高雄高等行政法院行政-KSBA,110,訴,414,20221018,1

高雄高等行政法院判決
110年度訴字第414號
民國111年9月20日辯論終結
原 告 賴岩德

訴訟代理人 鄭智文 律師
複 代理 人 郭俊銘 律師
被 告 嘉義市政府環境保護局

代 表 人 蕭令宜
訴訟代理人 王振名 律師
鄭瑋哲 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服嘉義市政府中華民國110年10月19日府行法字第1105016059號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：緣訴外人吳明通承租訴外人賴宗徽所有位於嘉義市車店段335-15地號土地、借用訴外人賴宗懋所有同段320-3地號及地上建物（門牌號碼：嘉義市○區○○街000巷0號，下合稱系爭土地）。

民國109年11月12日吳明通遭被告查獲非法堆置、處理一般事業廢棄物，嗣經被告審認土地所有人賴宗徽、賴宗懋之父即原告為土地管理人，因重大過失致遭非法棄置一般事業廢棄物6,951公噸，應負清除處理責任，爰依廢棄物清理法第71條第1項規定，以110年5月6日嘉市環廢字第1108300346號函（下稱原處分）請原告於文到5日內提報清理計畫書，並告誡屆期未履行義務者，將依行政執行法第27條、第29條及政府採購法相關規定辦理代履行。

原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰1.原告未居住於戶籍登記地之嘉義市，現已高齡，實際上居住在臺北市，且系爭土地上廢棄物是在極短的期間內遭大量棄置，原告無從知悉此事，且原告對吳明通有寄送存證信函及提起民事訴訟請求搬離系爭土地上廢棄物，故原告就吳明通非法棄置廢棄物一事，應不具容任或重大過失可言。

2.吳明通僅為環保犯罪體系中之「土尾」，系爭土地上廢棄物之仲介、上游產出廢棄物之事業體，被告均應查明。

從系爭土地上廢棄物之包裝及標籤可見，該廢棄物產出之事業體、廠商應負行為責任之共同清理，且系爭土地上廢布料，原堆置在南洋紡織股份有限公司（下稱南洋公司）土地上，並源自於鑫晶國際有限公司（下稱鑫晶公司），故南洋公司及鑫晶公司須負責清理，被告未予查明，顯係怠惰。

㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰1.吳明通於系爭土地上棄置廢棄物高達6,951公噸，非一朝一夕偶然形成。

原告嘉義市住所與系爭土地僅需步行2分鐘，相距甚近，且原告自108年1月1日起至109年11月12日稽查止，有多次往返嘉義市之記錄，則原告對吳明通於系爭土地上棄置廢棄物一事，當無不知之可能。

另原告於被告稽查之前，未曾要求吳明通清除廢棄物或對之採取任何作為，原告就本案有重大過失。

又廢棄物清理法第46條刑事責任之成立較同法第71條第1項行政責任為嚴格，尚難以檢察官未起訴原告，即認原告無庸負本案清除處理義務。

2.被告查無系爭土地上廢棄物遭棄置之結果與其製造廠商之行為間有何關連性，自無命該等廠商負清除處理義務之理。

又南洋公司並非廢棄物清理法第71條第1項前段所規定應負清除處理義務之人，被告實無從要求南洋公司清除系爭廢棄物。

另吳明通之起訴書遲至111年4月21日方作成，基於偵查不公開原則，被告於刑事偵查階段亦無從調取相關筆錄及卷宗，自無行政怠惰之情形。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰被告依廢棄物清理法第71條第1項規定，以原處分命原告提出廢棄物清理計畫並清除廢棄物，是否適法？

五、本院之判斷︰㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有土地建物查詢資料（本院卷第131至133頁）、109年11月12日被告環境稽查工作紀錄（訴願卷第69頁）、原處分（本院卷第23至24頁）及訴願決定書（本院卷第27至37頁）等附卷可稽，應堪認定。

㈡被告依廢棄物清理法第71條第1項規定，以原處分命原告提出清理計畫並清除系爭土地上之廢棄物，核屬有據：1.應適用法令：廢棄物清理法第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。

屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。

……。」

2.得心證理由：⑴廢棄物清理法第71條第1項針對非法棄置於土地之廢棄物清除、處理責任，原則上採「行為責任優先於狀態責任」，亦即由污染行為人優先負清除處理責任；

污染行為人無法確定或無可追索時，則無法排除轉而對於土地所有人、管理人或使用人追究其狀態責任之可能，即應由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人負擔清除、處理之責任，並非必須向污染行為人才能據以追索（最高行政法院105年度判字第371號判決採同此見解）。

該規定之所以課土地所有人、管理人或使用人因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地者，亦應負清除處理之責任，係考量土地資源之有限性及不可回復性，乃要求土地所有人、管理人或使用人善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標。

而土地所有人、管理人或使用人既享有使用土地之利益，即應負擔衍生之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，故廢棄物縱非土地所有人、管理人或使用人所堆置，其所發生之環境污染亦非其所造成，然基於前揭目的而課予土地所有人、管理人或使用人狀態責任，要屬維護土地環境之必要手段。

惟為平衡兼顧土地所有人、管理人或使用人之權益，該條第1項對土地所有人、管理人或使用人應負清除處理責任之情形亦設有要件加以限制：其一其須為廢棄物棄置當時之土地所有人、管理人或使用人；

其二則為須因該土地之所有人、管理人或使用人「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上。

準此，土地之所有人、管理人或使用人須因其主觀上「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上時，方依該條第1項規定就其土地上遭非法棄置之廢棄物負有清除處理義務。

又所稱因其「容許」致廢棄物遭非法棄置於其土地上者，係指其主觀上故意容任他人非法棄置廢棄物於其土地上；

而所稱「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上者，則係指該土地之所有人、管理人或使用人因顯然欠缺普通人之注意程度而致他人得以非法棄置廢棄物於其土地上之情形。

⑵經查，系爭車店段335-15、320-3地號土地固分別為訴外人即原告之子賴宗徽、賴宗懋所有（本院卷第131至133頁）；

惟賴宗徽長年旅居國外（本院卷第141至143頁），對該土地並無管理行為，而係委由原告管理（本院卷第465頁），又被告於109年11月12日至系爭土地稽查時，現場為工廠，已無生產，原告以土地管理人（代理其子賴宗徽、賴宗懋）身分到場會同稽查，原告表示於107年12月23日已將系爭土地租借予訴外人吳明通，並以其子賴宗徽名義與吳明通簽訂租賃契約及收取租金等情，有109年11月12日被告稽查工作紀錄（訴願卷第69頁）、土地租賃契約書及租金明細（訴願卷第116至121頁、第122至123頁）附卷可憑，原告對其管理及出租系爭土地一節亦無爭執（本院卷第164至165、465頁），堪信屬實。

原告對於系爭土地既具有管理權限，應善盡一定之維護義務，惟系爭土地遭承租人吳明通非法棄置一般事業廢棄物6,951公噸，基於行為責任優先於狀態責任之原則，污染行為人吳明通固負有第一優先之清除、處理責任，然吳明通經被告命其提出清理計畫及預先繳納代履行費用後，仍無法履行清理義務，現移送行政強制執行中，此有吳明通所提廢棄物清理計畫書（訴願卷第134頁）、被告110年3月11日嘉市環廢字第1100002820號通知補正函（處分卷第5頁）、被告110年4月14日嘉市環廢字第1108300258號通知繳納代履行費用函（處分卷第7頁）、被告110年4月23日嘉市環廢字第1108300301號、同日第1108300303號等移送強制執行函（處分卷第9至12頁）在卷可參。

