高雄高等行政法院行政-KSBA,110,簡上,49,20220317,1

高雄高等行政法院判決
110年度簡上字第49號
上 訴 人 映誠股份有限公司

代 表 人 謝維洲
訴訟代理人 周宇修 律師
被 上訴 人 臺南市政府環境保護局


代 表 人 謝世傑
訴訟代理人 黃紹文 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國110年10月27日臺灣臺南地方法院110年度簡字第54號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

一、原判決駁回上訴人請求撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人民國109年12月2日環日映裁字第109120266號、同年月4日環日映裁字第109120268號、同年月7日環日映裁字第109120271號、110年2月28日環日映裁字第110020354號裁處書暨該訴訟費用部分均廢棄。

二、上開廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。

三、其餘上訴駁回。

四、廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、爭訟概要：

(一)行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊南區督察大隊會同被上訴人、內政部警政署保安警察第七大隊第三中隊第三小隊，於民國105年6月2日配合臺灣臺南地方檢察署至臺南市安南區學南段516地號土地(下稱系爭土地)，執行環檢警聯合大型環保犯罪案件稽查，現場發現堆置疑似焚化爐底渣廢棄物(下稱系爭底渣廢棄物)，經被上訴人於網路申報系統查知以系爭土地作為系爭底渣廢棄物最終棄置使用地點者為上訴人、第三人全精英事業有限公司（下稱全精英公司）及勝朢營造有限公司（下稱勝朢公司），被上訴人乃於105年8月1日邀集臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保局、屏東縣政府環保局及上訴人至現場勘查(臺中市政府環保局未派員前往會勘)後，認定上訴人雖於網路申報該批產品「已使用完成」，惟系爭底渣廢棄物卻仍堆置於系爭土地上，顯未依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權環保署修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款規定，完成再利用行為，被上訴人依廢棄物清理法第50條第2款規定，除另案裁處第三人全精英公司及勝朢公司外，另以105年11月8日環事廢裁字第105113762號裁處書（下稱基礎處分），裁處上訴人新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限期於105年12月14日前改善。

上訴人不服，循序提起行政救濟，經本院以106年度訴字第114號判決駁回、最高行政法院以108年度判字第99號判決駁回上訴而確定在案。

(二)嗣被上訴人認定上訴人未於前揭裁處書限期改善期限（105年12月14日）前完成改善，依廢棄物清理法第50條第2款規定，自105年12月14日改善期限屆滿之翌日即105年12月15日起，按日連續裁處上訴人1,200元，並於按日連續裁處書內命上訴人限期改善。

上訴人於106年8月18日提出處置計畫書，經被上訴人審核後，同意上訴人展延至107年1月8日前清理完畢。

然被上訴人派員至系爭土地現場復查，發現上訴人仍未於107年1月8日前完成改善，且未依違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則（下稱執行準則）第6條第1款規定報請查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處上訴人1,200元罰鍰，並於裁處書內命上訴人限期改善。

上訴人不服其中121件裁處書（自109年12月1日起至110年3月31日，罰鍰金額計145,200元，下稱原處分），先後於109年12月30日、110年1月15日、110年1月28日、110年2月17日、110年2月26日、110年3月12日、110年3月31日及110年4月14日提起訴願，均經訴願決定駁回，復提起行政訴訟，經臺灣臺南地方法院（下稱原審法院）110年度簡字第54號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。

三、上訴意旨略以：

(一)原判決錯誤定性被上訴人109年8月17日環事字第1090093699號函（下稱109年8月17日函），且未回應上訴人之主張，有適用行政程序法第92條第1項之不當及判決不備理由之違法： 1、上訴人於109年8月7日就系爭土地重新提出處置計畫，經被上訴人109年8月17日函核可，並准許上訴人自核准日起至110年12月31日清運完畢，顯見本件行為義務内涵業已變更，無須受本院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所認定之基礎事實所拘束，否則即生矛盾。

