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高雄高等行政法院判決
109年度訴字第226號
民國109年12月1日辯論終結
原 告 呂英誠
訴訟代理人 蔡建賢 律師
被 告 高雄市政府地政局
代 表 人 陳冠福
訴訟代理人 洪斐倫
楊偉智
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年5月21日高市府法訴字第10930549400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原處分關於限期命原告拆除地上物（即鐵皮廠房、圍籬、水池及水泥鋪面）恢復原狀部分，暨該部分訴願決定均撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由原告負擔三分之二，餘由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣高雄市○○區○○○段000○號土地（下稱系爭土地）面積為2798.02平方公尺，係非都市土地，使用分區劃定為特定農業區，使用地類別編定為農牧用地。
因民眾檢舉系爭土地有非作農業使用，經高雄市政府農業局（下稱農業局）認定系爭土地部分面積非屬農業使用，於民國108年8月22日函請被告依權責辦理。
被告乃於同日函請高雄市旗山區公所（下稱旗山區公所）查報，經旗山區公所以108年8月26日高市旗區民字第10831121800號函復查報結果，發現系爭土地上有興建鐵皮廠房、設置圍籬、水池並鋪設水泥鋪面等（下合稱系爭地上物），違規面積約為1,930平方公尺之情事。
被告爰以系爭土地所有權人「祭祀公業郭興宗」之土地管理者郭坤沅為違規行為人，於108年8月29日以高市地政用字第10832413200號函予以舉發，並給予陳述意見之機會。
經郭坤沅108年9月24日陳述意見書表示系爭土地上之鐵皮廠房門牌號為高雄市○○區○○里○○巷00○00號，違規行為人為呂崑山；
另經被告函請高雄市旗山戶政事務所查調該地址戶籍資料，戶長為原告（即呂崑山之子），被告遂於108年10月25日辦理現地會勘，原告表示其為本案行為人。
被告即以108年11月15日高市地政用字第10833302700號函予以舉發原告為本案違規行為人，並給予陳述意見之機會。
原告及呂崑山雖於108年11月26日、同年11月20日及109年1月10日提出書面意見，被告復於109年2月27日辦理現地會勘，原告仍表示其為本案行為人，經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反區域計畫法第15條第1項規定之事實明確，爰依同法第21條第1項及高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點第1款規定，以109年3月6日高市地政用字第10930601600號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並令立即停止使用及限期於109年6月15日前變更使用、停止使用、拆除地上物恢復原狀。
原告及呂崑山不服，提起訴願，分別遭訴願決定駁回、不受理，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰1.系爭土地原係「祭祀公業郭興宗」所有，原告之祖父呂元讚於49年起陸續向該祭祀公業購買，並取得系爭土地占有使用權，但因法令限制而無法辦理所有權移轉登記。
系爭土地早於55年有供電紀錄，60年由呂元讚興建農舍等建物，並於63年1月開始課徵房屋稅，至少55年起已有農舍等房屋，是系爭土地上建物現況，早於55年起存續至今。
至於房屋稅證明書所載「鋼鐵造房屋起課100年7月」，係證明起課時間，並非起造時間。
系爭土地上房屋已存在50餘年，原始起造人為祖父呂元讚，其後為原告之父呂崑山於81年間增建鐵皮屋現狀，均在區域計畫法63年1月31日公告施行、及系爭土地使用計畫公布之前即已存在，故系爭土地之使用事實自非區域計畫法所規範。
況被告並未證明系爭土地何時劃定公告使用區分，則區域計畫法第21條所定之處罰前提要件尚未充分，被告之裁罰處分自不合法。
2.區域計畫法第21條係處罰行為人，而非處罰管理人或借用人。
