高雄高等行政法院行政-KSBA,109,簡上,22,20200506,1

高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第22號
上 訴 人 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 葉張基 律師
被 上訴 人 李佩芬即東豐棧安平館

上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對中華民國108年12月27日臺灣臺南地方法院108年度簡字第59號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

一、原判決廢棄。

二、被上訴人在第一審之訴駁回。

三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由

一、爭訟概要：上訴人於民國107年6月22日接獲民眾反映臺南市○○區○○0街00巷00號疑有違規經營日租套房之情事，乃於107年7月11日派員至該址執行聯合稽查，現場無法入內，惟查有「安平客棧」市招，另上訴人搜尋網路，分別於「Agoda」、「Booking.com」、「Asiayo」、「Airbnb」、「東豐棧Aust H bnb」及「Google」搜尋引擎網頁查得分別以「東豐棧-安平館」及「東豐棧中西區館」等為名之廣告資料，刊載以日計價之房價等資訊招攬旅客住宿，並有多則旅客住宿評價，經比對為前揭地址之房源。

嗣上訴人依該址門口「安平客棧」市招下方所留之聯絡電話0000000000查得門號持有人為被上訴人，遂以107年7月24日府觀業字第1070834269號函請被上訴人陳述意見，案經被上訴人陳述意見後，上訴人認被上訴人未領取民宿登記證，即擅自於上開地址經營民宿業務，經營房間數7間，違反發展觀光條例第25條第2項規定，爰按同條例第55條第6項及發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第9條附表5第1項規定，以107年12月5日府觀業字第1071299098A號裁處書，裁處新臺幣（下同）10萬8千元罰鍰，並勒令歇業。

被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟（僅對罰鍰部分不服，未對勤令歇業部分不服），經原審法院以108年簡字第59號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分。

上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原審判決書所載。

三、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠依行為時發展觀光條例第2條第9款規定：「民宿：指利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。」

是以，該當經營民宿業之要件，須符合：⑴利用自用住宅空閒房間，⑵結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，⑶以家庭副業方式經營，⑷提供旅客鄉野生活之住宿處所等4要件。

且須同時具備，缺一不可。

並均須有證據之證明，以供事實認定之依據。

若只是廣告促銷或準備房間等準備階段等經營行為，未有證據足以認定原告確係利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所之事實，其所為提供旅客住宿處所之行為，僅能認係旅館業，難謂該當民宿業。

㈡本件上訴人認被上訴人有經營「東豐棧-安平館」民宿之違章行為，無非以其所提出之被上訴人於網路刊登在「Agoda」、「Booking.com」、「Asiayo」、「Airbnb」、「東豐棧Aust Hbnb」及「Google」等搜尋引擎網頁，分別以「東豐棧-安平館」等網路訂房系統明確標示旅宿簡介、房型介紹、每晚房價等資訊，並有住宿評論經營者回復內容等為據。

惟本件上訴人之裁罰書，對於被上訴人究係如何該當上揭經營民宿業之違章事實，僅於裁處書，簡單敘述：「案址經107年7月11日本府聯合稽查雖無法入內，……『東豐棧安平館』網路住宿宣傳廣告，營業房間數共計7間，……」（詳見甲證3）云云；

對於如何該當法定之⑴利用自用住宅空閒房間、⑵結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動、⑶以家庭副業方式經營、⑷提供旅客鄉野生活之住宿處所等4要件之事實與理由證據，均未於裁罰書中記載。

其裁罰書與上揭行政程序法第96條第1項第2款規定之應記載事項顯有不符，程序上已有重要之瑕疵。

遲至原審法院審理中，上訴人仍未能提出有足以認定與4項構成要件全部該當之事實與關聯性證據。

是以，本件縱能認定被上訴人確有透過訂房網站違法經營日租型旅宿業之行為，亦不能認被上訴人所經營之旅宿業該當行為時發展觀光條例第2條第9款規定之「民宿」。

固然法定經營「民宿」行為構成要件之要素，可謂相當有複雜性，上訴人主管機關交通部觀光局竟以99年6月29日觀賓字第0990014797號函說明三、四將日租屋之經營形態符合「凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業」之要件，即屬旅館業或民宿等短期住宿服務業範籌（疇）。

