高雄高等行政法院行政-KSBA,111,訴,105,20230808,2

高雄高等行政法院裁定
111年度訴字第105號
112年7月11日辯論終結
原 告 惠川學苑國際有限公司

代 表 人 詹文誌
訴訟代理人 劉惠利律師
被 告 台灣中油股份有限公司

代 表 人 李順欽
訴訟代理人 楊譜諺律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會

中華民國111年1月7日訴1100229號申訴審議判斷，提起行政訴訟
，並於111年8月11日追加提起先位及備位之訴，本院裁定如下：

主 文
一、原告之訴及追加之訴均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由
一、程序事項說明：
(一)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」
「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」
行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
(二)本件原告於民國111年3月23日對被告提起確認行政處分違法之訴訟，原聲明：⒈確認被告決標予包浩斯公司之處分違法；
⒉被告應償付原告申訴費用新臺幣(下同)3萬元；
嗣於本件審理中以111年8月11日準備狀追加提起撤銷訴訟、課義訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟，並變更聲明求為判決：「先位聲明：⒈被告不決標予原告之處分、110年10月28日異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
⒉被告應作成原告為決標廠商之行政處分。
⒊被告應給付原告3萬元及自本訴狀送達翌日至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
備位聲明：⒈確認被告不決標予原告之處分違法。
⒉確認被告決標予包浩斯公司之處分違法。
⒊被告應給付原告3萬元及自本訴狀送達翌日至清償日止， 按年息百分之5計算之利息。」
復於112年1月6日準備程序撤回先位聲明其中「⒉被告應作成原告為決標廠商之行政處分。」
部分之訴；
最後於言詞辯論期日就先位及備位之訴有關金錢給付之訴部分，原主張係依據行政訴訟法第7條合併請求及第8條規定提起一般給付訴訟，均更正為依行政訴訟法第7條：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」
之規定合併請求損害賠償。
(三)被告雖不同意原告上開訴之追加，惟原告所為訴之追加，與已起訴部分均係基於同一社會基礎事實，訴訟資料共通，尚無礙於被告之防禦及訴訟之終結，經核與上述規定相符，應予准許。
二、爭訟經過概要：
(一)被告於110年9月間辦理「110年石油探索館導覽人員勞務承攬」採購案（標案案號：AEF0000000，下稱系爭採購案），預算金額245萬元，採公開招標、訂有底價、最低標決標；
同年9月2日刊登招標公告，計有原告、包浩斯管理顧問有限公司（下稱包浩斯公司）等9家廠商投標，所有廠商之資格、規格均合於招標文件；
同年9月14日開標結果，原告為最低標廠商，包浩斯公司則為次低標廠商，惟其等部分標價（含利潤管理費等非固定金額項目）低於相對應項目底價百分之70，被告因認有降低品質、不能誠信履約之虞，爰各請原告及包浩斯公司說明以釋疑；
俟原告及包浩斯公司先後以110年9月28日(110)惠川字第705號函及110年10月8日包人管字第0000000000號函復說明後，被告審認原告仍有降低品質、不能誠信履約之虞，爰由其採購處以110年10月7日採購處發字第00000000000號書函為系爭採購案不決標予原告之處分（下稱不決標予原告之處分），原告不服，以110年10月14日(110)惠川字第764號函（下稱110年10月14日異議函）就不決標予原告之處分提出異議。
(二)嗣被告所屬採購處以110年10月26日購發（勞務採購一組）9420號決標通知書通知上述9家廠商有關系爭採購案決標給次低標廠商包浩斯公司（下稱決標予包浩斯公司之處分）；
另就原告110年10月14日異議函則以110年10月28日採購處發字第00000000000號書函復原告維持不決標予原告之處理結果（下稱110年10月28日異議處理結果）。
原告遂以110年11月6日(110)惠川字第770號函檢送申訴書，就被告不決標予原告之處分暨110年10月28日異議處理結果，連同決標予包浩斯公司之處分一併向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，請求：⒈撤銷維持不決標予原告之110年10月28日異議處理結果；
⒉確定決標予包浩斯公司之處分違法，改決標予原告；
⒊被告應償付原告異議及申訴所支出之必要費用。
工程會則以：⒈被告依政府採購法第58條規定之程序，不決標予原告，於法有據，110年10月28日異議處理結果遞予維持，尚無不合；
