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高雄高等行政法院判決
108年度訴字第402號
民國109年12月29日辯論終結
原 告 經濟部水利署第六河川局
代 表 人 陳建成
訴訟代理人 葉雅婷 律師
被 告 臺南市政府環境保護局
代 表 人 謝世傑
訴訟代理人 范仲良 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國108年8月22日府法濟字第1080962102號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面原告代表人原為邱忠川、被告代表人原為林淵淙，於本件訴訟中分別變更為陳建成、謝世傑，並各據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：㈠緣行政院環境保護署（下稱環保署）於民國106年6月15日巡查發現臺南市二仁溪北岸近南萣橋上游約450公尺河灘地（下稱系爭場址），有遭棄置廢印刷電路板未清理之情事，乃以106年6月20日環署督字第1060046354號函請原告依權責清理，並副知臺南市政府。
案經被告調查後認原告為二仁溪河川管理主管機關，於106年10月30日函請原告陳述意見，原告於106年11月6日以水六管字第10650156100號函（下稱106年11月6日函）復說明略以：「系爭場址之堤防於82至84年間施設，施工完成後無相關防汛道路可供進出，依現況判定應於堤防完成前，即已遭棄置廢棄物。
且二仁溪係於88年始由本局自臺南市政府（即改制前臺南縣政府，下稱臺南縣政府）接管，爰廢棄物棄置時二仁溪管理機關係臺南市政府。
……本案既屬臺南市政府水利單位經管期間遭棄置廢棄物，建議河川區域內廢棄物清理應由環保署專案編列預算辦理。
」㈡嗣環保署於107年3月20日就系爭場址廢棄物清理作業召開行政協商會議，「行政院環境保護署拜訪水利署溝通有關二仁溪南萣橋上游400至450公尺靠近臺南側廢印刷電路板未清理案備忘錄」結論為：「本案請環保機關儘速辦理現場環境調查作業，確認本案清理範圍、面積、量體及所需經費，續由水利署第六河川局評估該局年度經費可支應協處之廢棄物移除作業範疇。
並請環保機關先行提供廢棄物暫置地點，以利該局將廢棄物移至該暫置地點，交由環保機關辦理保管及後續處理作業。」
該署於107年10月3日再次就本案召開協商會議，會議結論略為：「與會各單位同意採本署與經濟部水利署代表於107年3月20日會商之行政協商方式辦理。」
惟臺南市政府就上開會議結論以107年10月8日府環土字第10171125798號函向環保署提出補充意見略以：「（一）有關廢棄物處理前之暫置區域：因本府評估尚無適當處所暫置，請貴署協請經濟部水利署第六河川局提供南萣橋旁已既設之廢棄物暫存區，就近暫置以節省廢棄物清理費用，亦可減少長途運送可能發生之二次污染情事。
（二）有關廢棄物處理執行單位：倘依行政協商結果執行，請貴署專案補助本案廢棄物清除處理費用，本府始可配合辦理廢棄物代清理作業，惟倘無預算可執行廢棄物清理，應回歸法制程序，釐清權責後，始得辦理廢棄物清理事宜，歉難同意上開協商單位分工執行暫置及處理工作。」
復臺南市政府對於上開行政協商權責分工尚有疑義，以107年10月17日府環土字第1071180583號函請環保署修正107年10月3日會議結論。
㈢被告於107年5月完成系爭場址污染調查成果報告書，報告內容顯示，系爭場址廢棄物種類包含廢電路板、五金廢料、廢布等，主要掩埋深度介於地表下0～3.5公尺間，為大量棄置型態，有害及一般事業廢棄物處理費用合計約需新臺幣（下同）3.33億元（未稅）。
被告為釐清相關事實，於108年2月21日再函請原告陳述意見。
原告以108年3月4日水六管字第10850026540號函復，內容大致為重申原告106年11月6日函陳述意見內容及請被告依環保署107年3月20日及107年10月3日會議結論辦理。