顯無視於行為時發展觀光條例第2條第9款有關「民宿」定義之法定要件。

縱認該當「民宿」構成要件定義之行為有其困難性或複雜性，此乃立法政策之問題，至不能以行政函釋簡化之。

本件裁罰之依據與該條例明文規定之要件顯有不符，適用法律即有違誤，至不能據以裁罰等語，為其論據。

四、上訴人上訴主張及聲明略以：

(一)上訴要旨：1.按行為時發展觀光條例第2條第9款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……九、民宿：指利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。

」本案就是被上訴人沒有符合合法民宿的法定要件卻經營民宿之違章行為，才有處罰被上訴人之問題，如果被上訴人通通符合合法民宿的法定要件，就不可能處罰。

然原審判決卻將被上訴人不符合合法民宿要件，導出「不構成民宿--不處罰」之結論，與一般不符合合法民宿要件應該是「不符合民宿--處罰」之論理完全相反，顯屬悖論，其適用法令顯違反論理法則，而有判決適用法規錯誤之違背法令。

2.原審判決根據上開錯誤邏輯所導出「不構成民宿--不處罰」之奇特結論，並以此錯誤認定被上訴人必須在裁處書中記載被上訴人如何符合上述民宿定義關於「利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所」之相關記載。

但上開問題是合法民宿的定義要件，不是被上訴人的行為，被上訴人就是已經有實際「以提供床鋪、棉被、枕頭、衛浴設備、浴巾、毛巾、洗髮精、肥皂、拖鞋、茶水……等基本設備，以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等」之行為，而其所經營之房間並不符合上述合法民宿要件規定之違章行為。

而上訴人確實將被上訴人以提供床鋪、棉被、枕頭、衛浴設備、浴巾、毛巾、洗髮精、肥皂、拖鞋、茶水……等基本設備，以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等之相關細節詳細記載在裁處書上，原審判決卻認為上訴人沒有記載上述合法民宿之要件云云，顯然亦為上述違反論理法則所導致之適用法規錯誤。

3.退步言之，即使以原審法院錯誤論理法則導出之結論，仍應認為被上訴人違反民宿之規定：⑴上訴人於107年7月11日前往案址聯合稽查時，查獲現場張貼「安平客棧」店招，並載明聯絡人安西賢聯繫電話0000000000，與上訴人107年9月28日網路查察「台南民宿安平客棧/民宿聯絡人安小姐（安西賢）0000000000」相符，經查該電話號碼持有人為李佩芬，即為被上訴人，亦為本案陳述意見書之陳述人，且網站廣告內容明確標示「在安平，距離安平古堡六分鐘！」另於Booking訂房平台被上訴人亦明確揭示住宿周邊距離本市知名武聖夜市1.5km、距離安平老街1.5km，距離安平古堡1.6km、距離安平樹屋1.8km……、及Airbnb標有本棧距離台江四草綠色隧道車程約14分鐘、距離安平蚵灰窯文化館車程約5分鐘、距離花園夜市車程約8-10分鐘……等訊息，被上訴人意圖結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動為招攬民宿生意之企圖明顯。

⑵又108年12月13日被上訴人於辯論庭當庭表示其正職為教師，依Airbnb訂房網路平台揭示之「東豐棧—安平館」房東：Mary大頭貼相片即為被上訴人，顯見該民宿即被上訴人所經營之副業無誤。

⑶經查台南市地籍圖資查詢系統，案址西賢一街71巷36號主要用途為住家用（上證4號），符合民宿之規定（民宿管理辦法第8條第1款本文：「民宿之申請登記應符合下列規定：一、建築物使用用途以住宅為限。」

）⑷基上，本案性質確屬利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所，符合行為時發展觀光條例第2條第9款民宿之定義規定，洵勘認定。

