高雄高等行政法院行政-KSBA,109,簡上,72,20210305,1

高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第72號
上 訴 人 李明昌
被上訴人 臺灣橋頭地方檢察署

代 表 人 洪信旭
上列當事人間年終獎金事件，上訴人對於中華民國109年10月30日臺灣橋頭地方法院109年度簡字第20號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

一、上訴駁回。

二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人為任職於被上訴人之檢察官，前於民國107年8月間因疏漏未查明臺灣橋頭地方法院107年度交簡字第1907號酒駕案件判決之錯誤而未提上訴，執行職務有疏失，遭法務部以108年10月24日法令字第10808521690號令（下稱108年10月24日令）為「嗣後注意」之職務監督處分。

嗣被上訴人依法務部108年12月23日法人字第10808523340號函頒之「一百零八年檢察官年終工作獎金發給注意事項」（下稱108年檢察官年終獎金發給注意事項）第8點規定，發給上訴人4分之3數額之年終獎金計新臺幣（下同）13萬4,691元（下稱原決定）。

上訴人不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會109年5月19日109公審決字第000094號復審決定駁回，上訴人仍表不服，提起行政訴訟，仍遭原審法院109年度簡字第20號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，於是提起上訴。

二、上訴人於原審之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決書所載。

三、原判決駁回上訴人之訴，係以：

(一)上訴人為被上訴人所屬檢察官，因執行職務容有疏失，經法務部依法官法第95條第1款規定，於108年10月24日令核予其「嗣後注意」之職務監督處分，上訴人既經法務部於108年度為書面發命令促其注意，則被上訴人以108年檢察官年終獎金發給注意事項第8點規定為據，作成原決定核給上訴人4分之3數額年終工作獎金，洵屬有據。

上訴人雖主張行政院人事行政總處（下稱人事總處）未經法官法明文規定，不得授權法務部訂定減發年終獎金之規定，法務部無權自訂相關規範云云，惟查： 1、108年檢察官年終工作獎金發給注意事項並非由法律授權訂定，另依最高行政法院102年判字第804號判決意旨，軍公教人員年終工作獎金及慰問金之發給，公務人員俸給法並無規範，其發給係行政院為配合我國民間習俗特性，而於每年農曆春節前，訂定各年年終工作獎金及慰問金發給注意事項而發放。

退休（伍）軍公教人員年終慰問金之發給，係因應退休（伍）軍公教人員農曆春節需要，所增發之慰勉性給與，自61年起（除63年外），由行政院逐年訂頒相關發給規定。

即各年度「軍公教人員年終工作獎金及慰問金注意事項」，於春節前1個月施行。

其預算案則經立法院通過，並由總統公布即為法定預算，其形式上與法律相當，司法院釋字第391號解釋稱之為「措施性法律」。

另參酌司法院釋字第614號解釋可知，軍公教人員年終工作獎金並非公務人員俸給法所定之俸給，而係一種授與公務人員利益之給付行政，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責，加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。

準此，軍公教人員年終工作獎金制度，既為政策性之福利、補助措施，則被上訴人之上級機關法務部，為規範檢察官年終工作獎金之發給事項，所訂頒之「108年檢察官年終獎金發給注意事項」，其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」。

2、次依司法院釋字第443號解釋理由書闡釋可知，關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。

故關於軍公教人員之各項獎金，法律未能逐項詳細明定，僅規定可發給獎金，是行政院視預算情況，頒訂108年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項，即係授與人民利益之行政行為（最高行政法院91年度判字第2019號判決參照），無違法律保留原則。

而依該注意事項第1條規定，係為激勵現職軍公教人員士氣，慰勉工作辛勞，特發給年終工作獎金。

但並非曾任軍公教人員者均得發給，仍應符合該注意事項所定發給對象要件者，始可領取。

3、另人事總處102年1月22日總處給字第1010055928號函復載明略以：「說明：……二、……復查『法官法』施行後，法官已不適用『公務人員考績法』之規定，改依『法官職務評定辦法』第6條規定辦理。