退步言之，本件至少就基礎處分完工期限部分，已經被上訴人109年8月17日函所取代。

原判決未明確說明被上訴人109年8月17日函之定性，即認上訴人之行為義務並未變更，有判決不備理由及適用行政程序法第92條第1項不當之違法。

2、比較基礎處分與被上訴人109年8月17日函之處分標的、義務內容及其他說明可知，針對上訴人就系爭土地同一之清運義務，被上訴人109年8月17日函係將清運期間變更，且以未履行將行政執行作為不利之法律效果，顯係針對同一行為義務，變更基礎處分之主文、理由，並增加關於行政執行之條件。

參照臺北高等行政法院107年度訴字第135號判決、最高行政法院93年度裁字第864號裁定意旨及學說見解，被上訴人109年8月17日函應已構成第二次裁決而取代基礎處分。

3、被上訴人109年8月17日函既認上訴人就系爭土地於110年12月31日前清除完畢即為已足，代表上訴人於收受該函至110年12月31日前，並無所謂「屆期未完成改善」之情形。

若認上訴人仍須受基礎處分之「屆期未完成改善」拘束，將導致上訴人於收受被上訴人109年8月17日函後至110年12月31日期間，針對系爭土地之清運義務，同時有「改善中（即無須於當日完成改善）」及「未改善完畢」之不相容法律評價，實屬矛盾，自不能認基礎處分之按日連續處罰效力在被上訴人109年8月17日函作成後仍存在。

原判決未明確說明被上訴人109年8月17日函之定性，即認上訴人之行為義務並未變更，自有判決不備理由及適用行政程序法第92條第1項不當之違法。

4、依被上訴人109年8月17日函，上訴人在核准日起至110年12月31日止，只要符合被上訴人要求之清運量，即無違反該函新形成之行為義務。

尤有甚者，臺南市安南區城西段453地號土地含有諸多有毒廢棄物，上訴人已依被上訴人指示變更清運順序，顯見本次清運義務皆在進行中。

準此，上訴人除有違反被上訴人109年8月17日函所示之負擔或期限外，被上訴人在110年12月31日前不應處罰上訴人，否則即與前述誠信原則有違，被上訴人於109年8月17日後所為裁處，於法不合。

(二)原判決認定上訴人未詳實履行清運計畫內容而有處罰必要部分，然本件是否得連續處罰仍應回歸行政法原理原則判斷，且若以上訴人當日未有履行清運義務而作為處罰理由，實則混淆行政處分及行政執行，亦非合法： 1、被上訴人曾以109月11日10日環事字第1090128628號函，認上訴人之清理起算日為109年10月17日，且上訴人於109年8月20日收受被上訴人109年8月17日函後，未立即開始執行清運，係因前置之準備期間與等待TCLP檢測報告結果之故。

準此，上訴人於收受被上訴人109年8月17日函後，未立即開始執行清運實有所本，且經被上訴人同意，要難因此認為對上訴人之處罰有所本。

原判決對上訴人之主張未予審究，亦有判決不備理由之違法。

2、又原判決此一論點與被上訴人強調原處分係依基礎處分意旨作成互相矛盾，若被上訴人係依基礎處分作成原處分，即無需考慮上訴人是否依照被上訴人109年8月17日之同意内容履行，端視有無完成改善義務即可，顯見原判決以上訴人未開始清運而繼續處罰之論點並不能成立。

行政處分係以創設法律上關係為主要目的，實現法律上關係於下命處分則屬行政執行之範疇，且行政處分之作成是否合法，係以處分當下的事實及法律狀態判斷之。

準此，以11月1日之裁處為例，被上訴人該日之裁處，顯不可能係以上訴人未於11月1日完成清運作為理由。

被上訴人係先於11月1日作成處分並送達上訴人後，於隔日方知11月1日上訴人有無清運。

若假設上訴人11月1日未盡清運義務，則可能因此受行政執行，而非因為11月1日上訴人未盡清運義務，於11月2日被被上訴人知悉後，再稱11月1日之處分合法。

因此，以上訴人受處分當日有無為清運義務，判斷當日裁罰之合法性，實非合法妥適。

(三)又被上訴人曾於106年9月8日起停止處罰，後於107年1月9日起續為連續處罰迄今。

被上訴人若主張106年9月8日起至107年1月8日（上訴人誤載為9日）停止處罰，係因被上訴人106年9月7日環事字第1060089451號函（下稱106年9月7日函）說明三所致，則效力應僅及於106年12月5日，可見上述停止處罰應與被上訴人106年9月7日函說明三之作成欠缺因果關係。

