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高雄高等行政法院判決
108年度訴字第366號
民國109年12月3日辯論終結
原 告 高雄市政府衛生局
代 表 人 黃志中
訴訟代理人 廖哲宏
許仲盛 律師
被 告 李秋月即龍發堂
訴訟代理人 謝育錚 律師
上列當事人間墊付款事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告代表人於訴訟繫屬中變更為黃志中，業經具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告於高雄市路○區○○路000號廟址設有收容精神病人之場所（下稱系爭場所），於民國106年7月間經衛生福利部臺南醫院通報，系爭場所內爆發法定傳染病阿米巴性痢疾、結核病之疫情感染。
原告為防止疫情蔓延，依傳染病防治法規定，採行相關措施，先後將病人陳建坤等395人（部分病人兼屬身心障礙之人），分批撤離系爭場所。
原告以病人陳建坤等395人撤離系爭場所後，因無人提供生活照護，倘未及時安置，恐有生命或身體急迫危險之虞，遂基於主管機關之職責，依精神衛生法第20條第2、5項、身心障礙者權益保障法（下稱身保法）第78條第1項規定，施予緊急處置，並安置於各醫療院所，迄至108年6月底止，支出病人之安置生活費用，共計新臺幣（下同）23,666,326元（原聲明請求18,716,367元，嗣於審理中擴張請求金額），爰依精神衛生法第20條第4項、身保法第79條第2、3項、公法上無因管理、公法上不當得利之法律關係，提起本件行政訴訟，請求被告返還如上開數額之金錢及法定遲延利息。
三、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰ 1、系爭場所106年7月起爆發阿米巴痢疾、結核病等法定傳染病，原告為免傳染病擴散等公益考量，遂基於國家高權主體地位，將系爭場所內之病人進行安置，此舉涉及公權力行使，且係依身保法及精神衛生法等公法規定，代被告墊付照護、安置等費用，則參照司法實務見解，依利益說、主體說、事件關聯說之內涵判斷，本件應屬公法事件。
2、被告與病人陳建坤等395人之家屬間，訂有默示長期或終生照護堂眾之契約，於家屬將堂眾接回前，負有妥善照護、安置堂眾之義務，上開契約關係雖未以書面為之，惟可從病人家屬匯款支付照護費用，被告收取費用並同意病人接受照護之事實，據以推知契約關係確實存在。
3、依精神衛生法、身保法請求部分： (1)陳建坤等395人罹患精神疾病，其中吳武威、張東昇、陳靖翔、陳俊勝、田靜安等5人鑑定為嚴重病人，經被告收容於系爭場所。
被告於上開傳染病爆發後，未遵照原告命令將病人遷出或妥善安置他處之措施，原告防止疫情蔓延，並保護病人之健康，遂分批將病人陳建坤等395人撤離系爭場所。
上開病人經撤離後，因無人接手照護其生活，倘未立即給予保護或送醫，其生命或身體有恐有立即之危險或有危險之虞，原告遂將上開病人安置於各醫療院所生活。
被告負責龍發堂之管理，且上開病人設籍於系爭場所，依民法第1123條第3項規定意旨，被告即屬病人之家屬，且依被告與病人家屬間訂有終生照護契約，可認被告業經上開病人家屬推派為精神衛生法第19條第2項之病人保護人，卻未盡精神衛生法第20條第1項、第5項及第29條第1項課予之緊急處置、協助就醫義務，原告遂本於主管機關權責，依同法第20條第2、5項代為緊急處置，並安置於各醫療院所，就先行支付之安置費用，自得依精神衛生法第20條第4、5項規定，請求被告繳付。
(2)收容之395名病人中，李坤陵等243人屬身心障礙人，於傳染病疫情爆發後，被告未妥善安置或遷離系爭場所，甚至以鐵鍊栓綁病人於床旁，使之陷於易發生危險或傷害之環境。
而原告採行防疫措施而將病人撤離後，被告亦未提供適合收容之場所，被告所為構成身保法第75條對身心障礙者「遺棄」、「留置無生活自理能力之身心障礙者於易發生危險或傷害之環境」行為，有情況危急非立即給予保護、安置或其他處置，其生命、身體或自由有立即之危險或有危險之虞，原告遂本於主管機關權責，依身保法第78條第1項將渠等緊急保護、安置於醫院，自得依同法第79條第2、3項，向行為人即被告請求返還安置期間所支出之費用。
(3)精神衛生法第20條第4項、身保法第79條第2、3項，未限制主管機關支付安置費用後，僅得以行政處分命應負擔人返還。
倘原告以行政處分命被告返還墊付費用，依訴願法第93條規定，行政處分之執行，原則上不因訴願之提起而停止，則對被告權利之保護似嫌不周。