……三、……審酌上開建議與『法官法』第71條第7項法官年終工作獎金準用公務人員相關法令之規定並無不符，本總處尊重大院依所提建議本權責另為規範。」

108年軍公教年終獎金發給注意事項第7點第3項規定：「……依法官法……第89條第1項規定準用公務人員相關規定之……檢察官，如有違失情事，得由各機關學校依其適用之獎懲規定，參酌前2項規定不發、減發或暫予停發年終工作獎金。

但各中央主管機關依前2項規定訂有補充規定者，從其規定辦理。」

故法務部既依上開人事總處102年1月22日函意旨訂定108年檢察官年終獎金發給注意事項，又108年檢察官年終獎金，既係依據上開發給注意事項發給，則其同時訂定發給之消極條件，與法律保留原則無涉，故上訴人此部分主張，容有誤會。

(二)上訴人又主張108年檢察官年終獎金發給注意事項既係補充性規定，即不得對檢察官領取年終工作獎金之權利，增加108年軍公教年終獎金發給注意事項第7點第1項、第2項所無之限制，否則即違反法官法第71條第7項、第89條第1項規定云云。

惟參酌108年軍公教年終獎金發給注意事項第7點規定之立法說明可知，法務部自訂檢察官年終獎金發給注意事項，係因法官法施行後，有關檢察官年終工作獎金之減發或不發之規定，多已無從準用軍公教人員年終工作獎金發給注意事項，故法務部即依人事總處意見，另訂相關規範。

再觀諸108年檢察官年終獎金發給注意事項第4點規定：「檢察官年終工作獎金，本注意事項未規定者，準用108年軍公教人員年終工作獎金發給注意事項之規定辦理。」

，本諸特別法優於普通法之法律適用原則，於檢察官年終工作獎金之發放事宜，自應優先適用108年檢察官年終獎金發給注意事項之相關規定辦理，於108年檢察官年終獎金發給注意事項未規定者，始準用108年軍公教人員年終工作獎金發給注意事項之規定辦理。

故上訴人上開主張，亦顯係對法規之適用順序，有所誤解，洵無可採。

(三)上訴人再主張108年檢察官年終獎金發給注意事項就違失情節較輕之「書面發命令促其注意」；

及情節較重之「書面警告處分」，不分情節輕重，一律減發4分之1數額，此與一般軍公教人員之不發或減發事由相較，處罰顯然過重，而有違平等原則及比例原則云云。

惟檢視108年檢察官年終獎金發給注意事項第5點至第8點可知，除依規定全額發給外，並分別依減發事由之情節輕重，將年終工作獎金之發給情形區分為不發給、發給3分之1、發給3分之2及發給4分之3等4種情形。

上訴人既於108年度內經法務部依法官法第95條第1款規定，核予其「嗣後注意」之處分，被上訴人依108年檢察官年終獎金發給注意事項第8點規定，作成核定給付上訴人4分之3數額之年終工作獎金之原決定，自屬有據，亦無違反平等原則及比例原則。

(四)上訴人末主張伊於108年年終職務評定已達良好，卻因有輕微疏失遭受職務監督處分，而未綜合考量該年度之整體工作表現，即須減發年終工作獎金之不合理或失衡現象，二者於體系解釋上，似亦不無矛盾之處云云。

惟觀之檢察官職務評定辦法第7條之立法理由載明：「……五、復因檢察官職務評定屬考評性質，其要件及性質與懲戒或職務監督等處分不同。」

可知，檢察官職務評定之結果，本不受檢察官是否受懲戒或職務監督等處分之拘束，二者無必然之關聯性。

且職務評定與懲戒或職務監督處分之要件均有不同，效果亦有異，故上訴人此部分之主張，亦無可採等語，為其論據。

四、上訴要旨及聲明：

(一)上訴要旨： 1、108年檢察官年終獎金發給注意事項第8點規定，牴觸法官法第89條第1項準用第71條第7項規定，且與比例原則、平等原則均有違，原判決仍予援用，其判決顯有適用法規不當之違法： (1)依法官法第71條第7項及第89條第1項規定，有關檢察官年終工作獎金之發給，應準用公務人員相關法令規定。