被上訴人是否有權處罰上訴人，應回歸如何判斷上訴人在本件裁處違規日期（109年12月1日至110年3月31日，上訴人誤載為11月1日至30日）之清運義務態樣。

而上訴人就系爭土地之清運義務，不應同時有「改善中」及「未改善完畢」之不相容法律評價，故被上訴人未於上述期間裁罰，係法律解釋之當然，而非基於被上訴人106年9月7日函說明三所致。

四、本院之判斷：

(一)應適用法令： 1、廢棄物清理法 (1)第12條第1項：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法，由中央主管機關定之。」

(2)第50條第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：……二、違反第12條之規定。」

2、資源回收再利用法第19條第1項：「再生資源未依規定回收 再利用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清 除、處理。」

3、執行準則（依廢棄物清理法第61條規定訂定） (1)第2條：「執行機關或其上級主管機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」

(2)第3條：「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。

（第2項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」

(3)第6條：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。

二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；

處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」

(二)上訴無理由駁回部分： 1、上訴意旨主張原判決錯誤定性被上訴人109年8月17日函，且未回應上訴人之主張，有判決不備理由及適用行政程序法第92條第1項之不當。

然查： (1)參諸廢棄物清理法第50條規定之文義，可知行為人違反本條各款事由時，經主管機關作成罰鍰，並命限期改善課予行為人依期限改善之義務後，行為人屆期仍未完成改善者，主管機關即可按日連續處罰。

是限期改善處分，乃按日連續處罰之基礎處分，按日連續處罰則為行為人違反限期改善義務之法律效果，該限期改善處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。

又所謂行政處分者，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

所謂「第二次裁決」係指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因發生公法上效果，故仍為一項新的行政處分，而得為行政爭訟之客體（最高行政法院109年度上字第900號判決參照）。

(2)廢棄物棄置場址清理計畫為廢棄物清除、處理前之準備工作，依環保署101年4月20日環署廢字第1010032859號函所附「私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序」(下稱清理作業程序)，其中第貳章第四節「限期清除處理」，分為「核發管制編號、限期提報清理計畫」及「核定清理計畫並督促依時限清理」，並記載：清理義務人提送之清理計畫內容，應載明廢棄物之種類、數量、特性，其貯存、清除、處理方式，及其流向、清理期程等；

至於清理計畫之審核，審查要點為廢棄物種類數量、特性估計之正確性，及後續廢棄物貯存、清除、處理之方式及流向是否合於規範，清理期程是否合理，而核准清理計畫後，主管機關即督促清理義務人依清理計畫進行清理，並按清理計畫期程完成清理。

是由上述清理作業程序之規定以觀，足見主管機關審核廢棄物棄置場址清理計畫所為之同意，具有具體確認廢棄物清理方式、流向適法性及清理期程妥適性並應為履行之效果，而屬行政處分。

然清理義務人提出廢棄物棄置場址清理計畫，既係基於其原依法令或本於法令之行政處分所負擔之清理義務而來，則主管機關對清理計畫所為同意，仍為清理義務人履行其義務之一環，對於清理義務人原所負擔之義務自不發生取代或變更之效力。

(3)經查，被上訴人109年8月17日函係記載：「主旨：貴公司所送廢棄物處置計畫書一案，本局原則同意，復如說明，請查照。

說明：一、復貴公司109年8月7日映字第1090807008號函。

二、旨揭廢棄物棄置場址清理計畫書備查內容摘要如下：……（六）廢棄物清除期程：自核准日起至110年12月31日止清運完畢，每月至少清運6,750公噸，如遇不可抗力因素，得累計至次月至少清運13,500公噸，若未達到清運數量視為無清理意願，本局將依行政執行法相關規定辦理。

