設定要替換的判決書內文
高雄高等行政法院判決
109年度訴字第124號
民國109年12月10日辯論終結
原 告 家福股份有限公司
代 表 人 王俊超
訴訟代理人 簡瑜 律師
被 告 臺南市政府衛生局
代 表 人 許以霖
訴訟代理人 蔡忠達
吳才堃
陳宗彬
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服臺南市政府中華民國109年2月27日府法濟字第1090259163號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面被告代表人原為陳怡，於本件訴訟中先後變更為黃文正、許以霖，並據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：㈠緣原告所屬永康二王分公司（址設臺南市○○區○○○路000號，下稱二王分公司）經人檢舉販售逾有效日期之食品，被告於民國108年3月14日派員至該分公司稽查，查獲架上「臺糖肉品安心豚里肌火鍋肉片」一盒（下稱系爭食品），其有效日期為108年3月12日，已逾效期，卻未下架。
被告認原告上述行為涉違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第15條第1項第8款規定，並審酌二王分公司於該次稽查前12個月內亦有同類違規行為（前二次違規日：107年9月7日、107年11月26日），爰依同法第44條第1項第2款及及食品安全衛生管理法第44條第1項罰鍰裁罰標準（下稱裁罰標準）第4條第1項附表3規定，以108年4月16日府衛食藥字第1080408207號裁處書（下稱前處分）論處二王分公司新臺幣（下同）90萬元罰鍰。
經二王分公司提起訴願，訴願管轄機關衛生福利部（下稱衛福部）審認，前處分以分公司為裁處對象，有違公司法單一法人格理論，遂將前處分撤銷，並要求被告改以本公司即原告為處罰對象。
㈡被告基於上述訴願決定意旨，改以原告為處罰對象，並給予原告陳述意見之機會，經原告於108年10月14日以書面表示意見後，被告仍認原告違規事實明確，並因本次稽查前12個月內亦有同類違規行為2次（前二次違規日：107年9月7日、107年11月26日），爰依食安法第44條第1項第2款及裁罰標準第4條第1項附表3之規定，作成108年10月22日南市衛食藥字第1080179899號裁處書（下稱原處分）裁處原告90萬元之罰鍰。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰⒈從後列案例可知，原告逾期商品係由他人混入，原處分未注意、審酌對原告有利之情形：⑴訴外人楊宸豪部分即被告裁罰第1案：訴外人楊宸豪曾檢舉原告於107年7月5日至二王分公司經營之店面購買之奶油乖乖椰子小圓餅、香蕉脆片等商品逾有效期限，原告彼時未有他想，僅以內部效期商品控管方式查核，此案最終遭罰6萬元罰鍰結案。
⑵訴外人潘友聖部分即被告裁罰第2案：訴外人潘友聖為二王分公司之離職員工，曾於107年11月間向臺南市政府提出檢舉，主張於二王分公司所購「純粹喝-茉綠奶茶（下稱茉綠奶茶，有效期日：107年11月25日）」商品已逾有效期限，致使原告遭被告及衛福部以違反食安法為由裁罰。
然二王分公司之飲料類與麵包類商品係每日查核效期，並進行下架動作，系爭商品於107年11月19日已由二王分公司晚班人員確認效期後進行下架，有下架影像可資參照，二王分公司當晚之大夜班人員竟於107年11月26日將系爭商品重新上架，且上架當日凌晨，訴外人潘友聖即與另一二王分公司離職之大夜班員工，會同當晚二王分公司之大夜班人員，於茉綠奶茶貨架前滯留數小時，更於當日上午即107年11月26日早上8點24分至25分，身著全罩式安全帽進入二王分公司，逕自購買茉綠奶茶結帳，於過程內刻意不發一言，避免遭二王分公司結帳人員識出，於結帳後再另取法國麵包結帳，取得不同筆之購買發票，旋即提出茉綠奶茶逾有效期限之檢舉，使原告受主管機關裁處罰鍰，並由訴外人潘友聖取得檢舉獎金。
⒉本案與訴外人「楊宸豪另案」手法相似部分：系爭食品遭檢舉逾有效期限之情形，實與同月份訴外人楊宸豪檢舉法國麵包商品所使用之手法雷同。
該事件為訴外人楊宸豪與渠友人於107年11月30日約莫下午3時左右共同至二王分公司，卻於進入店內後立即分散行走，裝為不同行之樣貌，訴外人楊宸豪直接至法國麵包陳列處拿取商品（被告後至現場檢查並無任何逾期商品)，在不同走道利用錯身之機會將該法國麵包交由渠友人至收銀檯結帳，訴外人楊宸豪立即走出店外等候，待友人順利取得結帳發票後兩人便一同上車離去，此有店內影像可證。
