高雄高等行政法院行政-KSBA,109,訴,452,20211221,1

高雄高等行政法院判決
109年度訴字第452號
民國110年11月30日辯論終結
原 告 財政部國有財產署南區分署

代 表 人 黃莉莉
訴訟代理人 何旭苓 律師
複 代理 人 蘇哲萱 律師
被 告 高雄市政府環境保護局

代 表 人 張瑞琿
訴訟代理人 范仲良 律師
王健州
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年10月30日高市府法訴字第10930988300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：緣被告接獲民眾陳情後，於民國109年3月11日、110年6月11日派員分別會同行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱環保署南督隊）及原告，前往原告所管位於高雄市大寮區潭平段（下同）628、630、631、666、667地號土地（下合稱系爭土地）等5筆國有土地稽查，發現628、667地號土地上遭棄置4桶貝克桶之廢油混合物、FRP（廢玻璃纖維）、廢石綿瓦及廢塑膠；

631地號土地遭棄置廢磁磚；

630、666地號土地遭棄置廢木材等廢棄物，惟查無行為人，被告核認原告未善盡土地管理責任，有因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地之情形，爰通知原告陳述意見。

原告雖於109年4月29日提出書面意見，然經被告審酌相關證據及陳述意見後，仍認原告負有清理系爭土地上廢棄物之責任，依廢棄物清理法第71條第1項規定，以109年6月24日高市環局廢管字第10936635100號函（下稱原處分，其誤載地號部分業經被告以110年8月25日高市環局廢管字第11037949200號函更正），限期原告於原處分送達次日起30日內清除處理，並於清除前檢具清理計畫書送被告憑辦相關事宜，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依廢棄物清理法第71條規定辦理。

原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰1.依廢棄物清理法第71條第1項前段闡釋之「行為責任優先於狀態責任」原則，被告本即負有查明棄置廢棄物行為人之義務，並先命其清除處理。

惟被告於本案顯無積極追查棄置廢棄物行為人之行為，僅泛稱依系爭土地客觀狀況難以追查行為人云云，逕課予原告本於土地所有人地位負責清理，被告實難認無行政怠惰之嫌，原處分自非適法。

2.系爭土地之現況為道路，其上鋪設水泥路面，兩側部分路段設有擋土牆、護欄，沿線設有路燈等設施，屬市區道路條例第3項第2款規定之市區道路附屬工程。

且系爭土地自68年間即劃設為20公尺計畫道路，存在時間久遠，為供公眾通行所必要，自現場照片可知，廢棄物之位置為道路兩旁，屬道路範圍，依高雄市○區道路管理自治條例（下稱自治條例）第6條規定，既成道路由被告負責維護管理，與原告無涉。

又高雄市政府雖未曾申請撥用系爭土地，然客觀上高雄市政府無償利用系爭土地作為道路使用，若命原告負責清理，顯有權利義務失衡之情事，亦非適法。

參酌最高行政法院101年度判字第567號判決之意旨，雖原告名義上之管理機關，然依市區道路條例等規定，實際上已由被告等機關介入管理或維護，亦即高雄市政府方為對系爭土地具有直接管領力，故原告應無於道路周邊設置監視器或予以巡邏等維持道路清潔之義務，倘命原告負責清除，顯與「同屬狀態責任者，應以有直接管領力（近者）優先於無直接管領力（遠者）追究其清理責任」之原則相違，自非適法。

㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰1.系爭土地為國有土地，原告負責辦理南區之國有財產業務，掌理其轄區內國有財產之管理等事項，故原告對於系爭土地具有事實上管領力，負有排除危險、回復系爭土地之安全狀態義務。

於104年3月間系爭土地即因廢棄物棄置而遭被告命限期清理之處分，並指定為非法棄置場址列管在案，原告業已提報清理計畫予被告備查。

惟109年3月11日被告稽查時，系爭土地所設鐵皮圍籬殘缺破損，雜草叢生，遮蔽公告牌，且其告示內容，無禁止傾倒廢棄物等字樣，毫無警誡效用。

於110年6月11日會勘時，雖已增加「錄影中」警示及新設圍籬，然四周未設置監視器材，亦無積極防制措施（例：定期巡查等），任令他人棄置廢棄物，原告顯有重大過失之情事，依法負有清理責任。

2.系爭廢棄物遭人棄置於系爭土地之道路兩側，該道路為水泥鋪面，並無劃設任何道路標線，與市區道路有別。

縱使現況作為道路使用，然實務上尚須辦理現場會勘、土地移撥等程序，或以撥用或開闢計畫辦理，於完成相關程序前，被告尚無依市區道路條例、自治條例等規定負維護、清潔權責。

