高雄高等行政法院行政-KSBA,108,訴,363,20220325,2

高雄高等行政法院裁定
108年度訴字第363號
民國111年2月22日辯論終結
原 告 紀淑如

訴訟代理人 林石猛 律師
複代理人 高鈺婷 律師
被 告 高雄市政府警察局

代 表 人 黃明昭
訴訟代理人 施泰彬
陳敬先
陳正資
上列當事人間調任事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年7月23日108公申決字第178號再申訴決定，提起行政訴訟，本院就訴之聲明第2項關於如起訴狀附表編號2所示令關於原告部分，裁定如下︰

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、被告高雄市政府警察局（下稱高市警局）代表人原為李永癸，嗣於本件訴訟審理中先後變更為劉柏良、黃明昭，均經新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷2第349頁至第350頁、本院卷3第77頁至第78頁），核無不合，應予准許。

二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。

（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。

（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」

行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。

查原告起訴時訴之聲明第2項原為：「再申訴決定（保訓會108公申決字第178號〈下稱再申訴決定2〉）、申訴決定（被告高市警局107年10月24日高市警人字第10736957900號函〈下稱申訴決定2〉）及如附表編號2所示原處分均撤銷。」

（見本院卷1第11頁至第12頁）。

嗣於訴狀送達後，有下列變更：

（一）民國108年12月24日本院準備程序時變更聲明第2項為：「再申訴決定2、申訴決定2及如附表編號2、3所示之原處分均撤銷。」

（見本院卷1第448頁）。

（二）110年10月20日具狀變更其訴之聲明第2項為：「再申訴決定2、申訴決定2及如附表編號2所示原處分關於原告之部分均撤銷。」

（見本院卷3第257頁至第258頁）。

（三）110年10月26日本院準備程序時變更聲明第2項為：「再申訴決定2、申訴決定2及如附表編號2、3所示原處分關於原告之部分均撤銷。」

（見本院卷3第286頁）。

（四）110年12月21日本院審理程序時變更聲明第2項為：「再申訴決定2、申訴決定2及如起訴狀附表編號2、3所示原處分關於原告紀淑如之部分均撤銷。」

（見本院卷3第371頁）經核原告上開訴之聲明第2項雖迭有變更，然其請求之基礎不變，且被告無異議而為本案之言詞辯論，依前揭規定，應予准許。

三、次按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

此觀行政訴訟法第107條第1項第10款規定甚明。

準此，倘對於不得提起行政爭訟之程序標的提起行政訴訟，其起訴即屬不備起訴要件，行政法院應以裁定駁回之。

四、爭訟概要：原告前係高市警局仁武分局（下稱仁武分局）鳥松分駐所（下稱鳥松所）警務員兼所長，於106年11月3日調任高市警局岡山分局（下稱岡山分局）梓官分駐所警務員兼所長；

復於107年5月17日調任高市警局楠梓分局（下稱楠梓分局）警正四階至警正三階警備隊隊長；

再經被告高市警局107年8月30日高市警人字第10735583200號令（下稱107年8月30日令；

即起訴狀附表編號2所示令）將其調任高市警局六龜分局（下稱六龜分局）同序列警佐一階至警正三階交通組警務員。

原告對於107年8月30日令不服，提起申訴、再申訴，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

五、原告起訴主張及聲明：

（一）主張要旨： 1、被告高市警局107年8月30日令將原告由主管職務調任非主管職務，新職之官等官階範圍為「警佐一階至警正三階」，兩者雖然最高官職等相同，但原職最低職等為警正四階，新職最低職等為警佐一階，顯然原職為較高之職務，此調職顯然形同降調，並使原告之薪資每月減少新臺幣（下同）23,000元，約佔其月薪4分之1，再參媒體報導用語為降調，可知實質上已生降級、減俸之懲戒效果。

再參警察人員陞遷辦法附件四之甲表，非主管職務年資每滿1年計1.2分，主管職務年資每滿1年計1.8分，相差0.6分，被告高市警局107年8月30日令將原告由主管職務調任非主管職務，使原告每年減少0.6分之積分，長久下來，影響難謂不大，將使原告無法累積主管職務之年資積分，對原告造成莫大之影響，已侵害原告之財產權、服公職權利，不僅導致原告薪資所得降低及影響陞遷積分，而對原告公務人員身分內容有所損害，並對其陞遷之權利造成實質影響，亦受有名譽權之損害，應認對原告權利有重大影響，基於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，應准許原告就此提起行政訴訟救濟。

2、縱認屬於內部之工作條件或管理措施，然司法院釋字第736號、755號、784號解釋作成以後，已全面揚棄特別權力關係，司法院釋字第785號解釋文即肯認公務人員與服務機關發生公法上爭議，致其權利受違法侵害，自得按相關措施與爭議之性質，提起相應之行政訴訟，縱使係先依公務人員保障法（下稱保障法）第77條、第78條及第84條提起申訴、再申訴救濟，亦不排除其得提起行政訴訟之權利。

