高雄高等行政法院行政-KSBA,111,簡上,8,20220330,1

高雄高等行政法院判決
111年度簡上字第8號
上 訴 人 映誠股份有限公司
設屏東縣屏東市清寧街34號4樓之2
代 表 人 謝維洲 住同上
訴訟代理人 周宇修 律師
被 上訴 人 臺南市政府環境保護局
設臺南市東區中華東路2段133巷72
號
代 表 人 謝世傑 住同上
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國110年12月6日臺灣臺南地方法院110年度簡字第17號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

一、上訴駁回。

二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、爭訟概要：

(一)行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊南區督察大隊會同被上訴人、內政部警政署保安警察第七大隊第三中隊第三小隊，於民國105年6月2日配合臺灣臺南地方檢察署至臺南市安南區學南段516地號土地(下稱系爭土地)，執行稽查，現場發現堆置疑似焚化爐底渣廢棄物(下稱系爭底渣廢棄物)，經被上訴人於網路申報系統查知上訴人、第三人全精英事業有限公司（下稱全精英公司）及勝朢營造有限公司（下稱勝朢公司）均以系爭土地作為系爭底渣廢棄物最終棄置使用地點，被上訴人乃於105年8月1日邀集臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保局、屏東縣政府環保局及上訴人至現場勘查(臺中市政府環保局未派員前往會勘)後，認定上訴人雖於網路申報該批產品「已使用完成」，惟系爭底渣廢棄物卻仍堆置於系爭土地上，顯未依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權環保署修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款規定，完成再利用行為，被上訴人依廢棄物清理法第50條第2款規定，除另案裁處第三人全精英公司及勝朢公司外，另以105年11月8日環事廢裁字第105113762號裁處書（下稱基礎處分），裁處上訴人新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限期於105年12月14日前改善。

上訴人不服，循序提起行政救濟，經本院以106年度訴字第114號判決駁回、最高行政法院以108年度判字第99號判決駁回上訴而確定在案。

(二)嗣被上訴人認定上訴人未於前揭裁處書限期改善期限（105年12月14日）前完成改善，依廢棄物清理法第50條第2款規定，自105年12月14日改善期限屆滿之翌日即105年12月15日起，按日連續裁處上訴人1,200元，並於按日連續裁處書內命上訴人限期改善。

上訴人於106年8月18日提出處置計畫書，經被上訴人審核後，同意上訴人展延至107年1月8日前清理完畢。

然被上訴人派員至系爭土地現場復查，發現上訴人仍未於107年1月8日前完成改善，且未依違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則（下稱執行準則）第6條第1款規定報請查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處上訴人1,200元罰鍰，並於裁處書內命上訴人限期改善。

其後上訴人於107年8月6日、108年1月3日、109年8月7日提出處置計畫書或計畫修正書，惟均未能如核准處置計畫書之計畫執行管制點期限內完成改善，而由被上訴人按日連續處罰。

上訴人不服其中30件裁處書（自109年10月1日起至109年10月31日【109年10月20日無裁處書】，罰鍰金額計36,000元，下稱原處分），循序提起行政訴訟，經臺灣臺南地方法院（下稱原審法院）110年度簡字第17號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴（上訴人就原審法院110年度簡更一字第12號判決上訴部分，由本院另分111年度簡上字第11號案件審判）。

二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。

三、上訴意旨略以：

(一)上訴人於109年8月7日就系爭土地重新提出處置計畫，經被被上訴人以109年8月17日環事字第1090093699號函（下稱109年8月17日函）核可，並准許上訴人自核准日起至110年12月31日清運完畢，顯見本件行為義務内涵業已變更，無須受鈞院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所認定之基礎事實所拘束，否則即生矛盾。

退步言之，本件至少就基礎處分完工期限部分，已經被上訴人109年8月17日函所取代。

原判決未明確說明被上訴人109年8月17日函之定性，即認上訴人之行為義務並未變更，有判決不備理由及適用行政程序法第92條第1項不當之違法。

(二)比較基礎處分與被上訴人109年8月17日函之處分標的、義務內容及其他說明可知，針對上訴人就系爭土地同一之清運義務，被上訴人109年8月17日函係將清運期間變更，且以未履行將行政執行作為不利之法律效果，顯係針對同一行為義務，變更基礎處分之主文、理由，並增加關於行政執行之條件。

參照臺北高等行政法院107年度訴字第135號判決、最高行政法院93年度裁字第864號裁定意旨及學說見解，被上訴人109年8月17日函應已構成第二次裁決而取代基礎處分。

(三)被上訴人109年8月17日函既認上訴人就系爭土地於110年12月31日前清除完畢即為已足，代表上訴人於收受該函至110年12月31日前，並無所謂「屆期未完成改善」之情形。

若認上訴人仍須受基礎處分之「屆期未完成改善」拘束，將導致上訴人於收受被上訴人109年8月17日函後至110年12月31日期間，針對系爭土地之清運義務，同時有「改善中（即無須於當日完成改善）」及「未改善完畢」之不相容法律評價，實屬矛盾，自不能認基礎處分之按日連續處罰效力在被上訴人109年8月17日函作成後仍存在。