原告機關對於系爭土地仍須負管領之責任，無法免除其對系爭土地之狀態責任。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰原告有無因重大過失致系爭土地遭棄置廢棄物？被告逕依廢棄物清理法第71條第1項規定，限期命原告提出清理計畫，是否適法？

五、本院之判斷︰㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有被告109年3月11日事業廢棄物稽查紀錄表及稽查照片（處分卷第12至14頁）、被告109年4月8日高市環局廢管字第10933571900號函（處分卷第16至17頁）、原告109年4月29日台財產南管字第10965014220號函（處分卷第18至19頁）、原處分（本院卷第77至79頁）、訴願決定（本院卷第81至91頁）、被告110年6月11日會勘紀錄及現勘圖片檔案資料（本院卷第247頁、第323至333頁）、110年8月25日高市環局廢管字第11037949200號更正函（本院卷第249頁）等附卷可稽，應堪認定。

㈡原告有因重大過失致系爭土地遭棄置廢棄物，依廢棄物清理法第71條第1項規定，被告以原處分命原告限期清理及提出清理計畫，核屬有據：1.應適用法令：⑴廢棄物清理法第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。

屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。

屆期未清償者，移送強制執行；

直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」

⑵國有財產法A.第1條：「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；

本法未規定者，適用其他法律。」

B.第4條：「（第1項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。

（第2項）左列各種財產稱為公用財產：一、公務用 財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。

二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。

……（第3項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」

C.第12條：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」

D.第25條：「管理機關對其經管之國有財產，除依法令報廢者外，應注意保養及整修，不得毀損、棄置。」

E.第38條第1項本文：「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。」

⑶國有財產法施行細則第22條：「管理機關經管之國有財產，除應經常為適當之保 養外，其可能發生之災害，應事先妥籌防範；

並得視財產性 質、價值及預算財力，辦理保險；

如發現因災害有所損毀時，應即整修，或依規定程序報廢。」

⑷財政部國有財產署組織法第5條：「本署為應轄區業務需要，得設分署。」

⑸財政部國有財產署各分署組織準則A.第1條：「財政部國有財產署為辦理國有財產業務，特設北 區、中區、南區分署（以下簡稱各分署）。」

B.第2條第2款：「各分署掌理轄區內下列事項：……二、國有財產之管理。」

⑹市區道路條例A.第2條：「市區道路，指下列規定而言：一、都市計畫區域內所有道路。

二、直轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以外所有道路。

三、中央主管機關核定人口集居區域內所有道路。」

B.第3條第2款：「市區道路附屬工程，指下列規定而言：二、道路之排水溝渠、護欄、涵洞、緣石、攔路石、擋土牆、路燈及屬於道路上各項標誌、號誌、管制設施、設備等。」

⑺自治條例A.第2條第3項第4款：「主管機關與本府各目的事業主管機關之權責劃分如下：四、環境保護局：市區道路及其側溝之清潔。」

B.第3條第3款：「本自治條例用詞定義如下：三、市區道路：指本市行政區域內所有道路及其附屬工程。」

2.得心證理由：⑴廢棄物清理法係「行為責任優先於狀態責任」原則之執行，以污染行為人而有優先清除責任者為對象，污染行為人無法確定或無可追索時，土地之所有人、管理人或使用人應負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。

依該法第71條第1項規定可知，土地所有人、管理人所應負清除處理之責任，乃係以其等容許或因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務。

就認定遭非法棄置於土地之土地所有人、管理人是否具狀態責任要件適格者，需具備之要件有二：其一認定時點，應為遭非法棄置於其土地當時為該土地之所有人、管理人；

另一為該土地之所有人、管理人主觀上需有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上。

而何謂廢棄物清理法第71條規定之重大過失，由於廢棄物清理法、行政罰法及行政程序法並無明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺一般人之注意者而言。

再者，以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意勿丟棄垃圾，或派人經常巡查，以防止被棄置廢棄物，乃土地所有人或管理人為維護其土地權益及使其土地保持合法使用狀態所經常看到的方法，乃一般人注意能力所及之事項，無須法令特別予以規範。

而採取上開方法後，可否達到防止被棄置廢棄物之結果，此與土地所有人或管理人有無善盡普通人注意義務而得免責，核屬二事。

若土地所有人或管理人已採取適當之管理方法，善盡普通人注意義務，仍被棄置廢棄物，尚難認其有重大過失（參照最高行政法院105年度判字第537號、109年度上字第718號判決意旨）。

此外，依上揭國有財產法第4條、第12條、第38條第1項及其施行細則第22條規定，非公用財產類之土地未經撥用者，管理機關對其管理之國有財產負有保養整修義務，不得毀損、棄置，且應經常為適當之保養，如發現因災害有所損毀時，應即整修。