被告綜合原告於106年11月6日、108年3月4日2次的陳述意見內容，認定原告為系爭場址管理主管機關，且符合廢棄物清理法第71條第1項所規定之土地管理人「重大過失」之要件，於108年3月26日通知原告陳述意見，經原告以108年4月2日水六管字第10850043980號函陳述意見後，被告仍認定原告為系爭場址清理義務人，乃依廢棄物清理法第71條規定，以108年4月30日環土字第1080041375號函（下稱原處分）限原告於108年10月31日前完成廢棄物清除處理，並應於108年5月30日前提出廢棄物棄置場址清理計畫（下稱清理計畫）。
原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰1.訴願決定違反迴避程序：系爭場址於88年2月前係臺南縣政府所管理，嗣因縣市合併，現應由臺南市政府概括承受，故臺南市政府為本案當事人之一，而訴願決定為臺南市政府所作成，難謂公正公平。
原告援引行政程序法第32條迴避規定及其法理，臺南市政府自不得作成本件訴願決定，應由環保署訴願委員會或行政院訴願委員會作成訴願決定。
2.廢棄物遭棄置時管理機關並非原告：系爭場址之廢棄物係於60年代起至80年代所棄置，有63年8月20日、71年1月4日、79年8月29日修正公布之臺灣省河川管理規則（嗣經濟部於91年5月29日訂定「河川管理辦法」後，已廢止）適用。
有關河川公地廢棄物棄置事務，因涉及違反水利法第78條與廢止前臺灣省河川管理規則之禁止規定事件，應歸於河川巡防與危害事件取締，由縣市管理機關所設置河川駐衛警察對於廢棄物負有巡防取締之管理權責。
另省管河川通案與各縣市政府移交接管河川管理工作，係於88年1月31日前完成，故省管河川管理工作於88年2月1日始由臺灣省水利處管理。
是以，於88年以前，二仁溪河川「治理」係臺灣省水利局負責河域治理規劃工程，二仁溪河川「管理」即負責管理河川巡防與危害事件取締為臺南縣政府，而非原告。
3.原告無廢棄物清理法第71條之適用：依廢棄物清理法第71條第1項規定應由土地所有人、管理人或使用人負清除處理責任者，需具備之要件有二：其一為需於廢棄物棄置當時為該土地之所有人、管理人或使用人；
另一為該土地之所有人、管理人或使用人主觀上需有容許或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上。
系爭場址廢棄物係於60年至80年間所棄置，而原告於88年2月始接管二仁溪河川管理工作，故系爭廢棄物之棄置，非原告管理二仁溪期間，自無重大過失之可能，爰無廢棄物清理法第71條之適用。
被告乃為系爭場址廢棄物「棄置時」之時任管理機關，違規行為人以二仁溪周遭廢五金業者為主，何以未能依法控管查緝系爭廢棄物來源去向，與斯時河川管理機關之臺南縣政府未積極巡防舉發違法事件有關。
是被告與臺南市政府實難辭其咎，有行政怠惰之情事，應負清理責任。
4.被告應受行政協商之拘束：環保署已介入協調兩造機關權責及分工處理事宜，依行政協商會議紀錄，被告應提供適當地點置放系爭場址廢棄物，原告則將廢棄物清除移置至被告所提供適當或暫置地點，故後續應由被告為環保專業處理，方符合分工原則，假如回歸廢棄物清理法第71條命原告處理廢棄物，除於法無據外，亦違反行政協商與誠信原則。
㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰1.原告有廢棄物清理法第71條「重大過失」：廢棄物清理法第71條第1項規定所稱之「重大過失」，應考量土地之土地所有人、管理或使用人是否有長期疏於管理之情事。
系爭場址旁之堤防於85年間施設，研判應於堤防設施完成前已遭棄置廢棄物，年代已久，行為人無法查得。
依被告調查報告，系爭場址廢棄物與土壤混雜，已無法由廢棄物辨識棄置之行為人，亦無可追索，被告自得依法令土地所有人、管理人負狀態責任。
依現況廢棄物之數量，顯見非零星棄置，乃經年累月棄置累積的，應為長期遭他人作為廢棄物棄置場所，原告既為系爭場址之管理機關，長期疏於管理，怠於盡一般人之注意義務，而有重大過失責任，應堪認定。
2.廢棄物遭棄置時管理機關為原告：二仁溪流域牽涉到三個縣市，二仁溪土地管理權限屬省政府管理，省政府雖得將事務權限再授權予縣市政府辦理，最終仍應以省政府為二仁溪管理機關。
