高雄高等行政法院行政-KSBA,109,簡上,70,20210126,1

高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第70號
上 訴 人 臺南市政府地政局

代 表 人 陳淑美
訴訟代理人 鄭植元 律師
楊家瑋 律師
高華陽 律師
被 上訴 人 王星富

訴訟代理人 陳昆明 律師

上列當事人間農地重劃事件，上訴人對於中華民國109年9月30日
臺灣臺南地方法院108年簡字第111號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰

主 文
原判決廢棄，發回臺灣臺南地方法院行政訴訟庭。

事實及理由
一、爭訟概要：
被上訴人所有位於臺南市○○區○○段0000○號土地（被上訴人應有部分為1/12，該地經民國107年度西港區地籍圖重測後為港安段580地號，下稱系爭土地），屬上訴人58年辦理西港農地重劃區內之土地。
又臺南市佳里地政事務所（下稱佳里地政事務所）辦理107年度西港區地籍圖重測時，發現系爭土地之登記面積為184平方公尺，實測面積為194平方公尺。
因土地實測面積較登記面積多出10平方公尺，構成圖簿不符，且逾法定容許誤差範圍，佳里地政事務所遂依地籍測量實施規則第232條規定，以107年5月1日所測量字第1070041030號函報請上訴人查處。
上訴人經核對原始農地重劃清冊等資料，認上情係肇因於原農地重劃時之土地面積分配計算作業有誤，應依農地重劃條例施行細則及地籍測量實施規則第232條等規定，辦理更正土地登記面積及差額地價找補相關作業。
針對系爭土地實測面積較登記面積超出法定容許誤差之部分，因其107年更正時土地之公告現值為每平方公尺新臺幣（下同）19,500元，全部土地所有權人共應繳納差額地價195,000元。
上訴人遂以107年10月22日南市農地字第1071179160號函通知被上訴人應於107年11月22日之前，依其持分比例繳納差額地價16,250元。
然因被上訴人未於指定期限內繳納，上訴人乃另以108年3月28日南市地農字第1080378922號函（下稱原處分）限被上訴人於108年5月3日前繳納差額地價，如逾期未繳納，將依法移送強制執行。
被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以108年度簡字第111號行政訴訟判決（下稱原判決）判命訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原審判決書所載。
三、原判決將訴願決定及原處分撤銷，係以：
㈠農地重劃後，重劃區內之土地有分配地與劃餘地（即農地重劃條例施行後之「抵費地」）二種。
若是以分配之方式，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地；
惟劃餘地（抵費地）部分，抵費地乃農地重劃條例第4條第1項所定土地所有權人應分擔之工程費用，由土地所有權人提供重劃區內部分土地折價抵付之土地。
市地重劃後，抵押權既然只存在於土地所有權人重劃後所分配之土地，而不及於抵費地，抵費地之取得者當然不繼受其上原有負擔，而為原始取得。
則農地重劃之劃餘地（抵費地）之取得自應為相同之解釋，而屬原始取得，不繼受任何土地上之原有負擔（含差額地價相互補償之公法上義務）。
系爭土地係58年臺南縣西港農地重劃區重劃後所標售之劃餘地（抵費地），係前土地所有權人莊蔡蟶於59年間向重劃主管機關改制前臺南縣政府所標購取得，於62年間由被上訴人之被繼承人王林金月（原判決誤繕王林金日）買賣取得所有權。
屬物權之原始取得，自標得時起即不繼受任何土地上之負擔或義務，含差額地價相互補償之公法義務。
上訴人依農地重劃條例施行細則第49條、第51條及內政部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號函（下稱93年4月1日函）等命被上訴人繳納差額地價，與劃餘地（抵費地）標售係原始取得之法律意旨，即有不合。
㈡依農地重劃條例施行細則第51條規定可知，須限期繳納差額地價者，必須符合（1）參與重劃之土地、（2）於重劃後實際分配而取得之土地、（3）分配之土地面積超過應分配之面積、（4）於重劃土地交接後、（5）受分配土地之所有權人等全要件。
系爭土地固屬參與重劃之土地，但非分配取得之土地，而係劃餘地（抵費地），乃標購而原始取得，亦無分配之土地面積超過應分配之面積、及重劃土地交接等事實，更非受分配土地之所有權人，而是標購土地之所有權人，自無適用農地重劃條例施行細則第51條規定而負有繳納差額地價之法定義務。