系爭土地上房屋並非原告所興建，而該房屋係未保存登記，所有權係屬建造人即呂言讚及呂崑山所有，原告係呂崑山之子，自幼即居住在該房屋，然係以家屬身分居住使用。
原告就該房屋並無所有權或事實上處分權，亦無權拆除，原告既無法依區域計畫法為改善之行為，自非該法之行為人或規範對象，被告應另依法處分。
原告係107年始向呂崑山借用系爭土地上鐵皮屋作為工廠使用，被告僅於現場查訪時詢問該鐵皮屋為何人使用，原告稱係伊使用，即作為認定內容，實與事實不符，況且，該鐵皮屋現無供工廠使用，原告戶籍遷出不再設籍於該屋，原告並無違反區域計畫法。
3.系爭土地上鐵皮屋，係過去行為之狀態，區域計畫法第21條及第22條之刑罰規定係89年1月26日修正施行，基於事實狀態不罰之法理，被告裁罰依據係在81年間鐵皮屋興建後之8年始施行，違反法律不溯既往原則。
另本案違規行為，自81年起成立存續至今，已逾3年時效，依行政罰法第27條規定，不得再為裁罰，原處分即屬違法。
㈡聲明︰訴願決定關於駁回訴願部分及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰1.非都市土地使用於區域計畫公告實施後，經劃定為特定農業區，並編定為使用地類別為農牧用地者，應依「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定「農牧用地」之容許使用項目、許可使用細目及附帶條件而使用，而土地使用編定後，原有建築物除准修繕外，不得增建或改建，分別有區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第8條第1項所明定，足見非都市土地係於公告日後，土地上有任何之增、改建均屬違規。
系爭土地於65年6月1日辦理非都市土地編定公告，當時僅存在磚造建物及水池，地上物面積範圍較小，對照107年現況空照圖，已建有大片鐵皮廠房，並設置圍籬及水泥鋪面，水池範圍亦有擴增等情形，違規事實明確。
另依房屋稅籍資料所載，於63年課稅面積僅為52.3平方公尺之木石磚造建物，鋼鐵造面積約429.40平方公尺則為100年起課，原告於陳述意見中表示系爭地上物曾於賀伯颱風後重建，均可證明系爭地上物，非為系爭土地原有地上物，而有增建或改建之違規事實。
2.依裁罰基準第2點規定，以處罰行為人為原則。
本案經被告於108年10月25日、109年2月7日辦理現地會勘，原告均自承其為違規行為人，被告以原告為處罰之對象，並無違誤。
系爭土地現況有系爭地上物，顯有未作農業使用之情事，被告核認本案違反區域計畫法第15條第1項規定之事證明確，乃依同法第21條第1項規定，作成原處分，於法有據。
又被告自接獲民眾檢舉至作成原處分，期間尚未逾3年，爰無行政罰法第27條規定之適用。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告有無違反區域計畫法第15條第1項規定之行為？被告依同法第21條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並命原告停止使用，及限期拆除系爭地上物恢復原狀，是否適法？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有農業局108年8月22日高市農務字第10832361100號函（本院卷一第65至68頁）、被告108年8月22日高市地政用字第10832378100號函（本院卷一第69頁）、旗山區公所108年8月26日高市旗區民字第10831121800號函及查報資料（本院卷一第71至77頁）、被告108年8月29日高市地政用字第10832413200號函（本院卷一第85頁）、祭祀公業郭興宗管理人郭坤沅108年9月24日陳述意見書及附件（本院卷一第89至95頁）、戶籍資料（本院卷一第99頁、卷二第33頁）、被告108年10月25日會勘紀錄（處分卷第241至245頁）、被告違反區域計畫法案陳述意見通知書（本院卷一第109至110頁）、原告與呂崑山108年11月20日陳述書、同年11月26日陳述意見、呂崑山109年1月10日陳報書（處分卷第89頁、第67至68頁、第105至106頁）、被告109年2月27日會勘紀錄（處分卷第157至163頁）、原處分（本院卷一第31至32頁）及訴願決定（本院卷一第33至40頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡系爭土地上鐵皮廠房、圍籬、水池及水泥鋪面，非屬管制規則第6條附表1農牧用地容許使用項目，且原告確有違規使用系爭土地而違反區域計畫法第15條規定之行為，被告依同法第21條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並命原告立即停止使用及限期變更使用、停止使用行為，核無違誤；