二仁溪歷來均為省管河川，其管理機關為臺灣省建設廳水利局，統籌進行河川之治理、歲修、養護工作，對於系爭場址有實質、直接之管領力，且其管理二仁溪之業務及權利義務，精省後由原告所繼受，並無原告所稱係由臺南縣政府移交經濟部水利署管理之情事。
況河川地屬國有土地，於當時為臺灣省政府所有，臺灣省建設廳水利局自54年起至88年間均為系爭場址之所有人、管理人，其應負之清理責任應由現任繼受之管理機關即原告賡續辦理，故原告有依廢棄物清理法第71條第1項規定，提出清理計畫並於期限內為清除處理之責任。
至於當時巡防機關之被告，如同警察機關之地位，無法將之視為土地所有權人、管理人為處分，且無直接對土地有管領能力，原告主張被告當時有管理權限，顯然有誤。
3.被告未違反行政協商結論：依環保署在108年2月22日行政協商結論略以：二仁溪後續河岸高灘地大量廢棄物清理，建議水利單位與臺南市政府仍秉持歸零思考及務實態度共同面對問題相互協力解決，符合民意期待，環保署目前研擬「公有污染土地環境再生計畫（草案）」向行政院爭取經費辦理，共同解決公有土地長年以來因籌措廢棄物清理經費問題，並協助完成清理責任人善盡管理之責等語。
目前環保署行政協商已完成，後續應回歸各機關權責依法辦理。
原告對於環保署上開會議結論應知之甚明，目前並無在行政協商階段，而係應由公有土地管理機關即原告編列預算，積極向行政院爭取經費，方屬的論。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠訴願決定有無違反行政程序法第32條迴避程序法理？㈡原告有無因重大過失致系爭土地遭棄置廢棄物？被告逕依廢棄物清理法第71條第1項規定，限期命原告提出清理計畫，是否適法？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有環保署106年6月20日環署督字第1060046354號函及現場照片（本院卷一第23至25頁）、原告106年11月6日函（本院卷一第30至32頁）、環保署107年3月20日備忘錄（本院卷一第35頁）、環保署107年10月3日會議紀錄（本院卷一第37頁）、臺南市政府107年10月8日府環土字第10171125798號函及107年10月17日府環土字第1071180583號函（訴願卷第49至50頁、第51頁）、系爭場址污染調查成果報告書（訴願卷第69至89頁）、被告108年2月21日環土字第1080017309號函（訴願卷第52頁）、原告108年3月4日水六管字第10850026540號函（訴願卷第55至57頁）、被告108年3月26日環土字第1080027179號函（訴願卷第58頁）、原告108年4月2日水六管字第10850043980號函（訴願卷第61至63頁）、原處分（本院卷一第70至73頁）及訴願決定（本院卷一第74至87頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡臺南市政府所為訴願決定，於程序上尚無不合：1.應適用法令：⑴訴願法第4條第4款：「訴願之管轄如左：……四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。」
⑵行政程序法A.第32條：「公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避︰……」B.第33條：「公務員有下列各款情形之一者，當事人得申請迴避︰……」2.得心證理由：⑴按訴願係機關自省之救濟機制，基於行政一體原則，訴願管轄機關除法律另有規定外，原則上係以原處分機關之上級機關管轄為常態，如原處分機關為最高層級之機關時，則以該機關為訴願管轄機關，訴願法第4條各款大體上本諸該原則而明文列舉訴願管轄機關，其中該條第4款規定，倘係不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，自應以直轄市政府為訴願決定之管轄機關。
又訴願制度屬於行政程序之一種，訴願法與行政程序法有如特別法與普通法之關係，訴願法未盡之處，自可準用行政程序法。