4.按交通部觀光局99年6月29日觀賓字第0990014797號函說明三、四略以：「……三、另行政院主計處中華民國行業標準分類將旅館及民宿與不動產租售業區別說明如下：旅館及民宿規定於該標準分類I大類之55中類-住宿服務業：『凡從事短期或臨時性住宿服務之行業均屬之，有些場所僅提供住宿服務，有些場所則提供結合住宿、餐飲及休閒設施之複合式服務。

不包括：以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租應歸入6811細類【不動產租售業】。』

另551小類-短期住宿服務業及5510細類-短期住宿服務業規定：『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業均屬之，如旅館、旅社、民宿等。

主要經濟活動（5510細類參考子目）為民宿、汽車旅館、旅社、旅館、賓館、觀光旅館。』

四、日租屋之經營形態符合『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業』之要件，應屬旅館業或民宿等短期住宿服務業範籌（疇）。」

而鈞院107年度簡上字第56號確定判決業已指明交通部觀光局99年6月29日觀賓字第0990014797號函令乃主管機關基於執行法律職權之必要，就有關「旅館」、「民宿」及「不動產租售業」等概念所訂定之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實及適用法律之準據，因合與首揭說明意旨，且未增加法律所無之限制，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自所解釋法律之生效日起有其適用。

既然如此，該發展觀光條例第2條第9款即無原審判決所稱立法政策的問題，原審判決對此有嚴重誤解，亦屬適用法規錯誤之違背法令。

5.按最高行政法院97年度判字第1086號判決：「按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。

又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。

再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。」

上訴人乃依發展觀光條例第55條第6項及裁罰標準第9條附表5第1項規定作成107年12月5日府觀業字第1071299098A號裁處書，處被上訴人罰鍰10萬8千元，並勒令於該址經營之民宿業務歇業。

被上訴人不服，針對勒令歇業及罰鍰均提起訴願，經交通部訴願駁回後，針對罰鍰部分提起本件訴訟。

因此，被上訴人違章行為所為之歇業處分業已確定，具有行政處分構成要件效力，原審法院應受拘束，僅能針對罰鍰部分進行審查，但原審判決卻推翻已經確定之歇業處分所認定之基礎事實。

(二)上訴聲明：⑴原判決廢棄。⑵被上訴人第一審之訴駁回。

五、本院查：

(一)按「本條例所用名詞，定義如下：……九、民宿：指利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧等生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。」

「民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。」

「未依本條例領取登記證而經營民宿者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」

行為時發展觀光條例第2條第9款、第25條第2項及第55條第6項分別定有明文。

查發展觀光條例乃為健全民宿之發展，而為上述經營民宿者應向地方主管機關登記並應領有登記證及專用標識，始得經營之規定，以使經營民宿者納入輔導管理體系，並對違反登記規定者為處以罰鍰等處分之規定。

次按「本辦法依發展觀光條例第25條第3項規定訂定之。」

「民宿之經營規模，應為客房數8間以下，且客房總樓地板面積240平方公尺以下。

但位於原住民族地區、經農業主管機關核發許可登記證之休閒農場、經農業主管機關劃定之休閒農業區、觀光地區、偏遠地區及離島地區之民宿，得以客房數15間以下，且客房總樓地板面積400平方公尺以下之規模經營之。」

「經營民宿者，應先檢附下列文件，向當地主管機關申請登記，並繳交證照費，領取民宿登記證及專用標識後，始得開始經營。

……」民宿管理辦法第1條、第4條第1項及第11條亦規定甚明。

另裁罰標準第9條規定：「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表5之規定裁罰。」

及裁罰標準附表5民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法裁罰基準表第1項明定：「未領取民宿登記證而經營民宿。

……客房數7間，處新臺幣10萬8千元，並勒令歇業。」

核前揭民宿管理辦法、裁罰標準分別係基於發展觀光條例第25條第3項、第67條規定之授權訂定，其中民宿管理辦法上開規定即是基於民宿係利用自用住宅空閒房間，以家庭副業方式所經營，為與旅館業有所區隔，故須對其經營規模有所限制之目的，其規定內容僅是關於民宿經營規模上限之細節性規定，並未逾越授權範圍，且與授權意旨相符；