是被告業已命污染行為人吳明通提出清理計畫及預繳代履行費用，然吳明通無法履行，依前開規定及說明，原告自應依廢棄物清理法第71條第1項規定，負狀態責任之清除義務。

從而，被告於110年5月6日以原處分命土地管理人即原告提送清理計畫書，並清除、處理系爭土地上廢棄物，於法有據。

⑶原告雖主張其未居住於嘉義市，對系爭土地上在極短時間內即遭大量堆置廢棄物之事並不知悉，且其嗣已對吳明通寄發存證信函及提起民事訴訟請求搬離系爭廢棄物，應不具容任或重大過失云云。

惟查：①原告主張其於108年1月1日將系爭土地出租予吳明通，因吳明通欠繳租金，其曾向吳明通請求租金、要求搬離系爭土地上堆置之廢棄物未果，嗣110年2月3日系爭土地失火，雙方於110年3月4日始同意終止租約，原告並對吳明通提出民事訴訟等情，固據提出土地租賃契約書（訴願卷第116至121頁）、租金明細（訴願卷第122至123頁）、109年5月15日存證信函（本院卷第39至42頁）、109年7月2日律師函（訴願卷第124至125頁）、臺灣嘉義地方法院110年度重訴字第23號民事判決（本院卷第197至205頁）為憑。

雖原告主張其不知悉系爭土地上遭棄置廢棄物云云，然已據吳明通於其所涉違反廢棄物清理法之刑案（臺灣嘉義地方法院111年度訴字第221號）111年3月8日偵查中陳述：我跟每一個出租人說，我要堆放廢塑膠、廢玻璃纖維、廢布，他們都說好，我在民雄、竹山、系爭土地都有做加工，民雄、系爭土地的出租人都知道，他們沒有問我是否領有廢棄物清理、處理許可執照等語明確（臺灣嘉義地方檢察署110年度偵字第10432號卷，下稱刑事偵查卷第328頁），並經本院依職權調取上開刑事卷宗核閱屬實。

②而原告於110年1月23日警詢時陳稱：系爭土地實際管理者是我本人，吳明通之前妻於108年1月1日打電話給我，說要租用我廠房，當時說要租用3年，每月租金新臺幣（下同）12萬元是口頭約定，沒有租賃契約，後來我催吳明通，雙方才於109年5月8日（註：筆錄誤載為8日5月）訂立租賃契約書，108年1月1日起至111年12月31日止，計3年，沒有去公證，租金每月12萬元，押金是2個月租金，即24萬元。

吳明通108年8月以後就沒按時及足額繳納租金、109年1月起即未再給付任何租金。

吳明通本人就住在系爭土地，沒拿到租金後我經常至系爭土地巡視，我於108年10月發現有車輛載運廢棄物進入傾倒，當時有至現場查看，並催促吳明通將佔用其他地號土地的廢棄物清走，目前尚未終止租約，吳明通說如果找到地方就要搬走等語（見本院依職權調取上開刑事卷宗並彙整、影印者，下稱刑事影卷第55至59頁），原告既自108年8月起因吳明通未按時及足額繳納租金，而經常至系爭土地巡視，並於108年10月即已發現系爭土地上有遭棄置廢棄物，詎其仍於109年5月8日向吳明通要求補簽書面土地租賃契約書、於同年月15日以存證信函催繳租金，足見原告明知系爭土地遭承租人吳明通非法堆置廢棄物之事，仍為保有租金收益而欲繼續出租，並非立即要求吳明通儘速清除，益徵吳明通上揭所述原告出租前即知悉其於該地從事廢棄物處理、清理行為，應屬可採。

原告於109年7月間雖委請律師發函向吳明通催繳租金並命搬離，惟卷內並無收執紀錄，難認吳明通確已收受該律師函。

況原告於寄發上開存證信函、律師函向吳明通催繳租金並命搬離均未有結果後，仍可及時尋求或通報負責犯罪偵查之檢警機關或主管環境保護之被告協助處理，詎原告未循此徑，並無任何尋求或通報檢警機關、環保機關處理之行為，顯悖一般土地管理人之注意義務，難謂其無重大過失。