另觀上揭行政程序法第32條及第33條規定可知，自行迴避及申請迴避之對象僅限於公務員，不包括機關，是以行政程序法僅有「公務員迴避」，並無「機關迴避」之制度。
⑵查原告不服被告所為之原處分，提起訴願，依訴願法第4條第4款規定，其訴願管轄機關即為被告之上級機關臺南市政府，是本案以臺南市政府為訴願管轄機關，於法有據。
原告雖援引行政程序法第32條迴避規定及其法理，主張臺南市政府為本案當事人之一，由臺南市政府作成訴願決定，有失公平，應由環保署或行政院作成訴願決定云云，惟行政程序法迴避相關規定，係以具有一定身分關係或利害關係之公務員為自行迴避或申請迴避之對象，但不包括行政機關，則原告上揭主張，於法未合。
原告前揭主張，無非係因臺南市政府為被告之上級機關，而對於該訴願決定有所質疑，惟我國訴願制度設計，設有訴願審議委員會為受理訴願機關之內部單位，不具有機關之地位，其職責為專門處理訴願事件。
依訴願法第52條規定，訴願審議委員會委員，其中1/2以上應為社會公正人士、學者、專家，以提高訴願決定之公信力。
臺南市政府審理本案訴願案件，依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過訴願委員總人數1/2以上，由其等參與審議訴願案件，並經訴願審議委員會合議制以多數決方式決議，其所為之訴願決定具有公信力。
是以，臺南市政府所作成之訴願決定，於程序上尚無不合。
㈢原告未有因重大過失致系爭土地遭棄置廢棄物，未符廢棄物清理法第71條第1項規定之要件，被告以原處分命原告限期提出清理計畫，於法無據：1.應適用法令：⑴廢棄物清理法第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命……容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。
……」⑵63年8月20日修正公布之臺灣省河川管理規則A.第2條：「本規則所稱河川管理，係指左列事項而言：一、河川治理工程之規劃、設計、新建、養護等有關事項。
二、河川防汛、搶險等有關事項。
三、河川行政管理有關事項。
。」
B.第3條：「本省河川管理機關，在省為建設廳水利局，在縣（市）為縣（市）政府；
縣（市）政府應指定建設局（工務局）為執行單位，並得責成有關市鄉鎮公所辦理轄內河川管理事項。
省管理機關就河川管理事項範圍內對縣（市）管理機關有監督指導權，重大事項應報請省府核定。」
C.第5條：「省管理機關辦理左列事項：……」D.第6條第4款：「縣（市）管理機關辦理左列事項：……四、各河川之巡防，與違法危害河防事件之取締及處分。
……。
」E.第20條第7款：「為保護河防安全，管理機關對於左列事項，應予禁止或取締之：……七、其他有害於河防安全之行為者。」
F.第24條第1項：「為確保河防安全，縣（市）管理機關應視實際需要設置巡防人員或河川駐衛警，專責巡防並適時勸導或取締違法危害事件，必要時應會同當地警察機關取締之。
」⑶71年1月4日修正公布之臺灣省河川管理規則A.第6條：「省管理機關辦理左列事項：……。」
B.第7條第4款：「縣（市）管理機關辦理左列事項：……四、各河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分。
……」C.第17條第7款：「為保護河防安全，禁止左列事項：……七、在河川行水區域棄置或掩埋垃圾者。
……」D.第21條：「縣市管理機關應視實際需要設置河川巡防人員或河川駐衛警察，負責河川巡防及危害河防安全事件之取締，必要時並得會同當地警察機關辦理。」
⑷79年8月29日修正公布之臺灣省河川管理規則A.第6條第5款：「省管理機關辦理左列事項：……五、特別河段之巡防與違法、危害河防事件之取締及處分。
……」B.第7條第4款：「縣（市）管理機關辦理左列事項：……四、除特別河段外各河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分。
……」C.第17條第7款：「為保護河防安全禁止左列事項：……七、在河川行水區域堆置砂石或傾倒廢土、廢棄物者。
