高雄高等行政法院行政-KSBA,109,訴,234,20210121,1

高雄高等行政法院判決
109年度訴字第234號
民國109年12月31日辯論終結
原 告 梁牧養

訴訟代理人 黃振銘 律師
被 告 屏東縣政府
代 表 人 潘孟安
訴訟代理人 王麗娟
郭育良
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國109年5月22日台內訴字第1090026571號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要:被告於民國108年11月28日派員至編定為山坡地保育區農牧用地之屏東縣○○鄉○○段000○號土地（下稱系爭土地））稽查，發現其上設有馬舍及其他建物設施，供作經營畜牧馬場使用，惟未申請取得設置畜牧設施之容許使用同意書。

被告調查相關事證後，認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，爰依同法第21條第1項及被告執行違反區域計畫法裁罰基準第3點、第4點規定，以109年2月20日屏府地用字第10905753400號函送同文號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於109年3月19日前恢復為符合農牧用地容許之使用。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

(一)主張要旨︰ 1、被告前以108年8月13日以屏府地用字第10829611000號裁處書（下稱108年8月13日裁處書），就同一事實，對原告之女梁梅瑛裁處罰鍰6萬元，並限期於108年9月12日前恢復為符合農牧用地容許之使用，被告就同一事實再對原告裁罰，已違反一事不二罰原則。

2、系爭土地上之馬舍及設施，並非原告所設置，訴願決定亦同此認定。

原告雖係畜牧馬場申請容許使用之義務人，但申請相關容許使用許可，非短短一個月（109年2月21日起至同年3月19日止只有28日）內即可完成，被告只給予28日之申請期間顯太過於短促，違反比例原則。

3、悠客馬場早於93年即設立，違章行為斯時已存在，然被告遲至109年方為裁罰，依行政罰法第27條之規定，裁處時效已消滅。

(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰ 1、依內政部90年4月12日台90內中地字第9081115號函意旨，非都市土地違反使用編定管制，因其為同一人、事、時、地、物之違規情事，如同時違反數個罰則，且該數罰則處罰種類相同，始構成重複處罰。

被告108年8月13日裁處書之對象係梁梅瑛，並非原告，非屬同一人、同一事之違規情事，無違一事不二罰原則。

2、依土地使用管制規則就農牧用地之管制，倘作畜牧設施使用，須依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱農業設施審查辦法）申請取得容許使用同意書為附帶條件。

原告於系爭土地上之違規設施（馬舍及其附屬設施），從事飼養行為，迄未申請取得容許使用證明書，即有違法。

又被告於現場調查時，原告無反對意見，尚自陳願意配合改善，自應負狀態責任。

退步言之，原告亦因繼受前手管領使用上開設施而負早已存在之狀態責任，應與設置人負同一責任，原處分並無違誤。

3、被告早於108年5月28日現場勘驗時，即發現違規設施存在，於108年8月13日對梁梅瑛裁罰，當時行為人表示會盡速改善。

嗣於108年11月28日、109年2月14日會勘時，上開違規設施仍未獲改善。

倘該畜牧設施屬符合農業設施容許使用者，原告應可於1個月內提出申請；

倘屬難以申請核准者，原告自應儘速恢復農業使用以符規定，爰定以1個月為改善期限。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

四、本案爭點︰

(一)原告有無違反區域計畫法第15條第1項管制使用規定之行為？

(二)被告以原處分對原告為裁處，有無違誤？

五、本院的判斷︰

(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有被告農業處會勘稽查紀錄表及照片影本（第5頁）、被告農業畜畜產科訪談記錄表（第11頁）、原處分（第23頁）附處分卷、土地登記第二類謄本影本（第117頁）、訴願決定書（第17頁）附本院卷為證，可信為真實。

(二)原告使用系爭土地之行為，違反區域計畫法第15條第1項管制使用之規定： 1、應適用的法令︰ (1)區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。」

(2)非都市土地使用管制規則第5條第1項：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣 (市) 政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」

第6條：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。

……（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一……」 (3)非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」：「使用地類別：……五、農牧用地。