況學說見解認為於機關應作成行政處分命人民返還公法上不當得利之情形，當人民否認有公法上不當得利存在時，宜以給付訴訟請求為妥。
再者，本件安置費用為國家支出，非原告可單方裁量核定，依最高行政法院93年判字第1595號行政判決意旨，仍以一般給付訴訟請求為洽，原告提起給付訴訟請求被告返還墊付款，應認有權利保護必要。
4、依公法上無因管理、公法上不當得利規定請求部分： (1)原告基於主管機關之職責，為保護病人陳建坤等395人生命、身體安全，依精神衛生第20條第2、5項、第29條第2項及身保法第78條第1項，代被告將病人陳建坤等395人分別安置於醫療機構進行照護，原告所為屬未受委任，並無義務，而為被告管理事務之無因管理行為，自得類推適用民法第172條、第176條等規定，請求被告返還為照護病人之必要所支出之上開安置費用。
(2)原告基於主管機關之職責，依同上開考量原因及法律規定，將病人陳建坤等395人分別安置於醫療機構進行照護，並代被告支付上開病人安置期間之費用，導致被告免為費用之支出，兩者間之財產變動，具有相當因果關係，且無法律上原因，自具有公法上「不當得利」之情事，原告自得類推適用民法第179條、第182條等規定，請求被告返還安置期間所支出之費用。
5、原告自106年7月至108年6月止，將病人陳建坤等395人安置於各醫療院所，代被告支付安置期間之費用爰依精神衛生法第20條第4、5項、身保法第79條第2、3項、公法上無因管理、公法上不當得利之法律關係，請求被告給付原告上開金額。
(二)聲明︰被告應給付原告新臺幣23,666,326元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
四、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰ 1、被告設置系爭場所，供病人自願前來修行，病人家屬依其經濟能力自由捐獻金錢，與被告間並無成立生活照護契約，不負有長期或終生照護責任。
退步言之，縱認被告與堂眾家屬間有生活照護契約存在，其性質屬不定期契約，早於傳染病發生時，雙方即合意終止該契約，自斯時起，已無照護病人之義務。
2、依精神衛生法、身保法請求部分： (1)依精神衛生法第20條第4項、身保法第79條第2、3項規定，倘被告確有返還安置費用之義務（被告仍否認有此義務），則原告得逕依上開規定作成行政處分命被告償還，無提起行政訴訟法第8條第1項一般給付訴訟之必要，原告提起本件訴訟欠缺權利保護必要。
(2)遭原告撤離之精神病人，除吳武威等5人外，其餘病人均未經專科醫師鑑定為嚴重病人，並無生命或身體有立即之危險或有危險之虞，與精神衛生法第20條第1項要件不符。
況被告、寺內師父均非病人之保護人，並無公法上義務存在，原告依精神衛生法第20條第2、3項請求被告給付堂眾等安置期間費用，並無理由。
(3)被告未曾將病人遺棄或留置於易發生危害或傷害之環境，且遭移出安置之病人，雖患有精神疾病，然均有生活自理能力，被告並無身保法第75條第1、4款之不當行為。
再者，縱認原告得為緊急安置病人，然安置處所並非身障權益機構，且安置期間有違身保法第80條規定，非屬適法之安置。
故被告並無公法上義務存在，原告依身保法第79條第1、2項請求被告給付堂眾等安置期間費用，並無理由。
3、依公法上無因管理、公法上不當得利之法律關係請求部分： (1)原告主張之無因管理請求權、不當得利返還請求權，係源自被告與堂眾家屬間之生活照護契約（被告仍否認有此契約），該契約存於私人間，屬私權性質，原告依上開契約主張無因管理、不當得利，即非公法爭議事件，行政法院無審判權。
(2)況系爭場所內感染阿米巴痢疾、結核病者人數稀少，原告卻將堂眾全數移出，致生龐大安置費用，其管理之結果顯然不利於本人，非屬適法之無因管理，不得類推適用民法第176條為請求。
(3)被告與堂眾家屬間未成立生活照護契約，自不負有照護病人之義務，不因原告支付上開費用，而獲得照護債務免除之利益。
況且，縱被告獲有免除照護債務之利益（被告仍否認受有利益），亦係源於原告先前命被告將病人遷出撤離之處分，與原告係因維護國民權益及人道救助墊付費用而受損害，二者間不具直接因果關係，不符合不當得利之要件。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