……」D.第21條：（未修正）⑸87年3月23日修正公布之臺灣省河川管理規則A.第2條第1項第3款：「（第1項）本規則所稱河川管理，係指左列事項：……三、河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分。
……」B.第3條第1項、第2項：「（第1項）本規則所稱主管機關，在省為臺灣省政府……；
在縣（市）為縣（市）政府。
（第2項）本規則所稱管理機關，在省為臺灣省政府水利處……；
在縣（市）為縣（市）政府。
……」C.第6條：「（第1項）管理機關應依本規則第2條第1項第1款至第6款辦理河川管理事項……。
（第2項）前項第2條第1項第3款至第6款，中央管理機關得委託縣（市）管理機關辦理。」
D.第7條（刪除）E.第17條第7款：「為保護河防安全禁止左列事項：……七、在河川區域內堆置砂石或傾倒廢土、廢棄物者。
……」F.第21條：「管理機關應設置河川巡防人員或河川駐衛警察，執行水利法第75條之警察職權，負責河川巡防及危害河防安全事件之取締，必要時並得會同當地警察機關辦理。」
2.得心證理由：⑴廢棄物清理法係「行為責任優先於狀態責任」原則之執行，以污染行為人而有優先清除責任者為對象。
污染行為人無法確定或無可追索時，土地之所有人、管理人或使用人應負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。
依該法第71條第1項規定可知，土地所有人、管理人所應負清除處理之責任，乃係以其等容許或因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務。
就認定遭非法棄置於土地之土地所有人、管理人是否具狀態責任要件適格者，需具備之要件有二：其一認定時點，應為遭非法棄置於其土地當時為該土地之所有人、管理人，而非遭查獲時；
另一為該土地之所有人、管理人主觀上需有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上。
而所謂重大過失，在廢棄物清理法或行政罰法、行政程序法相關法律並未明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺普通人之注意者而言。
則主管機關在調查是否容許或因重大過失之狀態責任要件時，應查明廢棄物何時遭非法棄置於土地？該土地由何人實際管領？該廢棄物是否容易查知？遭棄置時土地所有人、管理人是否欠缺與一般普通人相同注意？均係推究土地所有人、管理人是否具容許或因重大過失之責任要件，或所有人、管理人已善盡普通人注意義務而得免責，應詳予查明之事項（最高行政法院105年度判字第537號判決見解參照）。
⑵查本案係環保署受通報二仁溪沿岸近南萣橋往東約400公尺靠臺南側有一小段2處遭棄置廢棄物，環保署派員於106年6月15日至系爭場址現場勘查，發現堤防內河床上有遭棄置廢印刷電路板等廢棄物未清理之情，於106年6月20日函知原告及被告（本院卷一第23至25頁）。
依被告107年5月間就系爭場址污染調查之成果報告書所示（訴願卷第69至89頁）：系爭場址位於二仁溪北岸南萣橋上游450公尺河灘地，於107年3月6日現場勘查，該場址因位於堤防與河道之間不易進入，地表上有部分植披，場址內可明顯目視發現廢棄物（如廢電路板）棄置，被告開挖10個探勘點，主要廢棄物種類為廢電路板，於107年4月9、10日執行18點廢棄物污染查證採樣作業，經現場判識結果，廢棄物種類包含廢電路板與五金廢料、廢布，現場廢棄物主要掩埋深度介於地表下0至3公尺，部分網格廢棄物掩埋深度較淺介於地表下0至1.5公尺，亦有網格廢棄物掩埋深度較深介於地表下0至3.5公尺，其掩埋之廢棄物與土壤屬於混雜情形，較不容易進行篩選分離作業，經廢棄物TCLP檢測結果，12組樣品之檢測結果皆超過廢棄物有害認定標準，其主要超標項目則係為總銅、總鉛及總鎘等3個項目，故系爭場址廢棄物暫判定為有害事業廢棄物等情。
另依被告所提出航照圖觀之（訴願卷第90至94頁），拍攝日期79年6月12日、80年4月12日航照圖顯示系爭場址地形上有白色隆起物，拍攝日期83年8月24日航照圖除白色隆起物外，尚有堤防、消波塊，足認該白色隆起物為廢棄物，於83年間系爭場址旁之堤防已建造完畢，因系爭場址介於河川與堤防間之河灘地，並無其他通路可進入，是該等廢棄物於83年之前即已存在於系爭場址，兩造對此均不為爭執，應認屬實。