而裁罰標準乃主管機關基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇而訂定，核與母法規定無違，自均得予以適用。

(二)查被上訴人前遭民眾檢舉並提供住宿資料，經上訴人勾稽被上訴人網路上房間依序編號3611、3621、3622、3632、3631、3641及3642；

其中編號3642與民眾提供住宿照片之房間相當，確認該房源營業處為臺南市○○區○○○街00巷00號。

此外，上訴人以被上訴人經營「東豐棧安平館」為關鍵字，查詢到「Booking.com」網站則顯示「2019年7月1日旅客評論：房間螞蟻多」，被上訴人還會回覆「不好意思，近日天氣變化大蚊蟲多，我們會更小心注意，也謝謝您，歡迎下次再來玩哦。」

「會先給一組密碼，使用密碼鎖開門，隨時入住。

必須先匯款，房型多次來電更改，房間格局和位置令人有點不舒服」。

又上訴人搜尋網路，分別於「Agoda」、「Booking.com」、「Asiayo」、「Airbnb」、「東豐棧AustH bnb」及「Google」搜尋引擎網頁查得分別以「東豐棧-安平館」及「東豐棧中西區館」等為名之廣告資料，刊載以日計價之房價等資訊招攬旅客住宿，並有多則旅客住宿評價，經比對為前揭地址之房源。

此外，被上訴人亦實際有備妥床鋪、棉被、枕頭、衛浴設備、浴巾、毛巾、洗髮精、肥皂、拖鞋、茶水……等基本設備，以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等之行為，凡此諸情，為原審所確認之事實，並有證據附於原審卷可參。

足證該址（臺南市○○區○○○街00巷00號）確有以日租套房型態，提供旅客住宿、休息等相關服務業務等情事，堪以認定。

(三)又行為時發展觀光條例第2條第1項第9款規定：「民宿：指利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。」

是以，該當經營民宿業之要件，須符合：⑴利用自用住宅空閒房間，⑵結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，⑶以家庭副業方式經營，⑷提供旅客鄉野生活之住宿處所等4要件。

查，上訴人於網路上查得被上訴人於其網站廣告內容明確標示「近安平景點，停車方便」（參原審卷一第271頁)。

另於Booking訂房平台被上訴人亦明確揭示住宿周邊距離本市知名武聖夜市1.5km；

距離安平老街1.5km，步行僅8分鐘；

距離安平古堡1.6km；

距離安平樹屋1.8km……、及Airbnb標有本棧距離台江四草綠色隧道車程約14分鐘、距離安平蚵灰窯文化館車程約5分鐘、距離花園夜市車程約8-10分鐘……等訊息(參原審卷一第143、146、212頁)，足徵被上訴人所經營之東豐棧-安平館乃以附近可供作為人文、自然景觀、生態、環境資源等之觀光景點甚多，並以此作為宣傳，而藉以招攬顧客入住消費。

是被上訴人意圖結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動為招攬民宿生意之企圖明顯，符合行為時發展觀光條例第2條第9款民宿之定義規定，洵堪認定。

(四)準此，本件被上訴人未領取民宿業登記證即經營民宿業之違規事實明確，且經營房間數為7間，上訴人依首揭法條規定，處以法定最低額罰鍰，核無違誤。

然原審判決卻以被上訴人不符合民宿要件，且未在裁處書中記載被上訴人如何符合上述民宿定義關於「利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所」之相關記載，至不能據以裁罰等語，即有適用法律不當之違誤。

六、綜上所述，原處分尚無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原判決以被上訴人經營之住宿業務不符合發展觀光條例第2條第1項有關「民宿」定義之法定要件，至不能據以裁罰等語為由，撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部份，適用法規即有違誤。

上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即無不合。

從而，本件上訴為有理由，且事實已臻明確，爰將原判決廢棄，並由本院本於原判決確定之事實，判決駁回被上訴人在第一審之訴。

七、依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 5 月 6 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎
法官 邱 政 強
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 5 月 6 日

書記官 黃 玉 幸