原判決未明確說明被上訴人109年8月17日函之定性，即認上訴人之行為義務並未變更，自有判決不備理由及適用行政程序法第92條第1項不當之違法。

(四)依被上訴人109年8月17日函，上訴人在核准日起至110年12月31日止，只要符合被上訴人要求之清運量，即無違反該函新形成之行為義務。

尤有甚者，臺南市安南區城西段453地號土地含有諸多有毒廢棄物，上訴人已依被上訴人指示變更清運順序，顯見本次清運義務皆在進行中。

準此，上訴人除有違反被上訴人109年8月17日函所示之負擔或期限外，被上訴人在110年12月31日前不應處罰上訴人，否則即與前述誠信原則有違，被上訴人於109年8月17日後所為裁處，於法不合。

(五)原判決認，除有廢棄物清理法第62條但書之情形外，性質上不容許處罰機關就合法基礎處分以下命之限改義務期限為期限延緩，而基此法律認知，認被上訴人109年8月17日函不可能為行政處分一事，並非正確。

依廢棄物清理法第62條文字架構，規定之主詞為行為人（受處分人），乃係以拘束行為人為目的，而非拘束主管機關之裁量權。

原判決稱廢棄物清理法第62條係限縮主管機關調整限期改善期限之權限，即與該法之意旨不符。

四、本院之判斷：

(一)應適用法令： 1、廢棄物清理法 (1)第12條第1項：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法，由中央主管機關定之。」

(2)第50條第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：……二、違反第12條之規定。」

2、資源回收再利用法第19條第1項：「再生資源未依規定回收 再利用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清 除、處理。」

3、執行準則（依廢棄物清理法第61條規定訂定） (1)第2條：「執行機關或其上級主管機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」

(2)第3條：「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。

（第2項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」

(3)第6條：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。

二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；

處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」

(二)本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下： 1、參諸廢棄物清理法第50條規定之文義，可知行為人違反本條各款事由時，經主管機關作成罰鍰，並命限期改善課予行為人依期限改善之義務後，行為人屆期仍未完成改善者，主管機關即可按日連續處罰。

是限期改善處分，乃按日連續處罰之基礎處分，按日連續處罰則為行為人違反限期改善義務之法律效果，該限期改善處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。

又所謂行政處分者，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

所謂「第二次裁決」係指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因發生公法上效果，故仍為一項新的行政處分，而得為行政爭訟之客體（最高行政法院109年度上字第900號判決參照）。

2、廢棄物棄置場址清理計畫為廢棄物清除、處理前之準備工作，依環保署101年4月20日環署廢字第1010032859號函所附「私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序」(下稱清理作業程序)，其中第貳章第四節「限期清除處理」，分為「核發管制編號、限期提報清理計畫」及「核定清理計畫並督促依時限清理」，並記載：清理義務人提送之清理計畫內容，應載明廢棄物之種類、數量、特性，其貯存、清除、處理方式，及其流向、清理期程等；

至於清理計畫之審核，審查要點為廢棄物種類數量、特性估計之正確性，及後續廢棄物貯存、清除、處理之方式及流向是否合於規範，清理期程是否合理，而核准清理計畫後，主管機關即督促清理義務人依清理計畫進行清理，並按清理計畫期程完成清理。

是由上述清理作業程序之規定以觀，足見主管機關審核廢棄物棄置場址清理計畫所為之同意，具有具體確認廢棄物清理方式、流向適法性及清理期程妥適性並應為履行之效果，而屬行政處分。

然清理義務人提出廢棄物棄置場址清理計畫，既係基於其原依法令或本於法令之行政處分所負擔之清理義務而來，則主管機關對清理計畫所為同意，仍為清理義務人履行其義務之一環，對於清理義務人原所負擔之義務自不發生取代或變更之效力。

3、經查，被上訴人109年8月17日函係記載：「主旨：貴公司所送廢棄物處置計畫書一案，本局原則同意，復如說明，請查照。

說明：一、復貴公司109年8月7日映字第1090807008號函。

二、旨揭廢棄物棄置場址清理計畫書備查內容摘要如下：……（六）廢棄物清除期程：自核准日起至110年12月31日止清運完畢，每月至少清運6,750公噸，如遇不可抗力因素，得累計至次月至少清運13,500公噸，若未達到清運數量視為無清理意願，本局將依行政執行法相關規定辦理。

……七、本案係依據貴公司提報之廢棄物處置計畫書審理辦理……」等語（原審卷一第91-92頁），可知被上訴人109年8月17日函係針對上訴人所提清理計畫進行審查並為同意，該函所載清理期限(即110年12月31日)，依上述規定及說明，雖具有確認計畫執行期程之效果，然未發生變動原本清理義務之效力，更非對於基礎處分重新進行實體上審查。

是以，被上訴人109年8月17日函所同意之計畫清理日期，並未發生變更基礎處分限期改善義務之效力，對於上訴人違反基礎處分而「屆期未改善」之事實認定，亦不生影響。

是上訴人主張被上訴人109年8月17日函已變更基礎處分，至少就改善期間部分作成第二次裁決而取代之，因此無所謂「屆期未完成改善」之情形，進而指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違誤，洵不足採。

(三)綜上所述，原判決認事用法並無不合，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，即為無理由，應予駁回。

五、結論：上訴為無理由。

中 華 民 國 111 年 3 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚
法官 廖 建 彥

以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 3 月 30 日

書記官 洪 美 智