高雄高等行政法院行政-KSBA,108,訴,52,20200505,3

高雄高等行政法院判決
108年度訴字第52號
民國109年3月31日辯論終結
原 告 陳麗玥


訴訟代理人 陳麗珍 律師
被 告 屏東縣政府
代 表 人 潘孟安
訴訟代理人 陳炳良
宋政霖
王子瑋
參 加 人 江明富即富盛土木包工業


上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國107年12月6日訴字第1070226號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：被告於民國107年5月間辦理「屏東火車站周邊光復路及柳州街道路用地地上物拆除工程（案號：000-0000000P1）」採購案（下稱系爭採購案）第2次公開招標，於107年5月31日決標予參加人並於同年6月1日辦理決標公告（下稱原處分）。

原告雖不具投標廠商資格且未參與投標，然仍主張被告以違法招標文件及設計圖書等辦理招標致決標，乃於同年6月1日發函向被告提出異議。

經被告107年6月14日屏府工土字第10719988600號函（下稱異議處理結果）駁回異議。

原告不服，向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會（下稱工程會）提出申訴，請求撤銷決標結果及請求被告負擔申訴費用。

經工程會以107年12月6日訴字第1070226號申訴審議判斷「關於請求撤銷決標結果部分，申訴駁回；

其餘申訴不受理。」

（下稱申訴審議判斷）原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

（一）主張要旨︰ 1、原告居利害關係人地位而因被告作為及不作為致生侵害權利及利益，係適格當事人，提起本件訴訟合法有據： （1）我國於87年在訴願法中首度增訂人民對於原處分機關之處分不服時，係向原處分機關提起訴願，俾原處分機關重新審查所為處分之適當性及合法性，如原處分機關認為訴願有理由，得自行變更原處分，以茲救濟，究其源由乃在於行政機關得依此程序為行政自我審查，除得保障人民權益外，亦得減少後續之訟源。

同理，政府採購法規定人民或廠商得於政府採購程序中提出異議，亦係行政自我審查之體現。

依司法院釋字第469號解釋意旨，法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者，該特定人等即應受保護，並得提出行政訴訟以茲救濟。

（2）依政府採購法第48條第1第2款規定，倘機關於辦理招標之文件、設計圖說有違反政府採購法之情事者，即不得開標及決標，否則即為違法行政行為。

另依公共工程專業技師簽證規則第12條規定，技師執行業務，如有必要應親自赴現場實地查核，並將相關重要事實及數據來源製作詳細資料，以彙訂為工作底稿，始符法制；

究其目的乃在於技師執行業務所製作之圖樣及書表等，均為營造業業者承攬工程時之依據，此乃營造業法之相關規定。

又依營造業法第26條、第32條第1項第1款、第35條、第36條及第37條第1項前段規定，乃希冀營造業者依工程圖樣及說明書切實施工，以維持工地安全及工地周邊居民生命、健康及財產等權利。

準此，規劃該工程之技師於其執行業務時所製作之圖樣及書表、數據資料正確、切實與否，均與該工程相關人等（包含施工人員及工地周邊居民）之生命、財產至關重要。

（3）訴外人協昌工程顧問有限公司執行系爭採購案時，係根據招標文件檢具之圖說上標明拆除之位置及高度暨點位【參圖說02/07─05/07】。

惟招標文件之圖說內欲拆除之地上物所標明之位置及高度暨點位等，與實況不符，而原告於公告期間即以法律上利害關係人地位，要求被告針對招標公告之內容予以更正，避免於被告決定時之行政處分內容有誤。

此等決標行政處分之效力範圍及於工地周邊所有居民生命及健康受損害外，亦及於系爭地上物殘存建物結構安全，而承攬拆除標之營造業者，應按圖說施工，然因本件圖說之數據資料不實及悖於現況，致有違法及危害工地周邊居民健康權及財產權之虞。