隨後，訴外人楊宸豪與渠友人即攜帶系爭商品、訴外人楊宸豪及渠友人所購之法國麵包等商品，至二王分公司向當時之負責人劉姓店長提示該等商品，並提出和解書要求簽署，表示二王分公司先前所發生之逾期商品檢舉爭議，均係渠等規劃共謀，要求二王分公司給付6萬元和解，否則將製造更多爭議及檢舉，此有當日影音畫面及店內人員足證。
以上情形，可證二王分公司遭有心人士誣陷，渠等刻意以混入逾期商品方式索取和解金或檢舉獎金，況訴外人潘友聖曾因原告採分期付款方式繳納罰鍰，影響渠取得檢舉獎金之時程云云，至二王分公司內質疑、爭執，更可證本案檢舉事宜並不單純，此等情形業經原告陳明，並已依法告訴在案，原處分未加注意、審酌，有認事用法之違誤。
⒊總結上述，二王分公司遭有心人士誣陷，渠等刻意以混入逾期商品方式索取和解金或檢舉獎金，原告經營二王分公司均進行嚴格效期管制與檢查，除定期進行商品效期與外觀等之檢查外，並時常整理架上商品，主觀上不具違反食安法相關規定之故意或過失，應不予處罰。
㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰⒈被告以108年9月26日南市衛食藥字第1080170764號函通知原告於108年10月9日前提送陳述意見書，經原告於108年10月9日以108年家福法字第20191009001號函陳述意見，原告雖主張可能係他人將逾效期之商品，混入原告二王分公司架上販售，然二王分公司107年11月26日監視器畫面可證，將逾有效日期商品上架人員，係穿著該公司制服之員工，而非他人；
故難以採信原告「逾期商品係由他人混入」之主張。
以現場查獲逾有效日期產品屬實，核其違反食安法第15條第1項第8款且於12個月內於臺南市第3次違反本條款，爰依同法第44條第1項第2款規定及裁罰標準處90萬元罰鍰，已為裁罰標準之最低罰鍰。
另參酌訴願決定駁回理由，原告雖主張「逾期商品係由他人混入」，惟其有多次意見陳述機會皆無法提供事證以實其說，故難以採信其主張。
⒉本件處辦程序皆符合正當行政程序，且違規事實屬實；
食安法之立法精神為提高食品安全衛生管理之品質，保障消費者權益，並增進國民健康及消費安全之環境為首要目的。
鑒於食品安全衛生之管理行為有別於一般商業行為，食品又是人人生活上不可或缺之產品，其對民眾生命財產影響甚鉅，自當從嚴從實加以監督管理，防堵業者利用不當的方式，以謀取不當商業利益，藉以提高食品安全衛生品質，使民眾消費之權益獲得保障。
故二王分公司現場冷凍冰箱內陳列販售之系爭食品（有效日期：108年3月12日）」商品，經被告於108年3月14日派員至現場查察時，已逾有效日期，並抽回違規案品及記錄在案，其違規事實洵堪認定。
⒊本案現場查獲逾有效日期產品屬實，核其違反食安法第15條第1項第8款規定且原告經營之二王分公司12個月內分別於107年9月7日、107年11月26日於臺南市遭查獲違反本條款並分別作成臺南市政府107年9月21日府衛食藥字第1071008592號裁處書、臺南市政府108年2月11日府衛食藥字第1080139642號裁處書裁罰在案，惟108年2月11日之裁處書，經訴願決定認分公司法人格不符，應以原告之本公司為處罰對象，爰撤銷原處分，故被告於108年10月3日依原告於12個月內第2次違反本條款作成108年10月3日南市衛食藥字第1080171016號裁處書處30萬元整罰鍰在案。
其次，被告依原告違反食安法第15條第1項第8款規定且於12個月內於臺南市第3次違反本條款，爰依同法第44條第1項第2款規定及裁罰標準處最低額罰鍰90萬元，業已兼顧法、理、情、比例原則及行政目的之達成，原處分並無違法或不當之處。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠被告是否具有本件事務權限？㈡被告以原告於108年3月14日遭稽查發現販售逾期之系爭食品，違反食安法第15條第1項第8款規定，依同法第44條及裁罰標準附表3規定，以違規行為數3次計算，作成原處分裁處原告90萬元罰鍰，是否適法？
五、本院之判斷︰㈠被告就本件裁處具事務管轄權限：⒈按「地方自治為憲法所保障之制度。
基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。
中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。
地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」
「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。
