及水利局等相關單位現地會勘，發現系爭土地位處郊區且就現場情況觀之，原告並無管理作為；

又系爭土地雖有部分位於獅龍溪之河岸邊坡處，然並非完全未臨道路，且鄰近道路往來尚稱便利，依一般經驗法則，土地所有人為避免遭人傾倒垃圾，通常會以鐵皮將土地與道路隔離、豎立告示牌或派員不定期巡查等具體防範措施，但原告並未採取任何行為。

（2）原告主張系爭土地遭棄置廢棄物之地點係處斜坡處下方（即河岸邊坡處），施設圍籬有其困難。

惟原告前已自承廢棄物應係不明第三人自地勢較高之橫山一巷往地勢較低之斜坡任意傾倒而致滾落斜坡堆積於獅龍溪旁，顯見原告仍可在鄰接道路土地之部分豎立告示牌警示，或派員不定期巡查，善盡其責任。

然原告毫無作為，對其管理之系爭土地顯有重大過失。

4、原告依法應負清理責任： （1）廢棄物清理法第2條及第11條規定一般廢棄物由土地所有人、管理人負清除責任。

系爭土地堆置廢塑膠、電線皮、積水容器雜物及生活垃圾等廢棄物，係屬一般廢棄物，應依一般廢棄物方式清理，亦即由土地所有人、管理人或使用人清除。

原告為系爭土地之管理機關，當應負清除義務。

廢棄物清理法第11條第1款規定意旨，係就指定清除地區外，課予土地或建築物所有人、管理人或使用人，就與公共衛生有關之範圍，負擔清除其管理土地或建築物一般廢棄物之行政法上義務。

此行政法上義務是基於對發生危害之物具有事實管領力而負責，故除係因不可抗力或無期待之可能原因外，苟有違反的狀態即應負責，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成，此從前開規定之文句結構可推知此一結論。

蓋土地侵害者與土地權利者常非同一人，若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。

（2）不法棄置之廢棄物，土地所有人、管理人有重大過失者亦負清除責任：A.廢棄物清理法第71條第1項之所以課土地所有人因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地者，亦應負清除處理之責任，係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有人善盡一定之維護義務，以期達到土地永續使用之環保目標。

蓋因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標。

而土地所有人既享有可使用土地之利益，即應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。

故事業廢棄物縱非土地所有人所堆置，所發生之環境污染亦非土地所有人所造成，然課予土地所有人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段。

B.參諸行政院環境保護署（下稱環保署）94年7月6日環署廢字第0940044640號函對重大過失之釋示，系爭廢棄物數量龐大，顯係長期棄置造成，系爭土地由原告管理，惟系爭土地卻長期連續遭棄置廢棄物，顯係原告長時間怠於注意並疏於管理，未積極巡查並採取有效措施所致，已構成廢棄物清理法第71條規定之重大過失要件。

5、原告之主張不足採信： （1）系爭土地棄置一般廢棄物，有影響公共衛生時，本即由土地所有人、管理人負清除責任，原告主張被告應先追究行為人責任云云，尚無足採。

此外，原告陳述意見表示系爭土地確遭不明人士非法棄置廢棄物，於107年10月30日函請市調處偵辦竊佔罪責，惟迄未發現違法行為，是系爭土地棄置廢棄物之行為人已難以查明。

（2）環保署98年7月8日環署廢字第0980059664號函釋要旨認為廢棄物清理法第71條「行為責任優先於狀態責任」原則之執行，應以污染行為人而有優先清除責任者為對象。

污染行為人無法確定或無可追索時，土地之所有人、管理人或使用人應負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。

系爭土地遭非法棄置廢棄物，已無法查明行為人，故此時即應由土地所有人、管理人負補充之狀態責任，被告依廢棄物清理法第71條限期命原告提出清理計畫，並無違誤。

（3）環保署「國有或公有土地遭棄置廢棄物之清理參考作業程序」對於清理義務人提報棄置場址清理計畫書係為確保負清理責任之土地所有人、管理人或使用人廢棄物清除、處理過程之合法性，應提報遭棄置場址廢棄物處置計畫書，送所在地環保主管機關審查，並於審查通過後，依核准之計畫書執行後續清除、處理工作。