惟原告對於系爭地上物不具事實上處分權，原處分關於限期命原告拆除系爭地上物恢復原狀部分，即非適法：1.應適用法令︰⑴區域計畫法A.第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。」
B.第21條第1項：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
⑵管制規則（依區域計畫法第15條第1項規定授權所訂立之法規命令，核其內容與區域計畫法第15條第1項規定授權之本旨相符，自得援用）A.第5條第1項：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」
B.第6條第1項、第3項：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。
……（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1……」其附表1、各種使用地容許使用項目及許可使用細目表：使用地類別：五、農牧用地之容許使用項目：（一）農作使用。
（二）農舍（三）農作產銷設施。
（四）畜牧設施。
（五）水產養殖設施。
（六）水源保護及水土保持設施。
（七）採取土石。
（八）林業使用。
（九）休閒農業設施。
（十）公用事業設施。
（十一）戶外廣告物設施。
（十二）私設通路。
（十三）再生能源相關設施。
（十四）臨時堆置收納營建剩餘土石方。
（十五）水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施。
（十六）溫泉井及溫泉儲槽工業區、特定農業區除外。
（十七）農村再生設施。
（十八）自然保育設施。
（十九）綠能設施。
（二十）動物保護相關設施。
C.第8條第1項：「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。
原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。」
⑶裁罰基準A.第2點：「違反本法第15條第1項規定之情形，以處罰行為人為原則。
但查無行為人者，主管機關得以對土地所有權人、地上物所有人、承租人、使用人或管理人等應負責之人為處罰對象。」
B.第3點：「依本法第21條第1項規定裁處者，其裁罰基準如下：（一）違反本法第15條第1項之管制使用土地，其面積未達2千5百平方公尺，處新臺幣6萬元罰鍰。」
2.得心證理由：⑴觀諸前揭區域計畫法第15條及管制規則第5條第1項、第6條第1項及第3項規定可知，區域計畫法就非都市土地劃定使用分區，並編定各種使用地實施管制之目的，著重在土地使用之管制，即希望使各種使用分區之土地均能按其使用分區予以使用，以達到促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利（區域計畫法第1條條文參照）。
故於未依使用分區管制之規定予以使用時，即構成區域計畫法第15條規定之違章。
而區域計畫法第21條第1項規定，自係以違反上開管制規定之實施、違反該義務行為之行為人為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件，違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。
是以，非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，其土地應依容許使用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制規定而「使用」土地者，依區域計畫法第21條規定，應予受罰（最高行政法院101年度判字第428號判決意旨參照）。
再依區域計畫法第21條規定處分者，其規範之對象應兼及行為與狀態，即除違規行為之「行為人」（「行為責任」）外，尚包括對危害之物具有事實管領力之「土地之所有權人」或「使用人」（「狀態責任」）。