本件無論就劃餘地（抵費地）標售之性質或差額地價繳納之法定要件，被上訴人均不負此公法上之義務，原處分命被上訴人繳納差額地價，於法不合。
四、上訴人上訴主張及聲明：
㈠上訴要旨：
1.差額地價相互補償之公法上義務，實際上具有返還不當得利之性質，被上訴人因土地登記面積短少，而買得實際面積較大之系爭土地供其使用，因此受有利益，在此範圍內，上訴人依農地重劃法制之規範設計，得要求被上訴人將其多得之利益先給付予上訴人，再由上訴人返還予受損害之人（即實際面積少於登記面積之土地所有人）。
有關差額地價找補，依內政部93年4月1日函、農地重劃條例施行細則第49條及第51條規定可知，佳里地政事務所於辦理地籍圖重測時，發現被上訴人所有系爭土地於重測前之地籍計算面積即已超出地籍測量實施規則第243條規定之法定誤差值，並於現地實測後確認係屬原農地重劃當時作業錯誤所致，上訴人依法作成原處分命被上訴人繳納差額地價，於法有據。
2.抵押權係為擔保特定債權而存在於重劃前原參與重劃之土地，嗣後移轉於重劃後分配所得土地，劃餘地（抵費地）上差額地價之公法上義務，應採相同解釋。
本案適用土地重測差額找補之相關法規，皆無明文排除原為劃餘地（抵費地）嗣後發現登記面積與實際面積不同之情形。
又差額地價相互補償制度，基於不當得利之本質，是為避免土地實際面積多於或少於登記面積時而造成他人受益或受損，為關係人正當之利益調和，此差額地價相互補償之義務，自不因是否為劃餘地（抵費地）而有區別。
㈡聲明：
1.原判決廢棄。
2.被上訴人在第一審之訴駁回。
五、本院之判斷：
㈠應適用法令︰
1.農地重劃條例（69年12月19日制定）暨其施行細則（71年3月12日訂定）施行前農地重劃之相關法規：
⑴土地法
A.第136條（與現行法相同）：「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價仍分配於原所有權人。
但限於實際情形不能依原來之面積或地價妥為分配者，得變通補償。」
B.第139條（與現行法相同）：「土地重劃後，土地所有權人所受之損益，應互相補償，其供道路或其他公共使用所用土地之地價，應由政府補償之。」
⑵土地重劃辦法
第13條（行政院35年10月31日公布）：「重劃土地之互相補償一律以原有土地之地價為計算標準其差額以現金清償之。
」
⑶臺灣省地政局51年11月2日（51）112地戊字第2429號函所附「辦理農地重劃工作程序表及進度表」：「（十）清理及補償：……（5）分配面積差額地價之補償。」
2.農地重劃條例
第34條：「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀、免收登記費及書狀工本費。」
3.農地重劃條例施行細則
⑴第49條第6款：「依本條例第34條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：……六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」
⑵第51條：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價；
其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」
4.地籍測量實施規則
第232條：「（第1項）複丈發現錯誤者，除有下列情形之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後始得辦理：一、原測量錯誤純係技術引起者。
二、抄錄錯誤者。
（第2項）前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽；
所稱抄錄錯誤指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可資核對。」
5.行政函釋
⑴內政部93年4月1日函檢送研商「早期農地重劃村莊保留地區，地籍誤謬應如何解決事宜」會議紀錄：「陸、會商結論：……二、農地重劃時參加交換分配之土地倘有地籍誤謬情形者，得依重劃前後地籍圖、登記簿、重劃前後對照清冊等相關資料查明實情後，以個案方式解決。
……五、……倘係農地重劃交換分配之土地再納入運用新式測量儀器辦理地籍測量時，其測量後面積與重劃後面積如有增減時則有差額地價找補事宜。」