因此，機關對公務人員所做之具體措施，是否得提起行政訴訟，應回歸行政處分之判斷標準，而非一概認為屬於管理措施而非屬行政處分。

調職處分實質影響原告薪資所得及主管身分之變動，自屬影響原告服公職權利重大。

且本案調職之理由指摘原告有假借長官意旨，暗示業務單位給予高額獎度，此情經各報章媒體大幅度以負面用語報導而廣為人知，原告依法取得之獎勵，卻變成不當、違法取得，嚴重損及原告之名譽權，是對其人格之否定，難謂僅屬輕微之干預，應已構成權利之侵害，而得循行政訴訟請求救濟。

3、被告高市警局107年8月30日令將原告自楠梓分局警備隊隊長調派為六龜分局警務員，確屬對其公務人員身分有所損害之行政處分，依保障法第84條準用第50條、第52條及行政程序法第102條，不論處分作成前或申訴程序中，均應給予原告陳述意見之機會。

惟被告高市警局於處分作成前未依行政程序法第102條規定給予原告陳述意見之機會；

又被告高市警局107年8月30日令僅於主旨記載生效時間、原告之原職、新職，說明欄亦只單純引述相關法規而未為解釋，未見具體個案之事實說明，違反法律明確性原則。

申訴決定2、再申訴決定2未予糾正，同有違誤，應予撤銷。

4、被告高市警局107年8月30日令將原告由警備隊隊長職調派為警務員，係將原告由主管職調任為非主管職位，嚴重影響原告擔任主管職務之權利，每月薪資並因而減少23,000元而具減俸之事實，且雖同位於警察陞遷序列第7序列，然分局警備隊隊長官等係警正四階至警正三階、警務員官等為警佐一階至警正三階，原告以警正三階之官等調任警務員已係警務員官等之最高階，則依司法院釋字第483號解釋意旨，調任雖無降級或減俸之名，但實際上則生類似降級或減俸之懲戒效果，原告之權利或法律上利益確受侵害，且違反公務人員任用法第18條立法理由所示主管人員不得調任本單位非主管職務之規定，故應予撤銷。

（二）聲明第2項關於如起訴狀附表編號2部分：再申訴決定2、申訴決定2及如起訴狀附表編號2所示令關於原告之部分均撤銷。

六、本院之判斷：

（一）司法院釋字第785號解釋作成之前，依保障法第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」

同法第25條第1項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關 (以下均簡稱原處分機關) 所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」

同法第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」

公務員受處分得否提起行政爭訟，應就處分內容分別論斷，如該行政處分足以改變公務員身分關係，或於公務員權益有重大影響之處分，或基於公務員身分所生之公法上財產請求權遭受損害，可提起行政訴訟；

至於未改變公務員身分關係，或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害公務人員之公法上財產請求權之措施，則屬保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得以復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟（司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號、第539號等解釋意旨參照）。

嗣於司法院釋字第785號解釋作成後，其針對保障法第77條第1項、第78條、第84條關於申訴、再申訴之救濟程序規定（即該解釋所稱之系爭規定一）於解釋文闡釋：「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。

中華民國92年5月28日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定，並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。」

並於解釋理由書進一步說明：「同法第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置，不包括得依復審程序救濟之事項，且不具行政處分性質之措施或處置是否不當，不涉及違法性判斷，自無於申訴、再申訴決定後，續向法院提起行政訴訟之問題。

況上開規定並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟。

是系爭規定一，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨尚無違背。

又各種行政訴訟均有其起訴合法性要件與權利保護要件，公務人員欲循行政訴訟法請求救濟，自應符合相關行政訴訟類型之法定要件。

至是否違法侵害公務人員之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。

且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷，應予以適度之尊重，自屬當然（本院釋字第784號解釋參照）。」

「聲請人聲請補充解釋本院釋字第298號及第323號解釋部分，查該兩號解釋關於公務人員提起訴訟、請求司法救濟之訴訟權保障釋示部分，均係因應解釋當時相關法制不完備、時空背景有其特殊性而為。

於保障法、行政訴訟法等相關法律陸續制定、修正公布施行後，相關機關自應依相關規定及本解釋意旨，依法辦理公務人員權益保障及司法救濟事務……。」

準此，在司法院釋字第785號解釋之後，保障法之雙軌制設計無礙於公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，仍得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟請求救濟。

而司法院釋字第785號解釋就公務人員與其服務機關或人事主管機關間之公法上爭議得否提起行政訴訟請求救濟之範圍，所界定之標準為：（1）保障法第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置，是指不具行政處分性質之措施或處置，其僅涉及是否不當之判斷而不涉及違法性判斷者，不能於申訴、再申訴決定後，續向法院提起行政訴訟。

（2）是否違法侵害公務人員之權利，須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。

（二）警察人員人事條例第4條規定：「警察官、職分立，官受保障，職得調任，非依法不得免官或免職。」

該條立法理由載明：「警察法第11條規定警察官職採分立制，其立意乃以警察工作，具有強制作用，內部體制應藉高度品位觀念貫徹層級節制及命令服從關係，以嚴肅團體紀律，發揮整體功能。