主管機關究應處罰違規「行為人」「土地所有權人」或「使用人」，應就其查獲違規行為之情形為適當、合理之裁量，不容許行政機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決參照）。
至於此違規使用狀態之成因為何，及使用人是否為違規使用原因之形成者，則在所不論，否則於違規使用狀態形成後，又轉由他人使用之情形下，即不得依據區域計畫法予以規範，致違規使用之狀態無從導正，究非本法之立法本旨。
因此，由前開區域計畫法第21條第1項文義觀之，該條所定之處罰對象得為違反管制使用土地之「使用人」甚明。
⑵查系爭土地係屬非都市土地（面積為2798.02平方公尺），經改制前高雄縣政府於65年6月1日以65年5月31日府地用字第15445號公告編定其使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地，有土地查詢資料、土地登記簿及高雄縣政府公告附卷可稽（處分卷第127至131頁）。
本案因民眾檢舉系爭土地有農地非農業使用之違規情事，經農業局於108年8月14日現地會勘結果，系爭土地現況興建鐵皮建物（疑似為工廠）、設置圍籬、水池並鋪設水泥鋪面，有非屬農業使用之事實（本院卷一第65至68頁），被告即移請旗山區公所依管制規則第5條規定查報，旗山區公所以108年8月26日高市旗區民字第10831121800號函、查報表及現場照片（本院卷一第71至77頁）查報現場有鐵皮屋廠房及水池，系爭土地面積為2798.02平方公尺，經目測估算本案違規使用面積約略為1,930平方公尺，又依土地建物查詢資料（本院卷一第79至81頁），系爭土地所有權人為「祭祀公業郭興宗」，土地管理者為郭坤沅，且其上並無登記有建築房屋，建號為空白，故系爭土地上現有建物均屬未經保存登記之建物，被告遂通知土地所有權人祭祀公業郭興宗之管理人郭坤沅陳述意見，經郭坤沅陳明：系爭土地遭呂崑山占用，且於未經申請許可情形下，興建鐵皮建物、設置圍籬、水池並鋪設水泥鋪面，其未依法作農業使用，該鐵皮建物門牌為高雄市○○區○○里○○巷00○00號等語（本院卷一第89至91頁），經被告函調上開門牌號碼之設籍資料（本院卷一第97至99頁），查得戶長為原告，即呂崑山之子，被告改以原告及呂崑山為舉發對象並通知其陳述意見，復於108年10月25日、109年2月7日辦理現場會勘（本院卷一第103、155頁），會勘結論認系爭土地現況上系爭地上物，已涉違反土地使用管制，現況使用面積與原告陳述意見所附之稅籍資料及航空照片影本顯不相符，尚無法消弭違規情事，依區域計畫法規定辦理等情，原告亦自承於107年借用系爭土地上鐵皮廠房，作為工廠使用等語（本院卷一第265頁），復二度於會勘紀錄上自書「呂英誠為目前地上物行為人」、「本案行為人是呂英誠本人」並簽名確認（處分卷第241頁、第157頁），是原告確有將系爭土地上鐵皮廠房作為工廠使用，其使用與系爭土地容許使用之項目及許可使用細目不符，違反非都市土地使用管制規定之事實，應堪認定。
從而，被告審認系爭原告違規使用系爭土地，未依法作為農業使用之事實明確，已違反區域計畫法第15條第1項管制規定，原處分以原告為違規使用之行為人，依同法第21條第1項規定予以處罰（除關於限期命原告拆除地上物恢復原狀部分外，詳後述），核屬有據。
⑶原告固舉臺電用電資料（本院卷一第19頁）、房屋稅籍證明書（本院卷一第21頁）、62年、70年、80年至89年空照圖（本院卷一第23至27頁及外放卷宗）及現況照片（本院卷一第277至291頁）而主張：系爭土地早於55年有供電紀錄，60年由其祖父呂元讚興建農舍等建物，其父呂崑山於81年間增建鐵皮廠房，系爭土地上建物現況已存在50餘年，該等建物均在區域計畫法公告施行前及系爭土地使用計畫公布前即已存在，系爭土地之使用事實自非區域計畫法所規範云云。
惟查，系爭土地於65年6月1日即經改制前高雄縣政府以65年5月31日府地用字第15445號公告編定其使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地，而實施土地使用管制迄今等情（處分卷第127至131頁），業如上述，足見系爭土地自65年6月1日起土地使用編定為「特定農業區農牧用地」，其使用之項目及細目自應依上開管制規則第6條第1項及第3項規定辦理，即應依上揭附表1農牧用地之容許使用項目及許可使用細目使用，要無疑義。