（4）原告前就系爭採購案招標文件內容涉及違反政府採購法等情提出異議。

然被告卻置之不理，反而一再陳稱原告係因為土地徵收案件而提出異議。

工程會身為採購申訴審議判斷機關亦置被告就系爭案件招標文件已違法而不顧，逕以原告無權利保護必要而駁回原告之申訴。

揆諸行政機關自我審查法理暨上開規定之立法意旨，被告接獲原告異議，依法即應自我審查原告提出之異議是否有理由，而非逕謂伊未違法予以搪塞，此誠有違行政自我審查原則。

本件經原告訴請撤銷原處分，法院即應就原處分之招標文件應詳予審酌是否有違法之情狀。

（5）因被告之行政處分有上開違法，原告既已依法陳述意見且提供正確資訊供被告修正，被告卻怠而不為，並以錯誤資訊作成行政處分，同時侵害原告作為利害關係人之正當法律程序參與權益及因處分作成後延伸致財產權及健康權受侵害，原告訴請撤銷有撤銷利益，應係適格當事人，提起本件訴訟合法有據。

2、關於被告辦理第2次招標違法情狀，有系爭採購案之「工程位置圖圖目錄工程告示牌詳圖」可據，簡述如下： （1）「02/07施工說明與注意事項既有建物部分拆除新設支撐示意圖」中就「一般施工法注意事項：注意事項5、15、19規定不得要求加價及不得因詳細價目表金額與實作金額差異而提出異議」乙節，違反民法不當得利規定，且為政府採購錯誤行為態樣。

（2）「02/07施工說明與注意事項既有建物部分拆除新設支撐示意圖」中就「鋼結構一般說明：本項目2及3指定外國特定標準及協會暨指定規格規範，而未允許同等品。

」及「06/07工地安全維持措施詳圖（一）本項目註明採用台灣區塗料油漆工業同業工會……」乙節，此等項目既已指定外國特定標準及協會，係資格及規格限制競爭，故為違法不當限制競爭行為，為政府採購錯誤行為態樣，違反政府採購法規定及技師法第19條第1項第2款及第3款規定。

另本件受機關委託提供採購規劃、設計、審查、監造、專案管理或代辦採購廠商之人員等，已違反政府採購法第88條規定。

（3）「02/07施工說明與注意事項既有建物部分拆除新設支撐示意圖」中就「既有建物部分拆除新設支撐示意圖S=noscale：每m單位重：94.0未標記重量之單位」乙節，其標示尺寸300之部分非全部屬實，未進行完整測量也未有相關支撐之平面詳圖（間距與側向支撐之考量等）與計算，顯見草率不詳確，違反技師法第19條第1項及政府採購法第70條規定。

（二）聲明︰申訴審議判斷、異議處理結果及原處分（即「屏東火車站周邊光復路及柳州街道路用地地上物拆除工程（公告單位案號：000-0000000P1）」決標結果）均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

（一）答辯要旨︰ 1、原告以被告招標文件有違法弊失情形，請求撤銷決標結果，前經工程會作成審議判斷撤銷決標結果為無理由，其餘申訴為不受理： （1）本件係原告不服被告辦理系爭採購案就採購招標文件圖說內容提出異議，經被告審視結果並無所稱違失事項，按原工程預算書圖續辦理第2次採購招標事宜。

原告於本採購招標、決標階段提出異議，原告雖不具備投標廠商資格，被告仍就其異議事項回覆處理，過程如下：A.原告委託黃淑芬律師以107年4月11日芬字第1070411號函稱招標文件及設計圖說顯然違法1事分別向被告及工程會提出異議，經工程會以107年4月19日工程技字第10700111830號函敘明異議函所附圖說難謂「未經技師本人簽署」，並請被告就主辦機關業管事項查處，經被告查處結果，原告非屬政府採購法第74條規定所稱之廠商，且經審閱所述違法弊失情狀均為主觀謬誤認知或未對履約造成影響之事項，爰以107年5月18日屏府工土字第10712833100號函覆並檢附回覆對照表1份供原告參閱。

B.原告於被告第2次招標期間以107年5月30日函稱招標文件及設計圖說顯然違法1事再次提出異議，經被告審視異議事項與前次並無差異，爰以107年6月8日屏府工土字第10719533800號函（下稱被告107年6月8日函）覆原告未具廠商資格，不予受理。