⑵內政部105年3月18日內授中辦地字第1051302617號函檢送研商「已辦竣農地重劃地區經辦理地籍圖重測後，發現地籍誤謬之處理方式」事宜會議紀錄：「七、會議結論：（一）……另農地重劃相關法令，對於農地重劃後土地所有權人所受之損益應相互補償皆訂有明文，是以，農地重劃區內參加交換分配之土地，日後再辦理地籍測量或地籍圖重測，發現圖簿不符等面積增減情形，如經主管機關查明係屬重劃作業所致，仍應依本部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號函示規定辦理差額地價相互找補。」
㈡得心證理由：
1.農地重劃是改善農場結構、促進農地合理利用，有效提高單位面積產量之一種綜合性土地改良措施，其方式是將原來畸零狹小不適合農事工作之農地，經由交換分合，區劃整理成一定標準之坵塊，藉以減少田埂，增加農地面積，並消除耕地之交錯、分散及形狀之不整等，我國於69年12月19日、71年3月12日先後制定並公布施行農地重劃條例及其施行細則，即本於上開之目的所為，而為農地重劃之準據規範。
於農地重劃條例及其施行細則制定施行前，我國早已存在農地重劃相關法規，諸如土地法第136條及第139條、行政院35年10月31日公布之土地重劃辦法第13條及臺灣省地政局51年11月2日（51）112地戊字第2429號函所附「辦理農地重劃工作程序表及進度表」等即屬之，此等規範就農地重劃相關之實體規定與作業程序，與其後制定之農地重劃條例及其施行細則之法規內容，其中就有關差額地價繳領部分，有諸多相同或類似之處。
而差額地價繳領係以上開規定為「公法上權利」之規範基礎，且「實質上」將該權利定性為，具物權法性質之權利，有「對世效力」。
因此該權利所對應之義務，附著於土地本身，而認繼受農地重劃後土地所有權人仍應承擔此項附著於土地上之公法義務，而有給付差額地價之義務。
鑑於農地重劃後土地所有權人因為土地登記面積短少，而買得實際面積較大之土地供其使用，因此受有利益，在此範圍內，農地重劃主管機關本諸農地重劃法制之規範設計，得要求土地所有權人將其多得之利益先給付予主管機關，再由主管機關返還予受損害之人。
縱使距離農地重劃完竣時間之58年，已相隔40年以上，此時再課予其「依已廢止實證法所生之實體法義務」，因該權利具有「返還不當得利」之性質，於「法可預見性」及「交易安全」考量因素之權重較低（甚或可不予考量）。
從而本院認在農地重劃後土地所有權人享有利益而應返還之範圍，主管機關仍得依前述已廢止之土地重劃辦法第13條規定，對農地重劃後土地所有權人享有返還差額地價之權利，但限定在農地重劃後土地所有權人所受利益範圍內（最高行政法院108年度判字第526號判決見解參照）。
2.本件被上訴人所有之系爭土地係58年間辦理西港農地重劃時經交換分合後分配之劃餘地（抵費地），屬農地重劃條例及其施行細則公布施行前所為之農地重劃，依「實體從舊原則」仍應適用上開同一之實體規定，據以辦理差額地價繳領；
惟因受限於當時測量技術無法發現面積圖簿不符等情形，致未能及時辦理差額地價繳領，則關於該等差額地價繳領之金額、繳納與補償標準等係屬程序事項，依「程序從新原則」，上訴人應依農地重劃條例及其施行細則施行後之相關規定辦理。
系爭土地位屬58年西港農地重劃區內，佳里地政事務所辦理107年度西港區地籍圖重測作業時，發現系爭土地之登記面積為184平方公尺，實測面積為194平方公尺。
因土地實測面積較登記面積多出10平方公尺，構成圖簿不符，已逾地籍測量實施規則第232條法定容許誤差範圍，佳里地政事務所遂將上情報請上訴人查處。
上訴人經核對原始農地重劃清冊等資料，認上情係58年農地重劃當時因測量技術有限及儀器設備簡陋所致土地面積分配計算作業有誤，應繳納差額地價，遂依上開農地重劃條例暨其施行細則施行前之土地法第136條及第139條、土地重劃辦法第13條及「辦理農地重劃工作程序表及進度表」、農地重劃條例施行細則第49條及第51條、內政部93年4月1日及105年3月18日函檢附之會議紀錄等規定，辦理土地面積更正登記，並以原處分命被上訴人繳納差額地價，核屬有據。
3.系爭土地係前土地所有權人莊蔡蟶於59年間向重劃主管機關臺南縣政府標購取得之劃餘地（即抵費地），於62年間由王林金月因買賣取得所有權，現由被上訴人繼承取得系爭土地應有部分1/12，有重劃後土地清冊、土地登記簿、登記謄本在卷可稽（原審卷第185至189頁、第171頁），為原判決所確認之事實。
惟原判決即據此基礎事實，逕認系爭土地係劃餘地（即抵費地），屬物權之原始取得，自標得時起即不繼受任何土地上之負擔或義務，且非屬地主交換分配之土地，亦非受分配土地之所有權人，而是標購土地之所有權人，自無適用農地重劃條例施行細則第51條規定云云。