容許使用項目：（一）農作使用（包括牧草）。

……（四）畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。

但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限）。

附帶條件：一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。

……」 2、綜合上開區域計畫法、非都市土地使用管制規則之規定意旨，可知國家為促進土地及天然資源之保育利用，就非都市土地劃定使用分區，並編定各種使用地，管制其使用，並以上開附表一明定各種使用地之管制標準。

關於農牧用地之使用管制，除供農作使用外，固得作為設置畜牧設施或其他設施使用，惟依該附表一規定，須以依農業設施審查辦法申請取得容許使用同意書為附帶條件。

又依上開規定之規範目的及法規用語，可知係管制土地之「使用」行為，故行為人未依農業設施審查辦法申請取得主管機關核准，擅自於農牧用地上設置或使用畜牧設施，即有違反非都市土地使用管制規則，構成區域計畫法第15條第1項規定之違規行為。

3、經查，系爭土地屬非都市土地之山坡地保育區農牧用地，其上設置有馬舍及相關建物設施，作為經營畜牧馬場使用等情，業經屏東縣車城鄉公所、被告農業處會同派員於108年11月28日至系爭土地會勘，製有載明「現場飼養馬匹17隻，經現場丈量馬舍等設施約1148.5平方公尺，請使用人儘速申請合法使用或恢復農地原貌……」等語之會勘紀錄（第5頁）及現場會勘照片（第6-8頁）附處分卷為證，核與原告之女梁梅瑛於108年12月30日代理原告陳述意見，謂：「（問:您是否於屏東縣○○鄉○○段000○號優(「悠」)客馬場渡假村飼養馬匹？）是。」

「（問:飼養數量為何？）16匹。」

「（問:馬舍負責人是誰？）梁牧養。」

「（問:與土地所有權人之關係？）租賃關係。」

「（問:是否有取得土地使用同意或土地租賃契約？）目前有土地租賃契約。」

等語，大致相符合，亦有該日訪談記錄表（處分卷第11頁）在卷為證。

又原告以畜牧馬場負責人身分，先後檢具容許使用申請書表及相關文件，於108年9月12日、108年12月5日申請系爭土地作畜牧設施容許使用，均因文件未齊全，且未遵期補正，未獲同意容許使用等情，有屏東縣車城鄉公所108年10月18日車鄉農觀字第10831046600號函、108年12月25日車鄉農觀字第10831391000號函、109年1月17日車鄉農觀字第10930063000號函及申請書文件（本院卷第97-143頁）在卷可證。

從而，原告未依農業設施審查辦法申請容許使用，擅自於系爭土地上使用馬舍及相關建物等設施，作為經營畜牧馬舍之用，與非都市土地使用管制規則所容許使用之項目及許可使用細目之附帶條件不符，核有違反區域計畫法第15條第1項之違規使用行為，應可認定。

(三)被告以原處分對原告為裁處，並無違誤： 1、應適用的法令： (1)區域計畫法第21條第1項：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」

(2)屏東縣政府執行違反區域計畫法裁罰基準第3點：「依本法第21條規定處罰鍰者，按其違規面積及次數處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰；

其裁罰基準如附表。」

第4點第1項：「違規使用案件除依前點規定處以罰鍰外，並得令限期2個月內變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。

但經本府各違規態樣目的事業主管機關（單位）訂有輔導改正期間者，從其規定。」

第3點附表：「違規面積：未達1公頃。

違規次數：第1次：6萬元……」 2、系爭土地已編定為山坡地保育區，使用地類別為農牧用地，於使用時本有諸多限制，原告既明知系爭土地為農牧用地，其於該地使用相關設施之際，本應注意符合相關法令規定，卻於被告未核發畜牧設施容許使用同意證明書之前，即先於系爭土地上使用馬舍及相關建物設施，供己經營畜牧馬場，核有疏未注意之過失，依行政罰法第7條第1項規定，自應受罰。