又系爭場址廢棄物以廢電路板、五金廢料為主，乃為早期廢五金回收處理後所生之廢棄物，可推測為二仁溪沿岸之廢五金回收業者所棄置，其棄置時間為何，依監察院108年5月8日調查報告（本院卷一第135至147頁）所示：位於臺南市、高雄市交界處的二仁溪，早年遭廢五金處理業、酸洗及熔煉業污染，不僅水質重金屬嚴重超標，造成76年二仁溪口綠牡蠣事件，當時任意棄置的電子廢棄物迄今仍埋置於部分河岸，二仁溪北岸，尚有3處（含系爭場址）早期電子廢棄物之棄置場所。
經調查自50年代起，廢五金回收業者從國外進口廢電線電纜、廢鋁線、鋅渣、廢馬達、廢電話機、廢冷氣機、電池、廢汽車切片等廢五金加以拆解回收，二仁溪中游流域成為處理廢五金回收與提煉的工廠聚集地，而處理廢五金所產生之廢棄物大多於沿岸就地棄置與掩埋。
又早期未有妥善之垃圾處理計畫，地方政府對於轄管內之垃圾甚多將其棄置於河川沿岸，造成二仁溪水質污染及環境劣化等語。
是以，二仁溪河川沿岸最早於50年代起即有廢五金等廢棄物棄置之情形，系爭場址之廢棄物可追溯於60年代至80年代間遭人棄置，直至106年6月間經通報後環保署始進行調查此污染事件，因系爭場址廢棄物遭棄置時與被查報之時間相距久遠，而已無從調查污染行為人，屬污染行為人不明之情形，則系爭場址之廢棄物是否應由土地所有人、管理人負清除責任，應視其是否符合廢棄物清理法第71條第1項規定而定。
⑶系爭場址上堆置之廢棄物可追溯於60年代至80年代間遭人棄置，且於83年堤防施作前即已存在，已如上述。
依上揭廢棄物清理法第71條第1項規定及說明可知，狀態責任對責任之發生須具因果關係，係因土地所有人、管理人享有對物之管領力，對物負有防止危害較具效率及可能而負有責任，故本件狀態責任之認定，應為「遭非法棄置當時」系爭場址之所有人、管理人，即該場址60年代至80年代之管理機關有無容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置。
查系爭場址經原告陳報於58年公告為河川區域，於76年公告治理計畫線，83年起至85年間陸續建造堤防完成，然不論有無治理計畫均屬河川區域之範圍等語（本院卷二第15頁），此有二仁溪河川圖籍第9號在卷可稽（本院卷二第20頁），並為被告所不爭執，足認系爭場址位於河川區域範圍內，應由二仁溪河川管理機關管轄。
而系爭場址「遭非法棄置當時」之二仁溪河川管理機關為何，經查：A.二仁溪前經臺灣省政府於72年5月20日以72府建水字第148218號公告為「臺灣省主要河川」、嗣於87年6月26日以87府水政字第156108號公告為「臺灣省省管河川」；
復經濟部於89年1月4日以（89）經水利字第88261425號公告將臺灣地區河川區分為中央管河川及縣市管河川，二仁溪由原列等級省管河川改列為「中央管河川」，有上揭72年5月20日公告、87年6月26日公告、89年1月4日公告在卷可憑（本院卷二第35至37頁、第38至39頁、第21至30頁）。
B.檢視上開臺灣省河川管理規則之修法歷程，可知自63年8月20日修正公布時，第3條規定河川管理機關，省為建設廳水利局、縣市為縣市政府，省政府、縣市政府管理事項分別訂於第5條、第6條規定，有關各河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分規定於第6條第4款，此為縣市政府管理職責，且於第24條規定，縣市管理機關於必要時得設置巡防人員或河川駐衛警，專責巡防並取締違法危害事件，以維護河防安全。
於71年1月4日修正訂定之臺灣省河川管理規則，該規則第5條、第6條、第24條於本次修正時移列第6條、第7條、第21條，條文內容大致未變。
79年8月29日修正訂定之臺灣省河川管理規則，第7條第4款雖修正為「除特別河段外」各河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分，然臺灣省政府就特別河段未曾有任何公告乙情，業據原告陳明在卷（本院卷二第74頁），足見各河川之巡防與違法取締及處分，仍為縣市管理機關辦理。