所謂『官』，警察法及本條例定為警監、警正、警佐，乃『官位』之義。

所謂『職』，乃警察官在警察機關中所掌理之職務，以處（副）長、局（副）長、科（課）長（員）、分局（副）長（員）、巡官、巡佐、警員等之稱。

『官職分立』，即任官與任職分開，『官』由國家依個人之資格條件或功績表現而任命，『職』則得由政府機關依據法令規定及業務需要而派充之。」

同條例第20條第1項、第4項規定：「（第1項）警察人員之陞遷，應本人與事適切配合之旨，考量機關、學校特性及職務需要，依資績並重、內陞與外補兼顧原則，並與教育訓練及考核相配合，採公開、公平、公正方式，擇優陞任或遷調歷練，以拔擢及培育人才。

……（第4項）警察人員之陞遷，不適用公務人員陞遷法之規定；

其實施範圍、辦理方式、限制條件及其他相關事項之辦法，由內政部定之。」

而依同條例第20條第4項授權訂定之警察人員陞遷辦法第13條第2項規定：「同一陞遷序列職務間之遷調、……得免經甄審，由權責機關首長逕行核定。」

同辦法第16條第1項、第3項：「（第1項）警察機關、警察大學主管職務及有管轄區域人員在同一單位（管轄區）之任期為3年，期滿得連任1次。

但警察機關首長、副首長、直轄市、縣（市）政府警察局分局長、刑事警察大隊（隊）大隊長（隊長）在同一機關（分局）之任期為3年。

……（第3項）第1項人員因機關業務需要或經考核成績欠佳者，得隨時予以遷調。」

上開警察人員陞遷辦法係依警察人事條例第20條第4項授權所訂定，其內容未逾越母法授權範圍，亦與法律保留原則無違，本院自應予援用。

準此，（權責）機關首長負有機關業務之推動及成敗之責，機關首長在合理及必要之範圍內，警察人員之職務調動，本係機關長官之權限。

主管長官得基於內部管理、領導統御及業務運作需要，就所屬警察人員個人之工作表現、品行操守、學識能力等各方面，本公平客觀之原則考核評量該員是否適任某項特定職務，並予以職務調動。

（三）查原告於107年5月17日調任楠梓分局第七序列警正四階至警正三階警備隊隊長，暫支警正三階一級年功俸475元，並於同年8月31日調派為六龜分局同序列警佐一階至警正三階交通組警務員，仍敘警正三階一級年功俸475元等情，有高市警局107年5月17日高市警人字第10733076500號令（見本院卷1第199頁）、同年8月30日令（見本院卷1第141頁）、原告之警察人員人事資料簡歷表（見本院卷1第213頁至第214頁）、人事資料報表（見本院卷3第271頁至第281頁）及全國警察陞遷序列表（見本院卷3第173頁至第189頁）在卷可稽。

堪認被告高市警局107年8月30日令對原告所為上開職務調動，屬基於內部管理、領導統御及業務運作需要所為同一陞遷序列之職務調動，原告官等官階並未降低，並敘原俸級，尚未改變原告之公務員身分關係或對其憲法所保障服公職之權利發生影響，亦未損害其公法上財產請求權，基於前揭司法院釋字第785號解釋所界定之標準及所闡述行政法院就行政機關本於專業及對業務熟知所為判斷應予適度尊重之意旨，應認原告對此同一陞遷序列之職務調動如有不服，應僅能依保障法第77條第1項規定，提起申訴、再申訴尋求救濟，不得提起行政訴訟。

至原告主張：上開職務調動使其喪失主管加給及每年減少0.6分之陞遷積分，侵害其財產權及服公職之權利，並影響名譽權云云。

惟主管職務加給性質上係因公務人員所任職務性質而另加之給與，並非本於公務人員身分依法應獲得保障之俸給或權利；

同理，因主管職務年資所獲較高陞遷積分，亦係因公務人員所任職務性質而給予之額外積分，並非本於公務人員身分依法應獲得保障之權利。

被告高市警局107年8月30日令既係基於內部管理、領導統御及業務運作需要所為同一陞遷序列之職務調動，縱係使原告不再擔任主管職務，仍難認侵害其公務員身分、官等、職等、俸給等權利或影響其名譽權，依前揭說明，自不得提起行政訴訟，原告上開主張，並不可採。

從而，原告訴請撤銷再申訴決定2、申訴決定2及被告高市警局107年8月30日令關於原告部分，此部分起訴即不合法且其情形無從補正，依前揭規定，應以裁定駁回。

又原告此部分起訴既不合法，則就此部分實體上爭議事項，本院即無從加以審究，附此敘明。

七、結論：原告此部分起訴不合法。

中 華 民 國 111 年 3 月 25 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 韋 岑
法官 曾 宏 揚
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 111 年 3 月 25 日

書記官 林 幸 怡