地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。」
業經司法院釋字第498號、第527號解釋分別闡釋在案。
又參酌釋字第527號解釋理由書更進一步闡明：「……所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限……。」
準此可知，地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行，以謀求地方自治團體住民之最佳福祉。
是以，原屬團體權限概念之地方自治事項及委辦事項，如何在地方自治團體之內部組織間「初次」分配其機關權限，應屬行政程序法第11條指涉範圍。
地方自治團體對於因中央法令而取得自治事項或委辦事項之團體權限，該團體權限在地方自治團體內部組織中如何進一步分配機關權限之問題，應屬該地方自治團體在符合行政程序法第11條管轄法定及既定等原則之要求下，基於地方自治自主組織權，得自行以自治條例、自治規則及委辦規則等各種適當之地方法規處理 （林明昕，地方自治事項與委辦事項之委任及委託：以臺北市政府組織自治條例第2條第2項及第3項之爭議為中心，臺大法學論叢第39卷第4期，第269頁、第270頁）。
亦即，我國現行行政法規，雖常分別就中央、直轄市、縣（市）規定其主管機關，然此種規定，就地方而言，應屬團體管轄，而非層級管轄之規定。
因此，基於地方之自治權，地方政府得將有關業務委由所屬下級機關執行之，無須法律特別授權，而與一般之委任不同（陳敏，行政法總論，第919-920頁，100年9月7版）。
又行政院99年8月2日院臺規字第0990101446號釋示：「自治法規之主管機關為直轄市政府、縣（市）政府之事項，如其性質確屬自治事項或團體委辦事項者，直轄市、縣（市）自治法規得明定其主管機關為直轄市政府、縣（市）政府所屬一級機關。」
亦同此見解。
⒉經查，依食安法第2條規定：「本法所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府……」臺南市政府組織自治條例第11條第1項第14款規定：「本府設下列一級機關：……十四、衛生局。
……」臺南市政府衛生局（即被告）組織規程第3條第6款、第12條分別規定：「六、衛生稽查科：人民申請案現場履勘、人民陳情及檢舉違規案件稽查、各業別例行或計畫性稽查、抽驗及輔導等事項。」
「本局分層負責明細表分甲表及乙表，甲表由本局擬訂，報請本府核定；
乙表由本局訂定，報請本府備查。」
該分層負責明細表（甲表）「衛生局食品藥物管理科：食品藥物管理：……一、重大食品衛生及不法藥物查緝計畫。
二、重大食品衛生及不法藥物查緝緊急措施。
……」（乙表）「衛生局食品藥物管理科：一、食品衛生管理……17、逾1萬元之行政罰鍰處分案件。
……」可知，被告依上揭組織法之規定，具有查緝及裁處臺南市食品安全衛生違規案件相關事務之權限，先予敘明。
㈡原告確於108年3月14日販賣、公開陳列已逾期之系爭食品之行為，違反食安法第15條第1項第8款規定，被告依同法第44條及裁罰標準附表3規定，以違規行為數3次計，作成原處分裁處原告90萬元罰鍰，核屬有據：⒈應適用法令：⑴食安法A.第15條第1項第8款：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……八、逾有效日期。」
B.第44條第1項第2款、第2項規定：「（第1項）有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰……：二、違反第15條第1項……規定。
（第2項）前項罰鍰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」
⑵裁罰標準A.第1條：「本標準依食品安全衛生管理法（下稱本法）第44條第2項規定訂定之。」
B.第2條：「本標準適用於依本法第44條第1項規定所為罰鍰之裁罰。」
C.第4條第1項：「違反本法第15條第1項……第8款……規定者，其罰鍰之裁罰基準，規定如附表3。」
D.附表3「裁罰基準：一、依違規次數，按次裁處基本罰鍰（A）如下：（一）1次：6萬元。
（二）2次：30萬元。
（三）3次：90萬元。
（四）4次：150萬元。
（五）5次以上：250萬元。
……備註：違規次數為自主管機關查獲違規事實當日起前12個月內違反相同條款裁罰次數計算。」
⑶裁罰標準為裁量基準之行政規則：前揭裁罰標準，係中央主管機關衛福部依食安法第44條第2項規定之授權而訂定，為對外發生法律效果之法規命令；