清理義務人在清理前應先提出廢棄物棄置場址清理計畫實屬清除、處理前必要的準備工作。

本院108年度訴字第53號判決認為清理義務人提出事業廢棄物清理計畫書之義務，係附隨廢棄物清理法第71條第1項所規定之清除處理義務而來。

（4）被告對於系爭土地相鄰地即仁義段943地號棄置不明咖啡色砂土部分，命行為人限期清理，行為人並已清理完成，被告亦會勘確認已經清理，如乙證三。

另對於仁義段943地號遭棄置廢塑膠混合物等廢棄物，無法查得行為人部分，命土地所有權人台糖公司限期清理，如乙證四，並非未一併要求相鄰土地所有人或管理人為清理渠等土地上之廢棄物。

（二）聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰

（一）原告有無容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地之情事？

（二）被告作成原處分命原告於文到次日起60日內清除處理系爭土地上之系爭廢棄物，並於文到次日30日內檢具清理計畫送被告憑辦，有無違法？

五、本院之判斷︰

（一）本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有被告107年10月19日事業廢棄物稽查紀錄表及稽查照片（見本院卷第145頁至第149頁）、107年10月23日函（見本院卷第69頁至第70頁）、原告107年10月30日陳述意見通知書（見本院卷第73頁）、原處分（見本院卷第75頁至第77頁）及訴願決定（見本院卷第79頁至第85頁）等附卷可稽，自堪認定。

（二）應適用之法令： 1、廢棄物清理法第11條第1款：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」

2、廢棄物清理法第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。

屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。

屆期未清償者，移送強制執行；

直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」

（三）關於先位聲明部分： 1、按對於行政處分提起撤銷訴訟之目的，在於解除行政處分之規制效力，倘行政處分已執行完畢且無回復原狀之可能，或行政處分之規制效力已因法律上或事實上之原因而消滅，其已乏提起撤銷訴訟之實益，依行政訴訟法第6條第1項或第196條第2項規定，自應提起或轉換為確認該行政處分違法訴訟，始為正確訴訟類型。

2、查被告於107年12月10日所作成之原處分係依廢棄物清理法第71條第1項規定命原告於文到次日起60日內清除處理，並於文到次日起30日內檢具清理計畫送被告憑辦相關事宜等情，此觀原處分（見本院卷第75頁至第77頁）即明。

足見該行政處分規制之內容為命原告應於文到次日起60日內（即108年2月11日前）完成清除處理系爭土地上之系爭廢棄物，以及命原告應於文到次日起30日內（即108年1月11日前）就上開清除處理事宜檢具清理計畫送被告憑辦，而使原告負有前揭公法上之作為義務。

惟因原告不服原處分而於上開期限屆滿前之108年1月7日即提起訴願，嗣經高雄市政府於108年4月17日駁回其訴願後，被告於108年5月9日另以高市環局廢管字第10834179900號函（下稱108年5月9日函）通知原告就系爭廢棄物負有清理責任並命原告於該函送達次日起30日內提送系爭土地廢棄物清理計畫予被告審查，逾期未提送清理計畫將依廢棄物清理法第71條第1項規定代為清除、處理，或依行政執行法第27條、第29條規定命繳納代履行費用，未繳納上開代履行費用者，即移送法務部行政執行署高雄分署強制執行等情，有訴願決定（見本院卷第79頁至第85頁）及被告108年5月9日函（見本院卷第179頁）在卷可稽，足見被告已於訴願決定後另行作成新的行政處分（108年5月9日函）而以上開新的期限及規制內容取代原處分所命原告應履行之公法上作為義務內容，故堪認原處分對於原告舊有之規制效力已因此等事實上之原因而消滅。

從而，原告仍以先位聲明對已因事實上之原因而消滅其規制效力之原處分提起撤銷訴訟，自屬欠缺權利保護必要，依前揭說明，其先位聲明即應予駁回。

（四）關於備位聲明部分： 1、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」

行政訴訟法第6條第1項定有明文。

是以，如行政處分雖已消滅，然倘原告就該行政處分之違法與否仍具有即受確認判決之法律上利益時，仍得依行政訴訟法第6條第1項後段提起確認訴訟。

查被告於訴願決定後另作成108年5月9日函而以新的期限及規制內容取代原處分所命原告履行之公法上作為義務，業如上述；

原處分之舊有規制效力固因該等事實上之原因而消滅，然因被告嗣後作成之108年5月9日函均仍延用原處分所認定之事實及所適用之法律。

從而，原處分之認事用法有無違誤則將影響原告是否負有依108年5月9日函提送系爭土地廢棄物清理計畫予被告審查之義務，故堪認原告對於原處分之合法性非無即受確認判決之法律上利益，依上開說明，原告自得依前揭規定提起確認訴訟。

2、依系爭土地坐落位置及其周遭地形，尚難遽認原告有因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地之情事： （1）按廢棄物清理法之立法目的在於有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，此觀該法第1條規定即明。