況且，農地上不得經營工廠，為一般人所認知之事，顯見原告就其將屬於農地之系爭農地作為經營工廠使用，可能違反區域計畫法乙情，應有主觀上之故意或過失，堪以認定。
是原告主張被告未證明系爭土地何時劃定公告使用分區，無從對原告裁罰云云，顯屬無據。
至於臺電用電資料（本院卷一第19頁）所示系爭土地上用電地址為「大山里黃厝巷22-16號」之用電用戶，申請戶名為呂崑山，新設時間為55年11月1日，然觀之歷年空照圖、現況照片及107年現況與65年情況對照結果（本院卷二第41頁）可知，系爭土地於65年辦理非都市土地編定公告時雖已存在建物及水池（本院卷一第23頁），惟該建物及水池之範圍均較小，且當時並未有任何鐵皮廠房、設置圍籬及水泥鋪面；
再依該址房屋稅籍證明書（本院卷一第21頁）顯示，有木石磚造1樓建物（面積約52.3平方公尺，起課時間63年1月）及鋼鐵造1樓建物（面積約429.4平方公尺，起課時間100年7月），參以原告及呂崑山前以書面陳述意見：系爭土地農舍建物曾於賀伯颱風後房舍全毀而重建，後經數次天災屢毀屢建等語（處分卷第195、221頁），均足以證明系爭土地上原始建物僅為磚造建物及小範圍之水池，於81年間違規興建鐵皮廠房、設置圍籬、增建水池並鋪設水泥鋪面，其後歷經數次颱風、天災而有增建、改建之行為，實非從來之使用，自無管制規則第8條第1項規定之適用。
原告前揭主張，顯有誤會，亦無足採。
⑷原告雖以其並無擅自興建系爭地上物之行為，系爭鐵皮廠房乃其父呂崑山於81年間增建迄今，而爭執其非本件違規行為人，被告不得對其裁罰云云。
依原告提出之林務局農林航空測量所歷年空照圖（外放卷宗）比對結果，系爭土地上鐵皮廠房最初係於81年間興建，斯時原告（62年3月14日生，見本院卷一第99頁）年僅19歲，尚未成年，被告亦未舉出其他證據證明原告有興建鐵皮廠房、圍籬、擴建水池及鋪設水泥鋪面等地上物行為，則原告主張系爭鐵皮廠房非其所興建，乃其父呂崑山所增建，尚非無據，應可採信，是原處分記載有關原告「未經申請核准於高雄市○○區○○○段000○號土地現況『興建』鐵皮建物、設置圍籬、水池並鋪設水泥鋪面等情事」之事實部分，固屬有誤；
惟原告確有違反土地使用管制而「違規使用」系爭土地之行為，業經本院審認如前，而本件係因民眾檢舉系爭土地有違反農地農用情事，被告依登記資料通知土地所有權人祭祀公業郭興宗，其管理人陳明實際占用系爭土地及興建系爭地上物之人為呂崑山，被告復依戶籍資料查得原告與其父呂崑山均設籍於此，皆可能為系爭地上物之所有人或使用人，被告為釐清本案違規行為人，通知土地所有權人、原告及呂崑山於108年10月25日到場會勘，然會勘時呂崑山並未到場而由原告代理，原告於會勘紀錄上自書「呂英誠為目前地上物行為人」並為簽名，其會勘結論為「1.本案行為人係呂英誠。
2.案涉違反土地使用管制，將依區域計畫法相關規定辦理。」
被告另於108年11月15日通知原告陳述意見（處分卷第225頁），然原告及呂崑山所提之108年11月20日、同年11月26日、同年12月13日陳述意見書（處分卷第221、195至197、181頁）均未說明系爭地上物之所有人或使用人為何，被告又於108年12月18日通知原告及呂崑山「請務必敘明有關設施之所有人或使用人」（處分卷第179頁），呂崑山於109年1月10日陳報書（處分卷第169至171頁）仍未就上開事項加以說明。
然被告依原告所提相關事證發現，系爭土地「杜賣盡根契據」（處分卷第201至216頁）之買受人為呂元讚，嗣呂元讚過世，應由呂崑山繼受系爭土地，以及臺電用電資料之申請戶名呂崑山等情，對於本案違規行為人是否為原告仍有疑慮，遂再次通知原告及呂崑山於109年2月7日到場會勘，會勘時呂崑山仍未到場，原告於會勘紀錄上再次自書「本案行為人是呂英誠本人」並為簽名（處分卷第157頁），且原告對於上述2份會勘紀錄均不予否認（本院卷二第61頁），並自承其係107年向呂崑山借用系爭土地上鐵皮屋作為工廠使用（本院卷一第265頁），足證原告自107年起迄至109年2月7日被告辦理現場會勘時，確為系爭土地之事實上「使用人」無訛。
故原告依區域計畫法第21條第1項規定，負有「違規使用」之行為人責任，與其是否系爭地上物原始起造人，並無影響。
是原告確有違反管制使用系爭土地之違法情事，被告為避免管制之系爭土地繼續遭違法使用，乃依上開會勘紀錄等相關事證查獲原告違規使用情形，認定原告為違規行為人，並以原告為原處分裁處之對象，已為適當、合理之裁量，難謂有何違誤。