C.原告續以107年6月1日函請被告依技師法第19條、政府採購法第88條規定查辦等訴求，經被告以異議處理結果函覆異議事項及請求提供資料被告業以107年6月8日函覆原告在案，另本件依政府採購法規定決標予合於投標資格之投標廠商，亦無不法。

（2）被告於107年5月24日辦理第2次招標，計有1家廠商投標，經107年5月31日開標結果廠商符合投標資格且標價低於底價，依規定決標予參加人，並於107年6月1日刊登決標公告。

2、本件於招標公告已載明投標廠商資格為設立屏東縣或毗鄰縣市之土木包工業，以及丙等以上綜合營造業，且原告對投標廠商應具資格並未提出異議，亦無法證明自身確有符合前開投標廠商資格。

原告所指影響原告權益或利益部分，肇因土地徵收處分，非因採購招標文件或招標過程影響原告身為廠商身分之權益或利益損害，原告異議、申訴自未合於政府採購法第75條第1項規定意旨。

3、本件係就土地已徵收完竣之範圍內地上物辦理拆除工程發包採購案，原告因不服土地徵收處分損及自身權益已另案提起訴願，經行政院訴願審議委員會駁回訴願後，原告另案提起行政訴訟刻由本院108年度訴字第88號審理中。

原告自身未具投標廠商資格，且所陳違法弊失事項經審閱結果均非事實，原告既已就土地徵收處分另案提起行政救濟，原告未具本採購標案廠商投標資格，自不得就本採購標案提起撤銷審議判斷、決標結果之訴。

（二）聲明︰原告之訴駁回。

四、參加人陳述要旨：系爭採購案曾經流標且均為一般通用規格，不可能有綁標情形，系爭採購案符合政府採購法規定。

五、爭點︰原告是否具有對原處分提起撤銷訴訟之當事人適格？

六、本院之判斷︰

（一）本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有107年5月24日公開招標公告（見本院卷第123頁至第125頁）、原告107年6月1日函（見本院卷第102頁至第118頁）、原處分（見本院卷第126頁至第127頁）、異議處理結果（見本院卷第101頁）及申訴審議判斷（見本院卷第19頁至第32頁）附卷可稽，自堪認定。

（二）原告不具有對原處分提起本件撤銷訴訟之當事人適格： 1、按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」

「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。

（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」

訴願法第18條、行政訴訟法第4條第1項、第3項分別定有明文。

準此，提起訴願或行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情形外，原則上應以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件，而其目的即在於排除民眾訴訟，並藉此區隔權利或法律上利益與法律規範之反射利益，或僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係之情形。

其須為行政處分之相對人或利害關係人，始得以行政處分違法，經前置程序未獲救濟而提起撤銷訴訟。

又所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。

而「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係人範圍之基準，即須先認定行政處分所依據之法規範對該第三人而言係為保護規範，若法律已明文規定第三人得提起行政爭訟，固無疑義；

如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，亦得允其依法請求救濟。

是以，非行政處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由上開新保護規範理論判斷原告法律上之權益可能遭受損害者，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；

然若非法律上之權益，而僅係單純經濟、感情或事實上等反射利益遭受損害，則非為法律所保護之對象，不在上開所稱利害關係人之範圍內，該第三人執此提起撤銷訴訟，即難謂有訴訟權能，當事人適格即有欠缺。

又提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。

2、原告固主張：系爭採購案招標文件之圖說內欲拆除之地上物所標明之位置及高度暨點位等與實況不符，其於公告期間即以法律上利害關係人地位，要求被告針對招標公告之內容予以更正，避免於被告決定時之行政處分內容有誤，其效力範圍及於工地周邊所有居民生命及健康受損害外，亦及於系爭地上物殘存建物結構安全，而承攬拆除標之營造業者應按圖說施工，因本件圖說之數據資料不實及悖於現況致有違法及危害工地周邊居民健康權及財產權之虞；