由此可知，河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分之事項，自63年8月20日起臺灣省河川管理規則明定「縣市管理機關」有維護河防安全之法定權限，其後修正規定均承繼上開規定之權限劃分，迄至87年3月23日修正第7條始將縣市管理機關辦理事項之規定予以刪除（同時於第21條將「縣市管理機關」修訂為「管理機關」）。
C.復審酌原告所提臺灣省政府水利處88年1月29日八八水政字第A880600208號函（本院卷一第132頁）所示：有關省管河川移交接管，請於88年1月31日前洽所轄縣市政府完成各項移交接管工作事宜，受文者對象為臺灣省第一至九河川局（含臺灣省第六河川局，即改制前原告）；
臺灣省政府水利處88年2月22日水政字第885006472號函（本院卷一第373至374頁），針對臺灣省第六河川局檢送二仁溪臺南縣政府轄內防洪建造物等移交點收清冊案，同意備查等情；
臺灣省第六河川局88年1月30日88河六管字第0480號函行文臺灣省水利處、副知臺南縣政府，將臺南縣政府轄內二仁溪水系河川公地防洪建造物、種植許可案件、公地砂石採取許可案件、行政罰鍰處分、管理訴願行政訴訟等件移交點收清冊及移交接管現況照片報請臺灣省水利處備查（本院卷一第375至378頁）。
足見臺南縣政府已將其對於二仁溪管理事項所為之公文書等件移交予臺灣省第六河川局，並經臺灣省第六河川局備查後陳報臺灣省水利處，臺南縣政府對於二仁溪之管理權限於88年1月31日全部移交予臺灣省第六河川局，應無疑義。
被告雖主張二仁溪歷來均為省管河川，無原告所稱係由臺南縣政府移交管理情事云云，與前揭法律規定及事證不符，核無足取。
D.綜合上揭規定及說明可知，於87年3月23日修正臺灣省河川管理規則以前，保護河防安全向來均由縣市管理機關負責，縣市政府應視實際需要，負有設置巡防人員或河川駐衛警，專責巡防並適時勸導或取締違法危害事件之管理權責，以避免不法人士非法棄置廢棄物於河川區域內，依其管理事務權限，有課予排除違法情事、回復原狀之義務，如其有行政怠惰之情事，與廢棄物遭非法棄置河川區域有因果關係，並有可歸責性而具有直接管領力，自屬廢棄物清理法第71條第1項之管理人。
省政府雖為河川之主管機關，惟其管理事項依規定係河川區域規劃、治水防洪、開發及非農業特殊使用之許可，核與河防安全巡視、廢棄物取締、處分等事務無涉，難謂其管理上疏失致廢棄物遭非法棄置之可能。
是以，縣市政府與省政府同屬管理人之情形下，就河川區域廢棄物之處理而言，有直接管領力（事務權限）之縣市政府，自優先於無直接管領力之省政府甚明。
復觀二仁溪河川管理沿革，二仁溪河川區域內違法案件之巡防、取締及處分工作自60年代起，均由臺南縣政府辦理，自72年5月20日起二仁溪列為臺灣省主要河川，其河川之巡防、取締、處分之管理事務仍由臺南縣政府辦理，直至87年3月23日修正公布之臺灣省河川管理規則刪除第7條及修改第21條規定，該河川之巡防、取締、處分等河防安全管理事務權限始為臺灣省第六河川局職掌。
系爭場址遭非法棄置廢棄物之期間，自60年間起即存在於二仁溪河川區域內，持續至83年間堤防建造完成時，已超過20年之久，此期間之河川管理機關均為臺南縣政府，而非自87年、88年間權限轉移後接管河川管理機關之臺灣省第六河川局。
從而，系爭場址遭棄置廢棄物時之管理人並非臺灣省第六河川局，亦非由現管理機關原告所承繼，難認臺灣省第六河川局及原告應負廢棄物清理法第71條第1項狀態責任。
再系爭場址早期遭非法棄置廢棄物乙事，應可歸責當時河川管理機關即臺南縣政府並未恪遵前揭臺灣省河川管理規則規定，落實辦理二仁溪河川區域內違法案件之巡防、取締及處分工作，因而形成系爭場址堆置大量廢棄物現狀問題，顯有疏失，嗣因縣市合併，自應由臺南市政府概括承受其責任而依廢棄物清理法第71條第1項規定負清理責任，則原告主張被告及臺南市政府有管理上重大過失等語，核屬有據。
至被告雖稱原告於系爭場址旁之堤防於83年至85年間施設時即已知遭棄置廢棄物，卻未為處理，顯有過失云云。