況且，系爭地上物縱為呂崑山所建，此乃呂崑山未經核准擅自建築之行為是否構成違反區域計畫法第15條非都市土地分區管制使用規定之問題，核與原告上開違規使用系爭土地之違法行為係屬二事，並無礙原告為系爭土地使用人之認定。
從而，原處分認定原告上開「使用」行為顯已抵觸農牧用地之容許使用管制項目，違反區域計畫法第15條規定，應依據同法第21條第1項規定裁處，核屬有據。
又被告除依同法第21條第1項前段及裁罰基準第3點規定，對原告處以最低額罰鍰6萬元外，並依同法第21條第1項後段規定，命原告立即停止使用、限期於109年6月15日前變更使用、停止使用行為，於法並無不合。
原告上揭主張：其非違規行為人，被告不得對其裁處云云，並無可採。
⑸另按行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，然此期間，係自「違反行政法上義務之行為終了時」起算，為行政罰法第27條第1項、第2項前段所明定。
原告雖主張本案違規行為自81年起成立存續至今，已逾3年之裁處權時效云云。
惟原告應受裁罰之違規行為，乃違反管制使用規定而「違規使用」系爭土地之行為，並非興建系爭地上物之行為，業如前述，則原告於107年間借用系爭鐵皮廠房作為工廠使用，迄109年2月7日止被告會勘時仍有違規使用系爭土地之事實，原告之違規使用行為迄至109年2月7日仍繼續進行中尚未終了，則被告於109年3月6日作成本件原處分，裁處權自未罹於時效消滅，原告上開主張，自無可採。
再原告迄至109年2月7日仍繼續違規使用系爭土地，即無89年1月26日修正前區域計畫法第21條規定之適用，是原處分適用現行有效之區域計畫法第21條第1項規定予以裁處，即無違反法律不溯既往原則，原告此部分主張，亦無可採。
⑹末按，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201條定有明文。
而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事，因其屬權利行使之失誤或濫用，故構成違法，行政法院於此即得予以審查撤銷之。
查系爭土地上之鐵皮廠房等地上物為呂崑山於81年間出資興建，為未保存登記之建物，業如上述，則系爭地上物之事實上處分權係屬於呂崑山，原告於107年間雖向呂崑山借用該鐵皮廠房作為工廠而有違規使用系爭土地之事實，然查無呂崑山已將系爭地上物事實上處分權移轉予原告之相關事證，即無從認為呂崑山對於系爭地上物之事實上處分權已消滅、及原告已取得系爭地上物之事實上處分權。
而被告所為之原處分除對原告裁處6萬元罰鍰、命立即停止使用及限期於109年6月15日前變更使用、停止使用行為外，並命原告「拆除地上物恢復原狀」，即拆除系爭土地上之鐵皮廠房、圍籬、水泥鋪面，並填平部分水池。
惟原告雖為借用系爭地上物而對於系爭土地為違規使用之行為人，然其就系爭地上物不具事實上處分權，已如上述，則原告就系爭地上物並無將之拆除、回復土地原狀之權能，是被告依區域計畫法第21條第1項後段為原處分內容之裁量時，命不具事實上處分權能之原告為回復原狀之行為，顯非適法，亦即被告對原告所為命恢復原狀之行政行為，並不能達到區域計畫法第21條第1項後段規定之目的，因此，原處分關於限期命原告恢復原狀部分顯然違反構成裁量之濫用，此部分即有違誤，應由本院予以撤銷之。
六、綜上所述，原告確有違反管制使用規定而違規使用系爭土地之行為，原處分裁處原告6萬元罰鍰，並令其立即停止使用及限期於109年6月15日前變更使用、停止使用部分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷上開部分為無理由，應予駁回；
另原告就系爭地上物不具事實上處分權，原處分命原告限期拆除地上物恢復原狀部分，尚有違誤，訴願決定未予糾正，即有未洽，原告就此部分訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、結論︰原告之訴為一部有理由，一部無理由。
中 華 民 國 109 年 12 月 29 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 12 月 29 日
書記官 周 良 駿
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