⑵查本件係被告接獲通報系爭土地有廢棄物棄置情形，於109年3月11日、110年6月11日被告分別派員會同相關單位及原告至現場稽查，發現628、667地號土地上遭棄置4桶貝克桶之廢油混合物、FRP（廢玻璃纖維）、廢石綿瓦及廢塑膠；

631地號土地遭棄置廢磁磚；

630、666地號土地遭棄置廢木材等廢棄物，其中貝克桶部分桶身已破裂，經毒性特性溶出程序（TCLP）檢驗結果，銅及總鉻均超過溶出標準（處分卷第15頁），屬有害事業廢棄物。

又系爭土地自45年迄今均屬國有土地（本院卷第255至263頁），原告為系爭土地之管理機關，本於其法定職權尚無故意容任他人非法棄置廢棄物於系爭土地之可能，惟原告管理之系爭土地上既有丟置廢棄物，污染環境衛生之情，而原告為土地之管理人，其自承：未設置監視器、亦無派員定期巡邏等語（本院卷第283頁），足認其就系爭土地疏於管理，怠於盡一般人之注意義務，而有重大過失責任，應堪認定。

原告雖主張被告怠於追查行為人云云，惟原告固曾於109年4月29日函請高雄市政府警察局林園分局查明棄置廢棄物之行為人，然查無相關嫌疑人，業經該分局於110年3月16日函知本院在案，此有原告109年4月29日台財產南管字第10965014221號函（本院卷第75頁）及該分局110年3月16日高市警林分偵字第11070795300號函（本院卷第149頁）在卷可稽。

足見系爭土地遭棄置廢棄物一節，現已無從調查污染行為人，屬污染行為人不明之情形。

是被告依廢棄物清理法第71條第1項規定，以原處分命原告限期提出清理計畫，核屬有據。

⑶原告主張遭棄置廢棄物之位置屬道路範圍，不應由原告負清除管理責任云云。

惟依上揭市區道路條例第2條、第3條第2款及自治條例第2條第3項第4款、第3條第3款等規定可知，高雄市市區道路包括附屬工程之清潔維護，為被告之業務；

若非道路（包括非附屬工程），則由所有人、管理人或使用人對土地盡維護責任。

經查：A.原告主張系爭土地已編訂為都市計畫編號11之主要道路，為市區道路，被告應負清理責任云云，並舉高雄市政府109年6月「變更大坪頂特定區主要計畫（第三次通盤檢討暨都市計畫圖重製）（第二階段)案」為憑（本院卷第223至227頁）。

惟經高雄市政府110年11月11日高市府工新字第11072898800號函（本院卷第427至428頁）覆本院略以：「說明三、次查旨揭地號土地皆位於『大坪頂特定區計畫』範圍内，其中本市○○區○○段628、667地號等2筆土地為『道路用地』，同段630、631、666地號等3筆土地為『第二種住宅區』，屬道路用地者（628、667地號土地）都市計畫歷程如下：自68年6月30日首次實施『大坪頂特定區計畫』以來即劃設為20公尺計畫道路，迄未變更。

該計畫道路於109年2月26日發布實施『變更大坪頂特定區計畫（第三次通盤檢討暨都市計畫圖重製）（第一階段）案』配合分屬原省、市之計畫區合併，調整編號為『十一號道路』，類型為『主要道路』。

上開現況道路坐落國有土地部分，經查證並未辦理撥用及移撥程序。」

復經被告陳明系爭土地上廢棄物棄置現況（本院卷第325頁）：628、667地號遭棄置4桶貝克桶之廢油混合物、FRP（廢玻璃纖維）、廢石綿瓦及廢塑膠；

630地號廢棄物棄置於管制公告標示牌旁（廢木材）；

631地號廢棄物棄置於鐵皮圍籬與道路之間（廢陶瓷）；

666地號廢棄物棄置於鐵皮圍籬與道路之間（廢木材），水泥鋪面道路寬度約5公尺至6公尺不等。

另依原告所提使用現況略圖（本院卷第215頁）所示，該現行道路之位置及寬度均與上開路寬20公尺之計畫道路有異，足見系爭土地上現況道路與前揭都市計畫第11號主要道路位置尚非一致，是系爭土地上縱有現況供通行之道路，核與上開路寬20公尺之計畫道路有別，而係屬未經開闢之計畫道路用地。

再系爭土地既尚未依國有財產法第38條辦理撥用程序，未經移撥高雄市政府或其他機關，為兩造所不爭執，是仍以原告為管理人，被告並非本件土地管理人、使用人至明。

B.原告雖主張系爭土地現況道路上設有擋土牆、路燈、電桿，屬市區道路條例所定之道路附屬設施，符合自治條例第6條規定之既成道路，應由被告清除廢棄物云云。

惟查，被告雖依自治條例第2條第3項第4款規定負有清潔道路及側溝之責任，惟其負責清潔之前提要件，必須該現況道路屬市區道路。

而依市區道路條例第2條第1款規定，所謂市區道路，為都市計畫區域內之所有道路。

系爭土地雖位於都市計畫區域內，然現仍為都市計畫道路用地，尚未經移撥及開闢道路之作業，已如前述，不符合市區道路條例第2條第1款規定之市區道路，且系爭土地未經高雄市政府與相關單位勘測土地，依法定程序公告為既成道路，自難認系爭土地屬高雄市政府及被告管理列冊有案之市區道路。