其既已依法陳述意見且提供正確資訊供被告修正，被告卻怠而不為，並以錯誤資訊作成行政處分，同時侵害原告作為利害關係人之正當法律程序參與權益及因處分作成後延伸致財產權及健康權受侵害，其訴請撤銷有撤銷利益，就本件撤銷訴訟為適格當事人云云。

然： （1）按政府採購法之立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，此觀該同法第1條即明，堪認政府採購法係為公共利益或一般國民福祉而設之法律規定。

次按「（第1項）廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之4分之1，其尾數不足1日者，以1日計。

但不得少於10日。

二、對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。

三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。

其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。

但至遲不得逾決標日之次日起15日。

（第2項）招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。

其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」

「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。

地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。」

同法第75條、第76條第1項分別定有明文。

對照政府採購法第8條規定：「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」

以觀，足見前揭規定之主要規範目的在於維持各該採購案潛在得標廠商間競爭之公平性；

得依政府採購法第75條、第76條所定程序就特定採購案提起異議或申訴者，應以其就機關所辦理之該採購案得提供該案所須工程、財物、勞務，且將因該採購案致損害其權利或利益之公司、合夥或獨資之工商行號、自然人、法人、機構或團體為限，而非任意第三人均得依前揭規定提起異議或申訴。

從而，就政府採購法前揭規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，尚難認寓有保障前揭廠商以外特定人之意旨。

（2）查原處分為被告依政府採購法所定公開招標程序程序而將系爭採購案決標予參加人之行政處分，業如前述。

被告於107年5月24日就系爭採購案辦理第2次公開招標公告時，就系爭採購案之投標廠商資格摘要業已載明：「符合下列資格之一者：1、本縣或毗鄰縣市之土木包工業E102011。

2、丙等以上綜合營造業E101011。

投標廠商應依投標須知及其補充說明規定檢附投標文件，為檢附或檢附不齊全或所附具之文件經審查不符招標文件規定者為無效標。」

等情，此觀該公告（見本院卷第124頁）即明。

而原告為系爭採購案所欲執行拆除工程範圍內之住戶，並非從事土木包工業或丙等以上綜合營造業，不具備系爭採購案招標公告所要求之廠商資格等情，為原告所自承（見本院卷第165頁），堪認原告自始即不具備系爭採購案之投標廠商資格，亦未參與系爭採購案之投標。

依前揭說明，原處分縱因違法而經撤銷決標，其結果對於原告而言，亦因其不具投標廠商資格而無從獲得後續系爭採購案之決標資格，是原告對於被告決標予參加人之原處分，並無主張其權利或法律上利益受損害之適格，自亦不得依政府採購法第75條、第76條所定程序就系爭採購案提起異議及申訴。

至原告所主張其因系爭採購案招標文件之圖說內欲拆除之地上物所標明之位置及高度暨點位等與實況不符，致其生命權、健康權及財產權可能有受損之風險等節，則僅屬系爭採購案工程執行階段，在建管法令上有無暫時停工事由或衍生相關損害賠償之問題，均非無其他救濟途徑，核與系爭採購案之決標程序是否合於政府採購法，以及維持系爭採購案潛在得標廠商間競爭之公平性等節無涉。

故原告主張其就原處分為利害關係人，其已提出異議及申訴而為本件撤銷訴訟之適格當事人云云，自不可採。

（三）綜上所述，原告不具系爭採購案之投標廠商資格且未參與投標，被告以原處分將系爭採購案決標予參加人，尚未直接影響原告之法律上權益，原告既非原處分之法律上利害關係人，則其提起本件撤銷訴訟，核有當事人不適格之情形。

故異議處理結果及申訴審議判斷維持原處分，均無不合。

原告訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，均無理由，應以判決駁回。

又本件訴訟既因原告欠缺當事人適格予以駁回，則原告實體上之主張即無從予以審酌，其聲請調取系爭招標文件之工作底稿等關於實體主張之證據調查事項（見本院卷第266頁至第269頁）亦無調查之必要，併此敘明。

七、結論︰原告之訴無理由。

中 華 民 國 109 年 5 月 5 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 韋 岑
法官 曾 宏 揚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 5 月 5 日

書記官 林 幸 怡