而原決定作成時行政院訂定之108年軍公教人員年終獎金發給注意事項第7點第5款規定：「年度中受申誡之懲戒處分者，發給4分之3數額。」

據此，公務人員減發4分之1年終獎金之事由，僅限於年度中受「申誡之懲戒處分」。

詎法務部訂定之108年檢察官年終獎金發給注意事項第8點竟規定：「檢察官經行政監督權人依本法第95條為書面發命令促其注意或書面警告處分者，發給年終工作獎金4分之3」，此規定顯與軍公教人員年終獎金發給注意事項第7點第5項規定之減發事由不符，自已牴觸法官法第89條第1項準用第71條第7項準用公務人員相關法令之規定，應屬無效。

原判決援引上開無效之行政命令作為裁判之依據，顯有適用法規不當之違誤。

(2)法官法公布施行前，有關法官、檢察官之獎懲及職務監督，分別適用公務員懲戒法、公務人員考績法及法院組織法第112條之規定，依個案違失情節之輕重，分為懲戒處分、懲處處分及職務監督處分。

又法官法制定公布前，有關法官、檢察官年終工作獎金之發給，係適用各年度發布之軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項。

依法官法制定當時最新發布之99年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項第9點第1款規定，法官、檢察官年終工作獎金不發或減發之事由，僅限於年終考績或另予考績列丙等以下者、受懲戒處分者、累積曠職達一定日數者或平時考核經獎懲相抵後累積達記過1次以上者，並不包括依法院組織法第112條規定受有職務監督處分者。

而法官法制定時，既然明定法官、檢察官之年終工作獎金等其他給與，仍準用公務人員相關法令規定。

顯見法官法制定當時，立法者亦認為法官、檢察官受有職務監督處分者，不須減發年終獎金；

倘非如此，無須明定前述準用公務人員相關法令之規定。

此外，於法官法制定公布後，法官、檢察官已不再適用公務人員考績法之懲處制度，另參考公務員懲戒法及法院組織法第112條規定，直接於法官法中明定法官、檢察官之懲戒程序及職務監督處分等相關規定。

關於職務監督處分，其立法理由稱：「按職務監督者之處分權，乃係針對法官、檢察官輕微之違法或不當行為而設，故其處分內容僅止於警告」。

既然職務監督處分係針對檢察官輕微之違法或不當行為而設，違失情節尚非重大，理應無減發年終獎金之必要，且法官法施行前之公務人員年終工作獎金發給相關法令，對於檢察官受有法院組織法第112條所定之職務監督處分者，並無減發年終獎金之規定，則法官法施行後，自應為相同之處理，方符立法者之原意。

詎法務部訂定之108年檢察官年終獎金發給注意事項第8點竟規定檢察官受有職務監督處分者，一律發給年終工作獎金4分之3，顯與法官法第89條第1項準用第71條第7項之立法意旨有違。

(3)再依行政程序法第6條及第7條規定，包括法規命令及行政規則在內之所有行政行為，均不得違反平等原則及比例原則。

觀諸108年軍公教人員年終獎金發給注意事項第7點之規定，公務人員不發或減發年終工作獎金之事由，僅限於「年終考績（核、成）或另予考績(核、成）列丙等以下者」「年度中受記過以上之懲戒處分者，或平時考核經獎懲相互抵銷後累積達1大過者」「年度中平時考核經獎懲相互抵銷後累積達記過2次，或累積曠職達4日者」「年度中平時考核經獎懲相互抵銷後累積達記過1次，或累積曠職達3日者」「年度中受申誡之懲戒處分者」，並不包括「年度中受申誡之懲處處分」者，顯見一般公務人員於職務上如僅有輕微之違法或不當行為，因而於年度中受「申誡之懲處處分」者，無須減發年終獎金。