另觀諸兩造會勘之現場照片（本院卷第323至333頁）顯示，系爭土地之道路現況仍未鋪設柏油路面，僅為一般水泥鋪面，路面破損嚴重，亦無道路標誌標線之設置，且道路兩旁無設置側溝、排水溝渠，雜草叢生，顯非已開闢之市區道路。

縱使系爭土地上有路燈、電桿等設施，然路燈、電力設施（電桿）之裝設並非僅限於道路用地，公、私有地、社區開放空間或防火巷等地，於徵得土地所有權人同意，且經臺電公司評估有必要者，均得申請裝設該等設施，尚無法單憑該等設施之設置，即遽認係屬同條例第3條第2款之道路附屬設施。

原告為土地所有權人暨管理人，既無法提出系爭土地上之路燈、電力設施係於何時、由何單位設置，自無從僅憑系爭土地上有路燈、電桿，即逕認被告已將之作為既成道路加以管理。

另關於系爭土地上擋土牆及護欄部分，依前揭高雄市政府110年11月11日高市府工新字第11072898800號函（本院卷第427頁）說明二略以：旨揭地號土地上之灰色擋土牆、黃色水泥護欄，因存在時間久遠，難以查證地上物係由行政機關或私人自行設置等語，復依原告所提使用現況略圖（本院卷第201、215頁），比對擋土牆與系爭土地現況道路位置，該擋土牆僅一部分與道路相鄰，其餘部分與道路相距甚遠，足認該擋土牆係沿地勢邊坡設置，而非沿道路側所設，自難認屬道路附屬設施。

是原告上揭主張，均不足採。

⑷至原告雖援引最高行政法院101年度判字第567號判決意旨，主張原告雖為名義上管理機關，依市區道路條例等規定，實際上已由被告管理、維護而具有直接管領力，原告應無於道路周邊設置監視器或予以巡邏等維持道路清潔之義務云云。

惟該案土地乃業經高雄市政府設置並管理使用之溝渠，與本件系爭土地係未經開闢之道路用地與第二種住宅用地，二者基礎事實並不相同，自難比附援引而為有利原告之認定。

參以原告為國有財產之管理機關，對於國有財產環境之清理及管理業務理應相當嫻熟，則原告為系爭土地之管理人，依前揭規定，即負有養護整修義務，不得毀損、棄置。

再審酌原告管理之系爭土地，地處偏遠，罕見人煙，極易成為他人非法棄置廢棄物之目標，且前已於104年間遭人棄置營建、爐石等廢棄物，復查無非法棄置之行為人，經高雄市政府以104年3月12日高市府環廢管字第10432166100號函（本院卷第275頁），依廢棄物清理法第71條第1項規定，命原告負清理責任，原告於108年11月26日提報清理計畫，經被告審核後以108年12月24日高市環局廢管字第10844783900號函（本院卷第279至281頁）備查在案。

嗣被告於109年3月11日至系爭土地稽查（本院卷第323至329頁），發現現場由原告設置之綠色鐵皮圍籬多處破損嚴重，部分地段未設圍籬，難作為阻隔措施，且該地僅豎立1面告示牌，位處不明顯處並遭雜草遮掩，觀其告示內容（本院卷第327、333頁）僅標示：「本區內地上食用作物有污染之虞，嚴禁食用、採收或販售，並禁止新種作物。」

等語，顯非公告禁止棄置廢棄物之行為及警示罰則，核無設置告示牌之效果，又現場無裝設監視錄影器，亦無定期或不定期派員到場巡查，業據原告自承在卷（本院卷第283頁），難謂原告為阻絕他人惡意傾倒廢棄物之行為而有具體管理措施，是認原告具有重大過失。

此外，被告於110年6月11日會同原告再次至現場勘查時，發現系爭土地之綠色鐵皮圍籬部分已重新設置，告示牌前雜草亦經清理，並新增「錄影中」之警示文字，顯係原告事後始裝設此設備，益證原告對於其應負之清理責任知之甚詳，然原告此舉乃屬事後改善行為，無礙原告本件依廢棄物清理法第71條第1項應負清理責任之成立。

原告此部分之主張，亦無可採。

六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。

七、結論︰原告之訴無理由。

中 華 民 國 110 年 12 月 21 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 110 年 12 月 21 日

書記官 陳 嬿 如