此外，被告於109年11月12日會同原告至現場稽查，查獲吳明通有違反廢棄物清理法之情形，斯時原告仍未有終止租賃契約之意思表示或提起民事訴訟，遲至110年2月3日失火損及該地之廠房設備後始為之，且原告於獲得民事勝訴判決後，並未聲請強制執行，顯無任何積極維護權益之行為，益證原告對系爭土地顯疏於管理之責，對吳明通非法棄置廢棄物之行為，毫不在意，已有違一般常理。

原告前述舉止尚無積極事證該當於容許，然其對於系爭土地遭非法棄置廢棄物之行為事實，自仍具有未盡普通人注意之重大過失，亦堪認定。

③系爭土地於110年2月3日發生火災，被告於災後以該地上廢棄物所占體積計算，初步估計約6,951公噸（訴願卷第84頁），嗣原告於111年9月6日提出清運計畫書，其將廢棄物破碎後打包秤量仍有2244.372公噸（本院卷第61頁），且依吳明通於上開刑案偵查時陳稱（刑事偵查卷第329至331頁）：錢福松於……108年2月19日、3月15日、3月19日共14車次，載運140公噸的廢布、PET雜布，大部分載運到系爭土地；

我於107年間向同慶纖維公司負責人張陳美勤購買廢布，大部分都是載運至系爭土地；

我於106年至109年間向金辰佳公司負責人葉勝良購買廢玻璃纖維，他派車載運至竹山、民雄、朴子、系爭土地，大部分都去朴子；

我於107年至108年間委託藝鴻環保公司技術員郭春雨載運，於107年底從新港廠址載運廢布及廢塑膠至系爭土地約10車次，於108年9月7日、……109年3月7日（2車次）從民雄廠址載運廢布及廢塑膠至系爭土地，於108年4月10日……、108年12月25日從新港廠址載運廢布及廢塑膠至系爭土地等語。

足見自107年底至109年間吳明通陸續向他人購買並委託他人載運上揭廢棄物堆置於系爭土地上，堆置期間長達2年之久，且該等廢棄物數量龐大，顯非極短期內大量堆置而成，甚為明確。

另依被告陳報google map路線圖（本院卷第155頁），原告位於嘉義市之居所距系爭土地僅130公尺，步行僅需2分鐘，且觀原告提出之106年至111年間悠遊卡使用交易明細（本院卷第337至443頁），可知原告經常來往台北、嘉義、高雄、屏東等地，108年1月至10月間原告每月至少回嘉義市1次，109年2月、4月、5月、6月原告亦有前往嘉義市之紀錄，本件遭被告109年11月12日稽查前之109年9月、10月間更見原告多次前往嘉義市之行跡，足見原告將系爭土地出租予吳明通後，其仍有頻繁出入嘉義市之事實甚明。

是原告上揭主張，顯與事實相悖，要無可採。

④至原告雖未受刑事追訴，此僅說明原告經偵查後，檢察官認尚無積極證據認定原告有違反廢棄清理法第46條之罪嫌，然刑事責任與行政責任之構成要件、事實認定及證據取捨之基礎並不一致，自難以原告刑事責任不成立，即遽謂原告無庸負擔廢棄物清理法第71條第1項之清除處理責任，亦無從拘束本院本於調查證據結果認定原告有因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地，而違反同法第71條第1項之規定。

另原告雖聲請調閱原告110年1月23日警詢筆錄之錄音光碟云云，惟原告當日係以證人（地主）身分接受警方詢問，並非以被告或犯罪嫌疑人身分應訊，衡情執法人員尚無虛偽記載內容而有誣陷、不利於原告之必要，且原告之教育程度為大專畢業（刑事影卷第55頁），足見其應訊時有自主判斷能力，復經其親閱筆錄內容後簽名確認（刑事影卷第59頁），原告亦未指明其上開警詢有何受強暴、脅迫等不正取供情事（本院卷第472頁），故其上開警詢證詞應屬信實可採，自無調閱該警詢光碟之必要。