又一般公務人員發給4分之3數額年終獎金之事由，亦僅限於年度中受「申誡之懲戒處分者」。

惟法務部訂定之108年檢察官年終獎金發給注意事項第8點卻規定，檢察官受有「書面發命令促其注意或書面警告處分」之職務監督處分者，僅發給4分之3數額之年終獎金。

對於檢察官輕微之違法或不當行為，無論係受有「發命令促其注意」或「警告」之職務監督處分，不區分違失情節之輕重，亦未審酌檢察官於年度中是否有其他優良表現之情形，一律減發年終獎金4分之1，顯已違反平等原則及比例原則。

(4)末查，上訴人於原審一再主張108年檢察官年終工作獎金發給注意事項第8點規定，業已牴觸法官法第89條第1項準用第71條第7項之規定及立法意旨，此乃針對法律優越原則所為之論述，並非針對法律保留原則而為之。

然原審於判決理由中就上開注意事項是否牴觸法官法之規定及立法意旨，亦即是否違反法律優越原則之部分，全未論及，僅有針對法律保留原則之部分予以闡述，其判決亦有不備理由之違法。

2、綜上，法務部訂定之108年檢察官年終工作獎金發給注意事項第8點規定，業已牴觸法官法第89條第1項準用第71條第7項之規定，且與行政程序法第6條平等原則及第7條比例原則均有違。

乃原判決仍予以援用，作為裁判之基礎，實有適用法規不當之違法，另原判決亦有上述判決不備理由之違誤。

(二)聲明： 1、原判決廢棄。

2、復審決定及原決定關於減發上訴人108年年終工作獎金4分之1部分均撤銷。

3、被上訴人應再給付上訴人新台幣44,897元及自109年1月15日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。

五、本院經核原判決結論並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：

(一)按行政程序法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」

揭示依法行政為行政作為之根本原則，依法行政以法律優越及法律保留兩項次原則予以實現；

司法院釋字第443號理由書復對法律保留為進一步之闡示：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。

惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。

至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；

涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；

若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。

又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」

指明對行政事務之法律保留，應視其關涉人民權利義務之性質，提供不同層級之保障。

凡屬課人民予一定義務之干涉行政，既已對人民之自由、財產有所限制，自應受較為嚴格之法律羈束，應有法律或基於法律授權之行政命令以為依據，始得為之；

而關於給付行政事項，除涉及公共利益之重大事項以外，原則上並不受法律保留原則之限制，行政機關所為各種授益處分，只要有預算上之依據，主管機關自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循，且因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違。

(二)次按法官法第71條第7項規定：「法官生活津貼及年終工作獎金等其他給與，準用公務人員相關法令規定。」

第89條第1項規定：「本法……第71條……有關法官之規定，於檢察官準用之；

……。」

第95條規定：「前條所定監督權人，對於被監督之檢察官得為下列處分：關於職務上之事項，得發命令促其注意。

有廢弛職務、侵越權限或行為不檢者，加以警告。」

又108年軍公教年終獎金發給注意事項第7點第3項規定：「……依法官法第71條第7項及第89條第1項規定準用公務人員相關規定之法官、檢察官，如有違失之事實，得由各機關學校依其適用之獎懲規定，參酌前2項規定不發、減發或暫予停發年終工作獎金。

但各中央主管機關依前2項規定訂有補充規定者，從其規定辦理。」

108年檢察官年終獎金發給注意事項第4點規定：「檢察官年終工作獎金，本注意事項未規定者，準用108年軍公教人員年終工作獎金發給注意事項之規定辦理。」

第8點規定：「檢察官經行政監督權人依本法第95條為書面發命令促其注意或書面警告處分者，發給年終工作獎金4分之3。」

(三)上訴人為被上訴人所屬檢察官，因執行職務容有疏失，經法務部依法官法第95條第1款規定以108年10月24日令核予其「嗣後注意」之職務監督處分，為原審依職權確定之事實，故被上訴人依108年檢察官年終獎金發給注意事項第8點規定，作成核定給付上訴人4分之3數額年終工作獎金之決定，洵屬有據。

原判決已論明依司法院釋字第443號解釋理由書闡釋可知，關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，關於軍公教人員之各項獎金，法律未能逐項詳細明定，僅規定可發給獎金，是行政院視預算情況，頒訂108年軍公教人員年終工作獎金發給注意事項，即係授與人民利益之行政行為，無違法律保留原則。