而針對非法棄置於土地之廢棄物的清除處理責任，同法第71條第1項設有明文規定，原則上採「行為責任優先於狀態責任」，亦即：由污染行為人優先負清除處理責任；

污染行為人無法確定或無可追索時，則容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人亦負清除處理棄置在其土地上廢棄物之義務。

該規定之所以課土地所有人、管理人或使用人因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地者，亦應負清除處理之責任，係考量土地資源之有限性及不可回復性，乃要求土地所有人、管理人或使用人善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標。

而土地所有人、管理人或使用人既享有使用土地之利益，即應負擔衍生之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，故廢棄物縱非土地所有人、管理人或使用人所堆置，其所發生之環境污染亦非其所造成，然基於前揭目的而課予土地所有人、管理人或使用人狀態責任，要屬維護土地環境之必要手段。

惟為平衡兼顧土地所有人、管理人或使用人之權益，該條第1項對土地所有人、管理人或使用人應負清除處理責任之情形亦設有要件加以限制：其一其須為廢棄物棄置當時之土地所有人、管理人或使用人；

其二則為須因該土地之所有人、管理人或使用人「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上。

準此，土地之所有人、管理人或使用人須因其主觀上「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上時，方依該條第1項規定就其土地上遭非法棄置之廢棄物負有清除處理義務。

又所稱因其「容許」致廢棄物遭非法棄置於其土地上者，係指其主觀上故意容任他人非法棄置廢棄物於其土地上；

而所稱「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上者，則係指該土地之所有人、管理人或使用人因顯然欠缺普通人之注意程度而致他人得以非法棄置廢棄物於其土地上之情形。

苟非欠缺此等注意，即不得謂之有重大過失。

（2）查系爭土地為國有土地，原告則為系爭土地之管理機關等情，有土地建物查詢資料、地籍圖（見本院卷第55頁至第61頁）在卷可稽。

原告作為系爭土地之管理機關，本於其法定職權尚無故意容任他人非法棄置廢棄物於系爭土地之可能。

而系爭土地坐落在高雄市仁武區橫山一巷東南側，系爭942地號土地北段部分與橫山一巷相鄰，系爭942地號土地南段部分及系爭944地號土地則並未與橫山一巷相鄰且適為獅龍溪流經等情，此觀系爭土地之地籍套繪圖（見本院卷第63頁）即明。

對照系爭土地周遭之空拍照片（見本院卷第315頁至第319頁）及系爭廢棄物位置照片（見本院卷第297頁至第301頁）以觀，堪認遭棄置系爭廢棄物之系爭942地號土地南段部分及系爭944地號土地實際上是位在橫山一巷道路旁邊坡下方之獅龍溪岸。

而自地勢較高之橫山一巷至地勢較低之前述獅龍溪河岸邊坡，則係橫跨包含觀音湖段1522、1523、1369、1431、1524地號土地及仁義段943地號等數筆土地，此觀系爭土地之地籍套繪圖（見本院卷第63頁）及系爭廢棄物位置照片（見訴願卷第65頁至第69頁、本院卷第297頁至第301頁、第333頁至第345頁）即明。

而由被告107年10月19日稽查記錄就系爭廢棄物之棄置情形記載：「……三、按陳情人李坤合君現述，獅龍溪上游潰堤，邊坡有遭棄置廢棄物，造成河堤施作不易，請依法儘速清除廢棄物並完成河堤邊坡工程。

四、本日陳情案，初步會議結論如次：（一）旨揭地號遭棄置大量垃圾，因雨季沖刷，致滑落至獅龍溪畔。

……」等情，有該稽查紀錄（見本院卷第145頁）附卷可稽；

參以前經原告發函請市調處查明在系爭土地棄置系爭廢棄物之行為人，市調處於107年12月5日與原告人員會同前往系爭土地勘查結果：發現該廢棄物為野草遮蔽，且廢棄物棄置地點位於下邊坡，僅上邊坡之觀音湖1522地號有腹地可供貨車進出，並無其他土地或路線可供進出傾倒廢棄物等情，有原告107年10月30日台財產南管字第10700190980號函（見訴願卷第70頁）及市調處108年6月12日函（見本院卷第269頁至第270頁）附卷可稽；