惟臺灣省第六河川局施設堤防當時，系爭場址早已遭非法棄置廢棄物在案，且被告並未舉出具體證據證明原告施設堤防之行為、與系爭場址遭棄置廢棄物之結果間有何因果關係存在，縱原告之前身即臺灣省第六河川局於施設堤防當時知悉有該廢棄物事件，充其量乃其應通報職掌河川巡防、取締、處分之臺南縣政府，促使其開啟調查行政程序，但無足推翻臺南縣政府為二仁溪河川管理機關，並職掌河防安全維護及取締處分事項之管理權限之事實，被告上述主張，委無足取。
⑷至原告另稱被告應受行政協商之拘束，被告所為之原處分，有違反行政協商與誠信原則云云。
惟環保署108年2月22日研商臺南市二仁溪廢棄物清理工作相關事宜會議紀錄（本院卷一第347至355頁），其結論為：「本案各單位均已依行政協商積極辦理，尤其針對少量裸露處須緊急移除處理的第一部分，各機關均本權責已辦妥，緊急移除處理工作已告一段落；
至於第二部分二仁溪後續河岸高灘地大量廢棄物清理，與會單位在法令賦予權責及依法行政前提下，建議水利單位與臺南市政府仍秉持歸零思考及務實態度共同面對問題相互協力解決，符合民意期待。
……本署目前研擬『公有污染土地環境再生計畫（草案）』係由公有土地所有權人或管理機關與地方政府先取得共識後研擬納入，由公有土地所有權人或管理機關之中央相關機關據以編列該廢棄物清理預算，向行政院共同爭取經費辦理，共同解決該業管公有土地長年以來因籌措廢棄物清理經費問題，並協助完成清理責任人善盡管理之責。」
，該次會議雖名為「二仁溪廢棄物清理工作相關事宜會議」，惟並未作成廢棄物清理及其費用應由原告或被告或兩造共同負責之結論，而原告對於兩造曾依行政協調方式，達成權責釐清或分攤費用協議等情，亦未能舉證以實其說，則其所述之事實，即無可採。
又監察院108年5月8日調查報告（本院卷一第135至147頁）指出：「(十一)再查，本案對於二仁溪該3處非法棄置之陳年事業廢棄物的處置，考量廢棄物數量及清理經費龐大，環保署召開會議決議本案優先以行政協商方式，由該3機關共同處理。
惟行政機關對事務管轄權的釐清，有助於確定機關權限與職責，正當化及合法化該機關對於處理事務預算的編列與支用。
(十二)本案事涉機關對處理經費及有無權限爭論不休，縱環保署已以行政協商方式處理，行政院仍允宜居於領導者地位，回歸法制規定，依據行政程序法第14條規定，審慎釐清及解決行政機關管轄權之爭議，避免因釐清機關權責之冗長行政流程，延誤處理時限，以為日後類似案件之處理準據。」
足見環保署縱有為行政協商並無法消弭機關爭議，本案仍應回歸廢棄物清理法第71條第1項狀態責任之規定，釐清應負廢棄物清理責任之機關，避免清理程序拖延停滯。
又系爭場址「遭非法棄置當時」之二仁溪河川管理機關為臺南縣政府，其執掌河川巡防及違法危害河防安全事件之取締及處分事項，竟未恪遵前揭臺灣省河川管理規則規定，落實辦理二仁溪河川區域內違法案件之巡防、取締及處分工作，因而形成系爭場址堆置大量廢棄物現狀問題，顯有疏失，嗣因縣市合併，自應由臺南市政府概括承受其責任而依廢棄物清理法第71條第1項規定負清理責任等節，業經本院審認如前，且經上開監察院調查報告指明：「臺南市政府對於不肖民眾違法掩埋廢棄物案件，事前未能積極查處，事後復未對廢棄物清除處理流向加強監督掌控，致使全案延宕十餘年未能妥處，斲傷政府機關執法形象，允應檢討改進」等情（本院卷一第142至146頁），併予說明之。
六、綜上所述，被告認原告為系爭場址有關河防安全事務之管理機關，並以原告於系爭場址管理上有重大過失致廢棄物遭非法棄置，應依廢棄物清理法第71條第1項規定，負廢棄物清理責任，認事用法皆有違誤，訴願決定未予糾正，於法即有未合。
從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，均核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。
七、結論︰原告之訴為有理由。
中 華 民 國 110 年 1 月 26 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 110 年 1 月 26 日
書記官 周 良 駿
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