而依該注意事項第1條規定，係為激勵現職軍公教人員士氣，慰勉工作辛勞，特發給年終工作獎金。

但並非曾任軍公教人員者均得發給，仍應符合該注意事項所定發給對象要件者，始可領取。

另人事總處102年1月22日總處給字第1010055928號函復載明略以：「說明：…………復查『法官法』施行後，法官已不適用『公務人員考績法』之規定，改依『法官職務評定辦法』第6條規定辦理。

…………審酌上開建議與『法官法』第71條第7項法官年終工作獎金準用公務人員相關法令之規定並無不符，本總處尊重大院依所提建議本權責另為規範。」

法務部即依上述人事總處102年1月22日函意旨訂定108年檢察官年終獎金發給注意事項，則其同時訂定發給之消極條件，與法律保留原則無涉。

又參酌108年軍公教年終獎金發給注意事項第7點規定之立法說明可知，法務部自訂檢察官年終獎金發給注意事項，係因法官法施行後，有關檢察官年終工作獎金之減發或不發之規定，多已無從準用軍公教人員年終工作獎金發給注意事項，故法務部即依人事總處意見，另訂相關規範，觀諸108年檢察官年終獎金發給注意事項第4點規定：「檢察官年終工作獎金，本注意事項未規定者，準用108年軍公教人員年終工作獎金發給注意事項之規定辦理。」

本諸特別法優於普通法之法律適用原則，於檢察官年終工作獎金之發放事宜，自應優先適用108年檢察官年終獎金發給注意事項之相關規定辦理，上訴人主張108年檢察官年終獎金發給注意事項既係補充性規定，即不得對檢察官領取年終工作獎金之權利，增加108年軍公教年終獎金發給注意事項第7點第1項、第2項所無之限制，否則即違反法官法第71條第7項、第89條第1項規定云云，顯係對法規之適用順序，有所誤解，洵無可採。

再檢視108年檢察官年終獎金發給注意事項第5點至第8點可知，除依規定全額發給外，並分別依減發事由之情節輕重，將年終工作獎金之發給情形區分為不發給、發給3分之1、發給3分之2及發給4分之3等4種情形，上訴人既於108年度內經法務部依法官法第95條第1款規定，核予其「嗣後注意」之處分，被上訴人依108年檢察官年終獎金發給注意事項第8點規定，作成核定給付上訴人4分之3數額之年終工作獎金之決定，自屬有據，亦無違反平等原則及比例原則，因之駁回上訴人之訴。

經核原判決認事用法並無違平等原則或比例原則，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。

上訴意旨謂108年檢察官年終獎金發給注意事項第8點規定，牴觸法官法第89條第1項準用第71條第7項規定，且與比例原則、平等原則均有違，原判決仍予援用，其判決顯有適用法規不當之違法云云，核屬其主觀意見，是其據以指摘原判決違法云云，自非可採。

(四)上訴意旨另謂其於原審一再主張108年檢察官年終工作獎金發給注意事項第8點規定，業已牴觸法官法第89條第1項準用第71條第7項之規定及立法意旨，此乃針對法律優越原則所為之論述，原判決就是否違反法律優越原則部分，全未論及，僅有針對法律保留原則之部分予以闡述，其判決亦有不備理由之違法云云。

然所謂法律優越原則，係指行政行為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸。

而軍公教人員之各項獎金，法律未能逐項詳細明定，僅規定可發給獎金，而年終工作獎金之發給，係為安定軍公教人員生活之福利性措施，本質上並非限制人民的權利，前述108年軍公教年終獎金發給注意事項及108年檢察官年終獎金發給注意事項所示，無非係發給年終獎金之標準，既無違反法律規定，容無法律優越原則之違反。

原判決就此雖疏未予論究，然與原判決駁回上訴人在原審之訴之結論無影響，原判決仍應予以維持，併此敘明。

(五)綜上，上訴論旨，均無可採。上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、結論：上訴為無理由。

中 華 民 國 110 年 3 月 5 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 3 月 5 日

書記官 楊 曜 嘉