該裁罰標準之附表乃為就違反食安法第44條第1項規定時，建立執行裁罰時一致性、公平性標準，使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，並期減少爭議及行政爭訟之行政成本、以及避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定。
其中上述附表3規定，按查獲違規事實當日起前12個月內違規次數定處罰之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，亦與食安法授予裁量權之目的無違，因此被告自得援引上開裁罰基準作成行政處分。
⒉原告「第3次」違反食安法第15條第1項第8款規定事實之認定：⑴查被告於108年3月13日接獲民眾檢舉，派員前往二王分公司稽查，於現場架上查獲系爭食品，其有效日期為108年3月12日，已逾效期，卻未下架，被告當場開立食品抽驗物品收據，並查扣該逾期之系爭食品等情，有檢舉聯單（本院卷第87頁）、查獲照片（本院卷第88至91頁）、現場調查紀錄表（本院卷第93頁）及抽驗物品收據（本院卷第95-96頁）附卷可稽，原告對此亦無爭執，是被告查扣之系爭食品，確為二王分公司架上所販售、陳列且屬逾期食品乙節，應堪認定。
⑵次查，原告於76年9月19日即經核准設立登記，並以食品什貨批發及零售為其所營事業事項之一(見本院卷第55頁)，從事食品販售已數十年，其對於食安法之相關規定本即應瞭解並遵循，而原告設立二王分公司為其從事業務活動之分支機構，對於食品衛生安全之知識經驗及得管理之人力應相當充足，然原告竟疏未注意，致未將逾期商品下架處理而仍置於貨架上陳列販售，有誤導消費者購買之嫌，因而違反食安法第15條第1項第8款規定，則其違反食安法不得販賣、公開陳列逾有效日期食品之行政法上義務行為，自有過失。
是被告認定原告販售、公開陳列逾有效日期之系爭食品之行為，違反食安法第15條第1項第8款規定，核屬有據。
⑶又原告二王分公司於本次稽查前12個月內亦有違反相同條款（即食安法第15條第1項第8款)之違規行為，一次為107年9月7日調查後認定之事實(針對民眾於107年7月5日之採購部分)、一次為107年11月26日調查後認定之事實(針對民眾於107年11月26日檢舉部分)，各有被告107年9月21日府衛食藥字第1071008592號、108年10月3日南市衛食藥字第1080171016號裁處書各一份卷可參(見本院卷第167、第171頁)。
則核計本件為原告第3次遭查獲違規行為。
原告於本件稽查前之12個月內因逾有效日期之食品而遭裁處2件罰鍰，竟仍未加強管理改善再次為本件違規，自應受較高程度之責難，被告依裁罰標準附表3之違規次數累計規定提高罰鍰額度，尚屬合理。
從而，被告認定原告販售、公開陳列逾有效日期之系爭食品，違反食安法第15條第1項第8款規定，依同法第44條第1項第2款及裁罰標準附表3之規定，以原處分裁處原告罰鍰90萬元，並無違誤。
㈢原告主張本件違規事實係檢舉人與其員工共謀並無法證明，無足為其有利之認定：原告固爭執本件違規事實乃檢舉人與其員工共謀所為，並舉被告裁罰第2案即107年11月26日店內監視器之影像截圖為證明。
惟觀之原告所提影像截圖（本院卷第29至49頁），僅可看出107年11月26日有原告員工在一般貨架、冷藏貨架上整理、陳列商品，及有不詳顧客於一般貨架上取物後至櫃台結帳之事實，且該案事實亦無法證明該事實與本件乃108年3月14日遭稽查發現販售逾期之系爭食品違規事實有何關聯性。
況依上開影像觀之，整理、陳列商品者均為原告員工，尚難據為原告得以免責之有利認定。
此外，原告針對被告裁罰第2案即離職員工潘友聖涉嫌詐欺一案，向臺灣臺南地方檢察署提出告訴，亦經檢察官以「尚難僅憑告訴人單一之指訴遽以肯認，此外復查無其他積極事證足認被告(潘友聖)確有告訴意旨所指犯行」因此為不起訴處分，亦有臺灣臺南地方檢察署109年度偵字第13512號不起訴處分書在卷可參(見本院卷第207-210頁)。
從而，原告主張系爭事實，係屬訴外人潘友聖與員工共謀檢舉或訴外人「楊宸豪另案」檢舉模式之沿用，自無足證明。
則其上開主張，純屬其主觀臆測，自無可採。
是原告辯稱本件違規為其員工與檢舉人共謀所為，應免予裁罰云云，即無理由。
六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。
七、結論︰原告之訴為無理由。
中 華 民 國 109 年 12 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 12 月 29 日
書記官 江 如 青
還沒人留言.. 成為第一個留言者