再對照被告於107年10月19日現場會勘之照片（見本院卷第147頁、第149頁）及系爭廢棄物位置照片（見本院卷第299頁至第301頁）以觀，堪認系爭廢棄物應係遭人以車輛經由橫山一巷運至該處道路旁經由前揭相鄰之943地號等土地往邊坡下方之獅龍溪岸非法傾倒，該等廢棄物始隨道路與獅龍溪岸間高低落差之地勢滑落堆積在獅龍溪岸之系爭土地上，乃至隨雨水沖刷滑落至獅龍溪內。

系爭土地遭棄置系爭廢棄物之部分既係位在邊坡下方非直接鄰接道路之溪岸，而邊坡上方又為他人土地且靠近溪岸之地籍線亦不適於搭建圍籬以免阻礙排水防洪機能，故就前揭位置及其周遭地形而言，縱原告定期派人巡視系爭土地，仍難採取有效阻絕措施防免他人惡意伺機趁隙將廢棄物經由邊坡上方土地非法棄置而隨地勢滑落至系爭土地前揭部分，實難認原告係因顯然欠缺普通人之注意程度而致他人得以非法棄置廢棄物於其土地上之情形，揆諸前揭說明，自難遽認原告就系爭土地遭非法棄置系爭廢棄物有何重大過失可言。

故原告主張其並未容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地，並非無據，應屬可採。

（3）至被告固抗辯：系爭土地位處郊區且就現場情況觀之，原告並無管理作為；

系爭土地有部分位於獅龍溪之河岸邊坡處，惟並非完全未臨道路，且鄰近道路往來尚稱便利，依一般經驗法則，土地所有人為避免遭人傾倒垃圾，通常會以鐵皮將土地與道路隔離、豎立告示牌或派員不定期巡查等具體防範措施；

原告可在鄰接道路土地之部分豎立告示牌警示，或派員不定期巡查，善盡其責任；

但原告毫無作為，對其管理之系爭土地顯有重大過失云云。

然系爭廢棄物均係經由943地號土地下方邊坡所滑落堆積至原告所管理坐落在邊坡最下方獅龍溪畔之該部分系爭土地等情，此觀系爭土地相鄰之943地號現場照片（見本院卷第287頁）及系爭廢棄物位置空拍照片（見本院卷第301頁）即明，囿於地形及避免阻礙排水防洪之考量，顯然無從在943地號與942地號間架設任何圍籬作為阻隔措施；

而如欲避免遭他人由道路往邊坡下方傾倒廢棄物僅能仰賴鄰接道路土地之所有人、管理人或使用人在道路邊坡處架設阻隔設施，實非原告管理權責所及。

至被告所指系爭土地仍有臨路部分實為系爭942地號土地之北段，惟系爭942地號土地北段臨路部分已種植有濃密之竹木，此觀系爭土地空拍照片套疊地籍圖（見訴願卷第67頁、本院卷第301頁）即明，依該部分之地形及地上植物分布情形，客觀上顯難為他人非法傾倒廢棄物之目標，原告縱在該臨路處豎立告示牌，仍難以達成防免系爭942地號土地南段及系爭944地號土地遭他人經由相鄰943地號等土地邊坡傾倒廢棄物之目的；

而系爭土地遭非法棄置系爭廢棄物之部分並未直接與橫山一巷道路相鄰，而係位在邊坡最下方，亦無可能在該處豎立告示牌警示作為防範措施，原告縱使不定期派員到場巡查，囿於值勤巡查之時段有限，仍顯難阻絕他人惡意伺機趁隙傾倒廢棄物。

故被告上開抗辯，核與系爭土地之地形、地勢與周遭環境等客觀條件不符，自無可採。

3、基上，原告既未因容許而致廢棄物遭非法棄置於系爭土地，且依系爭廢棄物所坐落之位置及其周遭地形，亦難遽認原告有因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地之情事，依首揭說明，即難認原告就系爭廢棄物負有廢棄物清理法第71條第1項之清除處理責任。

則被告引用廢棄物清理法第71條第1項作成原處分命原告於文到次日起60日內清除處理系爭土地上之系爭廢棄物，並於文到次日30日內檢具清理計畫送被告憑辦，其事實認定及法律適用即非無違誤。

故原告訴請確認原處分違法，即非無據。

六、綜上所述，原告以先位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，係對已因事實上之原因而消滅規制效力之原處分提起撤銷訴訟，核無權利保護必要，應予駁回；

而其以備位聲明訴請確認原處分違法部分，則因被告就本件原處分之事實認定及法律適用有前述違誤，為有理由，應予准許。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後認與本判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

八、結論︰原告之訴為一部有理由，一部無理由。

中 華 民 國 109 年 5 月 26 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 韋 岑
法官 曾 宏 揚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 5 月 26 日

書記官 林 幸 怡