從而原告此部分調查證據之聲請，應予駁回。

⑷另原告主張從系爭廢棄物之包裝及標籤可見，該廢棄物產出之事業體、廠商應負行為責任之共同清理，且系爭土地上廢布料來自鑫晶公司，原係堆置於南洋公司之土地上，亦應負責共同清理云云。

經查：①廢棄物清理法第71條第1項規定，係規範廢棄物非法棄置而設，採「污染者負責」原則，污染者付費原則為常見之環境保護原則，被運用作為環保措施具體化之標準，其原先雖係基於損害賠償之概念，然經理論發展至污染者負責原則，則認污染者不單僅應對現存的環境污染狀態負擔，對於由其行為所可能對環境造成威脅之情狀，亦應事先加以預防。

而所謂「污染者」，係指其行為導致污染的人，即生產經營者、受託清除處理廢棄物者等行為人，而「污染」就本條而言，係指「廢棄物未妥善清理」或「造成環境污染」之情形。

查吳明通未領有公民營廢棄物清除處理機構許可文件，即逕行從事廢棄物之清除、處理，則委託吳明通代為清除、處理廢棄物之事業，核屬同法第71條第1項規定「未依規定清除、處理」之事業，應負廢棄物清除之連帶責任。

被告就系爭土地上廢棄物來源進行回溯調查，已查知富迪塑膠有限公司一廠、同慶纖維股份有限公司、台灣袋業企業有限公司、金辰佳科技有限公司、義典通運有限公司、宏全國際股份有限公司台中廠、倢成有限公司、金元寶環境工程有限公司、大全彩藝工業股份有限公司新竹工廠、仩豪企業有限公司（清除機構）、藝鴻環保工程有限公司（清除機構）等均曾委託吳明通清除、處理廢棄物，且由吳明通輾轉將該廢棄物清運至系爭土地堆置，核與吳明通所述大致相符（刑事偵查卷第326至330頁、法務部調查局嘉義調查站卷1第5至34頁），是依系爭土地清運一覽表（本院卷第219頁）所示，被告命上揭事業就系爭土地負廢棄物清理法第71條第1項所定之廢棄物清理責任，並無違誤。

②原告固提出系爭廢棄物包裝、標籤照片（本院卷第181至190頁）而主張該廢棄物生產、製造商應負行為責任云云。

然上開照片僅能證明廢棄物遭棄置於系爭土地上之事實，無法證明該廢棄物之製造商有未依規定清除、處理廢棄物之行為存在，自難據為原告有利認定之憑據。

再有關南洋公司部分，據吳明通刑案偵查中所述：其於107年5月間向南洋公司負責人蔡爾泰承租嘉義縣○○鄉○○○段月眉小段84至87等4筆地號廠房，只有單純堆置等語（刑事偵查卷第327頁），核與蔡爾泰所述大致相符（刑事影卷第5至9頁），並有南洋公司與吳明通之租賃契約等資料（刑事影卷第11至24頁）可資參憑，足見南洋公司與系爭土地上廢棄物之產出來源無涉，自無依廢棄物清理法第71條第1項規定負清除處理之行為責任可言。

又鑫晶公司負責人錢福松雖有自106年10月起至108年3月起載運140公噸廢布委託吳明通清運，吳明通將該等廢布大部分運至系爭土地堆置之情形，業如上述，被告雖未將其列入清理義務人或應負共同清理責任，然被告111年4月6日陳報之系爭土地清運一覽表（本院卷第219頁），僅係依當時行政調查結果所為之認定，而吳明通違反廢棄物清理法乙案，事實複雜、涉案廠商眾多、牽連亦廣，現由法院審理中，尚待司法釐清事實後，被告始能據以確定清理義務人（廠商）及應清運量，然清理義務人有何、清運量應為多少，均無礙於原告確有廢棄物清理法第71條第1項所定應負狀態責任清理義務之成立，充其量僅影響日後代履行金額應分擔之比例而已。

是原告此部分主張，洵無可採。

六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。

七、結論︰原告之訴無理由。

中 華 民 國 111 年 10 月 18 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 111 年 10 月 18 日
書記官 鄭 郁 萱