五、本案爭點︰原告以精神衛生法第20條第4、5項、身保法第79條第2、3項、公法上無因管理、公法上不當得利之法律關係為依據，提起一般給付訴訟請求被告返還先行支付病人陳建坤等395人之安置費用，有無提起行政訴訟之權利保護必要？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載等情，業經兩造陳明在卷，並有原告107年1月18日高市衛疾管字第10730489400號函（第299頁）、原告提出之106至108年被告法定傳染病防疫處置之核可(撥)概況（第281頁）、墊付堂眾108年1月至6月相關安置費用附表（第383頁）附本院卷1，病人身分名冊暨花費金額一覽表（本院卷2第103頁）附卷為證，可信為真實。
(二)原告依精神衛生法第20條第4、5項、身保法第79條第2、3項、公法上無因管理、公法上不當得利之法律關係，提起一般給付訴訟請求被告返還先行支付病人陳建坤等395人之安置費用，欠缺權利保護必要： 1、應適用之法令： (1)精神衛生法A.第3條：「本法用詞定義如下：……三、病人：指罹患精神疾病之人。
四、嚴重病人：指病人呈現出與現實脫節之怪異思想及奇特行為，致不能處理自己事務，經專科醫師診斷認定者。
……。」
B.第19條第1、2項：「（第1項）經專科醫師診斷或鑑定屬嚴重病人者，應置保護人1人，專科醫師並應開具診斷證明書交付保護人。
（第2項）前項保護人，應考量嚴重病人利益，由監護人、法定代理人、配偶、父母、家屬等互推1人為之。
」C.第20條：「（第1項）嚴重病人情況危急，非立即給予保護或送醫，其生命或身體有立即之危險或有危險之虞者，由保護人予以緊急處置。
（第2項）嚴重病人之保護人不能即時予以緊急處置者，直轄市、縣（市）主管機關得自行或委託機構或團體為之。
（第3項）前項緊急處置所需費用，由嚴重病人或前條第2項所列之人負擔。
必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關先行支付。
（第4項）直轄市、縣（市）主管機關支付前項費用後，得檢具支出憑證影本及費用計算書，以書面定10日以上30日以下期間催告應負擔人繳付，逾期未繳付者，得依法移送強制執行。
（第5項）病人情況危急非立即給予保護或送醫，其生命或身體有立即之危險或有危險之虞者，準用前三項之相關規定。
……。」
D.第29條第1、2項：「（第1項）病人……之保護人或家屬，應協助其就醫。
（第2項）直轄市、縣（市）主管機關知有前項之人或其自由受不當限制時，應主動協助之。」
(2)身保法：A.第75條：「對身心障礙者不得有下列行為：一、遺棄。
……四、留置無生活自理能力之身心障礙者於易發生危險或傷害之環境。
……。」
B.第78條第1項：「身心障礙者遭受第75條各款情形之一者，情況危急非立即給予保護、安置或其他處置，其生命、身體或自由有立即之危險或有危險之虞者，直轄市、縣（市）主管機關應予緊急保護、安置或為其他必要之處置。」
C.第79條：「（第1項）前條之緊急安置服務，得委託相關身心障礙福利機構辦理。
安置期間所必要之費用，由前條第1項之行為人支付。
（第2項）前項費用，必要時由直轄市、縣（市）主管機關先行支付，並檢具支出憑證影本及計算書，請求前條第1項之行為人償還。
（第3項）前項費用，經直轄市、縣（市）主管機關以書面定10日以上30日以下期間催告償還，而屆期未償還者，得移送法院強制執行。」
2、按利用法院提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要為前提。
又權利保護必要係指事件性質適於法院介入並加以審判而言，判斷有無權利保護必要，應考量原告訴權行使及法院訴訟救濟之必要性與實效性，如原告另有更直接、簡便、完整、迅速或有效之救濟途徑，例如行政機關依法就相關事件有作成行政處分之權限時，一般即認其無須以訴訟取得執行名義之必要，而認其起訴欠缺權利保護必要(最高行政法院103年度判字第494號判決意旨參照)。
是以，法規已賦與行政機關得單方以行政處分命人民為金錢給付之權限，行政機關依法律授權作成之處分書即可作為執行名義，以此簡便迅速方式即可實現公法上請求權，無庸提起給付訴訟以取得執行名義。
倘行政機關捨立法者之授權意旨而不為，卻向行政法院提起無效率之給付訴訟，即屬欠缺權利保護必要。
3、依精神衛生法第19條、第20條之規範意旨，主管機關為保護精神病人及嚴重病人（一般精神病人依第20條第5項規定準用嚴重病人之保護規定）免於生命或身體之急迫危險，得自行或委託機構團體為緊急處置，處置之所需費用，明定由病人或其保護人負擔。
倘主管機關先行支付所需費用者，事後得向精神病人或其保護人請求繳付。