然參諸前揭規定之說明，依當時有效之土地重劃辦法第13條規定「重劃土地之互相補償」等語，可知該等差額地價相互找補之公法上義務，係存在於農地重劃區內之土地本身，被上訴人取得系爭土地所有權後自應繼受公法上義務。
基於不當得利之調整財產上不當歸屬之法理，差額地價相互補償之公法義務均附著於農地重劃區內「所有」土地本身，不因其性質是否為劃餘地（即抵費地）而有不同。
系爭土地雖為劃餘地（即抵費地），且被上訴人固然非58年參與重劃分配取得系爭土地之原所有人，惟差額地價相互補償之公法上權利義務，係存在於系爭土地本身，自應附隨系爭土地所有權之移轉，由取得系爭土地之後手即被上訴人繼受之。
又土地所有人負有繳納差額地價之義務，同時亦取得土地登記面積增加之利益，兩者具有對價關係，故權利義務自應歸屬同一人，依不當得利之法理，而應指向差額地價互相補償時之土地所有人，實屬合理。
被上訴人之被繼承人王林金月係以登記面積184平方公尺之對價取得系爭土地，嗣地籍圖重測時發現系爭土地實際面積應為194平方公尺，計增加面積10平方公尺，即該面積增加部分非屬原劃餘地標售之範圍，則被上訴人於繳納面積增加之本件差額地價，同時亦享有系爭土地面積增加之利益，對被上訴人尚無不利。
倘依原判決意旨上訴人逕行辦理土地面積更正，卻無差額地價相互找補規定之適用，將發生被上訴人因地籍圖重測結果獲得利益，卻無須承擔增加面積10平方公尺繳納差額地價義務，則有違公平原則，並與差額地價制度設計「返還不當得利」之精神不符。
是原判決前揭論斷，顯係錯誤解釋農地重劃條例施行細則第51條等規定，自有違誤。
4.又本案重劃因系爭土地之登記面積較實際面積為小，被上訴人因此享有此等利益，使何人受損害，以致上訴人有必要依農地重劃案主管機關之職掌，本諸農地重劃法制之規範設計，要求被上訴人先為利益之返還，再由其轉付予受損害之人，該等受損害之人及受損金額，上訴人應先予查明。
有關「差額地價」金額計算，上訴人固依內政部93年4月1日函，將系爭土地差額地價補償標準提請臺南市農地重劃審議協調會，並依該會106年第1次會議決議：「同意按更正時之公告土地現值計價作為差額、補償計算標準。」
(原審卷第103至104頁)，系爭土地原登記面積為184平方公尺，經更正後面積為194平方公尺，面積增加10平方公尺，則上訴人依107年更正當期之土地公告現值每平方公尺19,500元為差額地價之計算標準，核計被上訴人因系爭土地面積增加10平方公尺，其持分為1/12，應繳納差額地價16,250元（計算式：10平方公尺×19,500元×1/12），作為原處分差額地價金額計算之依據。
惟被上訴人不可能取得「自從58年起至107年間、因登記面積較實際使用面積為小所生」之「全部交易利益」（指二時點間之土地公告現值差額），蓋被上訴人因系爭土地面積更正所獲得之利益，要衡量多項經濟因素，並不會只考量「登記面積」及「更正時之土地公告現值」二項因素而已。
利益多寡應經事實調查，故應由原審法院以系爭土地對於被上訴人所取得交易利益等事實以為決定。
如認為被上訴人應補之差額地價，應由58年起算至系爭土地107年度之土地公告現值，其背後之價值論述，即是認為被上訴人享有算至107年度為止，系爭土地之土地增值利益。
但該增值利益是否為被上訴人所享有，應予分段調查。
分別為「59年至62年間之土地增值利益（應歸前手地主莊蔡蟶享有）」與「62年後至107年間土地增值利益（確歸王林金月享有並由被上訴人繼承此利益）」，不能如「臺南市農地重劃審議協調會106年第1次會議」之決議內容，採單一計算標準。
是上訴人有關差額地價金額之計算，即非屬合義務之裁量，其所為之原處分，於法尚有未洽，而有適用法規不當之違誤。
原判決自有未依職權調查有不適用法規及理由不備之違法。
六、綜上所述，原判決既有如上所述適用法規不當之違法，且其違法情事足以影響判決之結論，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。
又因上訴人所為原處分有關差額地價金額之計算有無違誤，未經原審充分調查審認，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。
七、結論：上訴有理由。
中 華 民 國 110 年 1 月 26 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 1 月 26 日

書記官 周 良 駿