……七、本案係依據貴公司提報之廢棄物處置計畫書審理辦理……」等語（原審卷一第397-398頁），可知被上訴人109年8月17日函係針對上訴人所提清理計畫進行審查並為同意，該函所載清理期限(即110年12月31日)，依上述規定及說明，雖具有確認計畫執行期程之效果，然未發生變動原本清理義務之效力，更非對於基礎處分重新進行實體上審查。

是以，被上訴人109年8月17日函所同意之計畫清理日期，並未發生變更基礎處分限期改善義務之效力，對於上訴人違反基礎處分而「屆期未改善」之事實認定，亦不生影響。

是上訴人主張被上訴人109年8月17日函已變更基礎處分，至少就改善期間部分作成第二次裁決而取代之，因此無所謂「屆期未完成改善」之情形，進而指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違誤，不足為採。

2、上訴意旨復主張原判決以上訴人未詳實履行清理計畫內容而認有處罰必要部分，然本件是否得連續處罰，應回歸行政法原則判斷，若以上訴人當日未履行清運義務而為裁罰，實則混淆行政處分及行政執行等語。

然查： (1)按法律授與行政機關裁量權限，目的在於給予行政機關於法律要件實現時，得依個別之具體情況，斟酌決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種法律效果。

惟行政機關行使裁量時，仍應遵循法律授權之目的及有關之法律界限。

是行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」

故行政機關應依法律授權裁量之目的為合義務裁量，有作成無瑕疵裁量決定之法律義務。

依上述廢棄物清理法第50條之規定，行為人經裁罰並命限期改善而屆期未完成改善者，主管機關得按日連續處罰1,200元以上6,000元以下罰鍰，即授權主管機關行使裁量權限科處罰鍰。

而該按日連續處罰，乃違反限期改善義務之法律效果，旨在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其行政法上義務，則其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。

準此，被上訴人依該條規定作成按日連續處罰，除構成要件該當外，自得斟酌個案行為人實際清理狀況，以為合目的性裁量。

上訴意旨主張被上訴人若係依基礎處分作成原處分，即無須考慮上訴人是否依照被上訴人109年8月17日函之同意內容履行，端視有無完成改善義務即可，並藉此指摘原判決論點不成立、混淆行政處分及行政執行，自不足取。

(2)再按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。

查，本件爭訟之裁處違規日期係109年12月1日至110年3月31日，已逾越基礎處分之清除期限，亦均係在前所提出計畫之執行期限（即108年3月31日）之後，其未清除狀態仍繼續存在。

上訴人復於109年8月7日提出修正二版清理計畫，經被上訴人109年8月17日函覆原則同意，並載明清理日期及要求每月至少清運6,750公噸，如遇不可抗力因素，得累計至次月至少清運13,500公噸，若未達到清運數量視為無清理意願，將依行政執法相關規定辦理。

然上訴人109年1月份至110年3月份清理狀況，除110年3月有達計畫書之清除數量外，其餘各月均未達清除數量，累計至3月底，亦未達計畫進度等情，為原審所確認之事實，且與卷內證據相符，堪信為真實。

被上訴人就上訴人所提清理計畫，雖為同意並給予執行清理期限，然上訴人實際上並未確實履行清理計畫，則被上訴人為避免上訴人拖延義務履行而按日連續處罰，核與其督促義務履行之目的相符，原判決予以維持，並無不合。

上訴意旨雖以被上訴人109年11月10日環事字第1090128628號函，爭執其未能立即開始清運實有所本，且為被上訴人所同意。

然依上述被上訴人109年11月10日函所載：「……三、貴公司說明起算日以釐清範圍後第1日即109年9月17日為起算日尚屬合理，惟檢驗報告屬工作項目應計入工作期程內，另清運進度應以實際清運出場量為計算。