雖上開第20條第4項立法理由謂：「……性質屬代墊款項之民事法律關係……不經訴訟直接以相關書面作為執行名義逕送民事執行」等語，似指向民事法律關係之規範，惟審酌主管機關對精神病人為緊急處置及處置費用之先行給付（第20條第2、3項及第5項準用規定）、就先行支付費用向保護人請求繳付（第20條第4項及第5項規定），均有法律明文規定，性質上足認係主管機關依法律授權而為公法上給付、公法上請求權之行使，則因適用上開規定所生之爭議，自屬公法上爭議（參照最高行政法院101年度判字第562號、106年度判字第377號老人福利法事件判決意旨、105年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案二問題(一)研討結果，就相似立法體例之老人福利法第41條第3項規定亦有相同結論）。
被告主張原告之請求係屬私法上爭議，行政法院無審判權云云，並無可採。
至於請求繳付方式，依精神衛生法第20條第4項明訂「主管機關支付前項費用後，得……以『書面』定10日以上30日以下期間催告應負擔人繳付，逾期未繳付者，得依法移送強制執行。」
之文義，可知立法者已賦與主管機關得單方以書面行政處分裁量核定人民金錢給付之權限，則該處分書屬於行政執行法第11條第1項以處分文書通知限期履行公法上金錢給付義務之執行名義。
亦即，依立法者之明確授權，主管機關依上開規定作成核定應繳付費用金額之書面行政處分，即可實現其公法上請求權，自無提起給付訴訟之權利保護必要。
4、依身保法第78條、第79條之規範結構，核與上開精神衛生法第20條相同，而精神衛生法第20條、身保法第79條分別係96年7月4日、96年7月11日同一時期陸續修法新增，屬相同之立法體例，自應採相同之解釋。
是以，依相同之法解釋，主管機關對身心障礙之人施予緊急安置期間所支出之必要費用，依第79條第2、3項規定向危害行為人追償，僅須作成核定償還費用之書面行政處分即可實現其公法上請求權，亦無提起給付訴訟之權利保護必要。
5、經查，原告得知所屬行政轄區內之系爭場所爆發法定傳染病阿米巴性痢疾、結核病之感染，為防止傳染病蔓延，依傳染病防治法規定採行相關防疫措施，包括依傳染病防治法第37條第1項第4款規定，將系爭場所內人員撤離之措施，已如前述。
被告收容於系爭場所之陳建坤等395人均屬罹患精神疾病之病人，其中吳武威5人經鑑定為嚴重病人、其中病人李坤陵等243人兼屬身心障礙之人，經原告採行防疫措施，將病人撤離系爭場所後，因無人願提供病人生活照顧，恐病人有生命或身體急迫危險之虞，原告遂依精神衛生法第20條第2、5項規定、身保法第78條第1項規定，將病人緊急安置於各醫療機構，並先行支付迄於108年6月底為止之安置費用等情，有原告107年嚴重病人通報查詢資料（本院卷2第15頁）、原告基於主管機關地位掌握病人資訊所製作之身心障礙堂眾一覽表（本院卷2第47頁以下）、上開病人身分名冊暨花費金額一覽表、本院107年度訴字第313號傳染病防治法事件判決書（本院卷1第223頁）在卷可證。
又原告主張被告與病人陳建坤等395人係設籍於系爭場所之同居家屬關係，且與病人家屬間訂有終身照護契約關係，經推選為精神衛生法第19條第2項之病人保護人，於疫情爆發後，竟棄置病人而不為照顧，亦構成身保法第78條第1項之不當行為，依精神衛生法第20條第3項前段及第5項、身保法第79條第1項規定，為應負擔安置費用之人等情，縱使可採，依照前述規定及說明，原告自應依精神衛生法第20條第4、5項、身保法第79條第2、3項規定，以作成書面行政處分之方式，裁量核定應繳付費用之金額，並定明履行期間，命被告繳付，倘被告逾期仍不履行，原告即得依行政執行法第11條第1項規定，以該處分書為執行名義移付行政執行，藉以實現其公法上請求權，殊無再向本院提起一般給付訴訟之必要，原告之訴顯然欠缺權利保護之必要。
至於原告舉最高行政法院93年判字第1595號判決意旨，其個案事實與適用具體法規，均與本件不同，尚難相提並論，原告持以作為主張得提起給付訴訟之依據，尚無可採。
6、綜上所述，原告依精神衛生法第20條第4、5項、身保法第79條第2、3項、公法上無因管理、公法上不當得利之法律關係，提起本件給付訴訟，其訴欠缺權利保護必要，在法律上並無理由，應予駁回。
又兩造其他主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
七、結論︰原告之訴為無理由。
中 華 民 國 109 年 12 月 24 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 12 月 24 日
書記官 宋 鑠 瑾
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