從而，被告審酌原告違規使用馬舍及其附屬設施之土地面積在1公頃以下(高達9502.71平方公尺)、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項、被告執行違反區域計畫法裁罰基準第3點、第4點及附表規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於109年3月19日前恢復為符合農牧用地容許之使用，未逾越法定裁量範圍，亦無違反比例原則，並無裁量濫用或裁量怠惰情事，實已考量原告違章程度所為之適切裁處，於法並無違誤。

3、原告雖主張系爭土地上之馬舍及建物設施，均非原告所設置，故不得以原告為裁處對象云云。

惟查，依區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則之規範意旨，均以禁止土地之「違規使用」為其管制目的，參照區域計畫法第21條第1項規定「違反第15條第1項之『管制使用土地』者」之明白文義，可知係以違反管制之「使用行為」為其規制客體。

原告自承為該馬場之負責人，並於108年9月12日、108年12月5日以負責人名義申請系爭土地畜牧設施容許使用，足認系爭土地及其上設施均由原告支配管理使用中，則原告確為違反土地管制之使用行為人。

是以，原處分以原告為裁罰對象，並無違誤，原告此部分主張，並無可採。

4、原告又主張被告前以108年8月13日裁處書，就系爭土地違反管制使用之同一事實，裁處梁梅瑛罰鍰6萬元，並限期於108年9月12日前恢復為符合農牧用地容許之使用。

被告復以原處分裁罰原告，顯已違反一行為不二罰原則云云。

惟查，行政法上所謂「一行為不二罰」原則，係指國家就人民違反行政法上義務之同一行為，禁止為多次處罰而言，亦即該法理原則之涵意必以同一受罰主體、同一行為而限。

惟108年8月13日裁處書係就108年8月13日以前之違規使用行為，以原告之女梁梅瑛為裁處對象；

原處分則係就108年9月以後之違規使用行為，以原告為裁處對象。

二者之受罰主體、違章行為事實，並非同一，核與「一行為不二罰」原則之涵意不符。

原告此部分主張，亦無可採。

5、原告另主張申請相關容許使用許可，非短短28日內可完成，原處分給予之申請期間過於短促，違反比例原則云云。

惟查，原處分關於限期命原告將系爭土地恢復為符合農牧用地容許之使用部分，依上開附表一所示容許使用各細項，原告有多種履行此項行政法上義務之方法，不限於申請畜牧設施之容許使用同意。

況自原告108年9月12日申請容許使用，歷經屏東縣車城鄉公所於108年10月18日發函通知補正、於109年1月17日發函以逾期未補正為由駁回申請，迄於109年2月20日原處分作成時，相隔已逾5個月以上，足見是否給予較長之改善期間，與原告能否申請容許使用獲准，並無必然關聯性。

又原告自承為該馬場之負責人，亦經原告之女梁梅瑛陳述在卷，則無論馬舍及畜牧設施究係何人所設置，應認原告有管領支配權限，則原處分以原告為恢復系爭土地供農作使用之改善義務人，於法並無不合。

再者，審酌原告遲未有改善使用之作為，欠缺主動改善使用之誠意，亦未積極補正相關文件據以申請畜牧設施之容許使用同意，限期約一個月期間，命恢復符合農牧用地之使用，難謂有比例原則之違反。

6、原告再主張悠客馬場於93年間設立，然原處分109年2月20日裁處時，已逾行政罰法第27條規定第1項所定3年裁處時效云云。

惟查，依行政罰法第27條第1、2項規定意旨，行政罰之裁處權時效期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算3年。

然原處分之裁處客體，亦即原告違反行政法上義務之行為，係指違反土地管制之使用行為，而迄於原處分作成時，原告仍繼續使用系爭土地上馬舍及建物設施，供經營馬場使用，且未申請取得畜牧設施之容許使用，已如前述。

依此而論，迄於原處分作成時，原告違反行政法上義務之行為，仍在繼續中，尚未終了。

原告主張裁處權時效已消滅之主張，並無可採。

(四)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。

六、結論︰原告之訴為無理由，應予駁回。

中 華 民 國 110 年 1 月 21 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
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中 華 民 國 110 年 1 月 21 日

書記官 宋 鑠 瑾