四、綜上，本局原則同意貴公司清理作業起算日為109年9月17日，並請儘速依本局109年8月17日環事字第1090121297號函辦理清理作業」等語（原審卷一第199頁），可見該函僅係同意「清理作業起算日」為109年9月17日，其餘事項仍依被上訴人109年8月17日函同意內容為準，檢驗報告應計入工作期程，清運進度亦以實際清運出場量為準，尚難執此為有利上訴人之論據。

從而，原判決未於判決中就被上訴人109年11月10日環事字第1090128628號函加以論斷，並不影響判決之結果，亦無所謂判決不備理由之情形。

3、至於上訴意旨以被上訴人106年9月7日函說明三之效力僅及於106年12月5日為由，主張被上訴人在106年9月8日至107年1月8日期間停止處罰與上述106年9月7日函說明三欠缺因果關係，並稱上述期間停止處罰係法律解釋之當然。

查，上訴人曾以106年6月20日映字第1060620051號函向被上訴人提出廢棄物處置計畫書，經被上訴人106年9月7日函覆原則同意，且該函說明三略以：「……限期貴公司於106年12月5日完成改善並經本局確認，屆期未完成改善，按日連續處罰」等語（原審卷一第341頁)；

又上訴人106年8月18日所提處置計畫書，經被上訴人審核後，被上訴人復以106年12月6日環事字第1060122895號函同意上訴人展延至107年1月8日前清理完畢，均為原審所確認(本院卷第35頁)，足見被上訴人106年9月7日函說明三之清理期限，已由106年12月5日展延至107年1月8日。

上訴人擷取片面函文，逕稱被上訴人停止處罰與被上訴人106年9月7日函說明三欠缺因果關係，並主張上述清理期間當然停止處罰等語，委無可採。

(三)廢棄自判部分： 1、按處分相對人受廢棄物清理法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。

再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。

因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰(最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照)。

2、查，上訴人係不服被上訴人自109年12月1日起至110年3月31日共計121件之裁處書，其中109年12月2日環日映裁字第109120266號裁處書，其送達證書記載之送達日期為「109年12月1日」(訴願卷二第186頁)，亦即在處分作成之前即為送達，顯非合法。

又被上訴人109年12月3日環日映裁字第109120267號、109年12月6日環日映裁字第109120270號、110年2月27日環日映裁字第110020353號裁處書係於處分作成之翌日送達(訴願卷二第187、190、27頁)，其餘裁處書則為處分作成之同日送達，此有各該送達證書附卷可以證明，則被上訴人109年12月4日環日映裁字第109120268號、109年12月7日環日映裁字第109120271號、110年2月28日環日映裁字第110020354號裁處書，與上述前一日作成之裁處書同一日送達，參考上述最高行政法院決議意旨，尚與按日連續處罰須於處分書送達後始得再為處罰意旨不符，難認適法。

原判決未就前揭情形予以查明，逕認上述裁處書均為合法，容有未洽。

(四)綜上所述，原判決除上述109年12月2日、同年月4日、同年月7日及110年2月28日裁處書外，其認事用法並無不合，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，即為無理由，應予駁回。

然上述4件裁處書既有違按日連續處罰之規定，訴願決定及原判決未予糾正，仍予維持，即有未洽。

上訴意旨雖未指摘及此，惟依行政訴訟法第236條之2第3項準用第251條第2項規定，本院調查原判決有無違背法令，並不受上訴理由之拘束，且基於依法得斟酌及原審確定之事實，本院已可自為判決，爰將原判決駁回上訴人請求撤銷訴願決定及原處分關於109年12月2日、同年月4日、同年月7日及110年2月28日裁處書，暨該訴訟費用部分均廢棄，上開廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。

五、結論：上訴為一部有理由，一部無理由。

中 華 民 國 111 年 3 月 17 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 韋 岑
法官 廖 建 彥
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 3 月 17 日
書記官 蔡 玫 芳