⒉原告另請求確定決標予包浩斯公司之處分違法，改決標予原告部分，因其性質乃屬異議，爰先以110年12月15日工程訴字1101102045號函（下稱工程會110年12月15日移送函）移請被告依法處理（並副知原告），本件申訴之審議不含該部分；
⒊有關申訴廠商請求招標機關應償付異議及申訴支出之必要費用，非屬申訴審議範疇，依採購申訴審議規則第11條第10款規定，應不予受理為由，於111年1月7日審議判斷決定：請求撤銷維持不決標予原告之110年10月28日異議處理結果部分，申訴駁回；
其餘申訴不受理。
原告於111年1月19日收受申訴審議判斷書之送達。
(三)被告接獲上述工程會110年12月15日移送函（即移送原告請求確定決標予包浩斯公司處分違法之異議）後，即以採購處110年12月24日採購處發字第00000000000號書函復原告維持決標予包浩斯公司之處理結果（下稱110年12月24日異議處理結果），並教示原告如有不服，得於收受異議處理結果次日起15日內，以書面向工程會提出採購申訴，經原告於110年12月28日收受送達。
(四)原告於111年3月23日對被告提起確認行政處分違法之訴訟；
嗣審理中以111年8月11日準備狀追加提起撤銷訴訟、課義訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟，並變更聲明；
復於112年1月6日準備程序撤回先位聲明其中「⒉被告應作成原告為決標廠商之行政處分。」
部分課義之訴；
最後於言詞辯論期日就先位及備位聲明有關金錢給付部分，更正為依行政訴訟法第7條規定合併請求損害賠償。
三、原告主張略以︰
(一)原告已就系爭採購案不決標予原告之處分提出異議，被告未回覆異議，原告經查決標公告始知被告決標予次低標之包浩斯公司，爰併就同一採購事實提起申訴，詎工程會竟然表示「於110年12月15日以工程訴字1101102045號函移請招標機關處理，本件申訴之審議不含該部分」，惟被告迄今仍未處理，該事實內容既同為原告於異議及申訴內容所提及，具有案情及事實同一性，工程會之審議判斷將其割裂為二（異議廠商就同一違法決標處分要繳二次申訴費用共6萬元始能申訴審議），亦屬對被告有利之違法申訴審議判斷，具有重要法律原則之違法，爰請求併同審理判決，以維法制。
(二)本件於審理期間，若履約期間屆滿，亦因該招標案之結束，使原告無從撤銷該處分，而獲得可回復之法律上利益，實務上會認為該撤銷訴訟欠缺權利保護之必要，故原告為免繁複起訴，浪費司法資源，爰依行政訴訟法第6條第1項後段規定以「其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分為違法」之訴訟及行政訴訟法第196條第2項規定，為備位聲明第一項聲明，且原處分如經判決確認違法時，原告尚得以之為其他訴訟（如政府採購法第85條第3項廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用）之先決條件，仍有確認利益，應為准許。
(三)原告投標標單(報價單)232萬4,875元，佔預算金額245萬元的94.89%，係非如同質招標案僅採管理費(含營業稅)為投標標單，並未低於底價80%，不適用「依政府採購法第58條處理總標價(總契約價金)低於底價百分之80案件之執行程序」。
(四)原告係屬被告第一階段審查資格符合後，再通知擇定日期開價格標廠商；
且開價格標後，原告於期限內依法提送說明保證依約履行切結在案，依法應為得標廠商無疑。
又被告系爭採購案開決標，原告同此部分項目低於底價，原告同110年方式說明提送，被告即決標予原告得標，何由110年被告逕為決標次低標廠商（次低標廠商與原告標價僅相差5,563元，其評判標準為何）？實已違政府採購法第52條第1項第1款法定決標方式而圖利次低標廠商無疑。
(五)又本件先位、備位聲明其中有關請求被告償付原告申訴所繳之申訴費用3萬元部分，係依行政訴訟法第7條規定，提起行政訴訟，於同一程序中，合併請求損害賠償。
四、本院的判斷：
(一)原告於111年8月11日追加起訴之先位聲明：「⒈被告不決標予原告之處分、110年10月28日異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷」及備位聲明：「確認被告不決標予原告之處分違法」部分，均不合法，理由如下：
1、按「第4條及第5條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之。」
「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。
但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……六、起訴逾越法定期限。
……十、起訴不合程式或不備其他要件。」
行政訴訟法第106條第1項前段、第107條第1項第6款、第10款分別定有明文。
2、次按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，……得向行政法院提起撤銷訴訟。」
第6條第3項前段規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」
又政府採購法第75條第2項前段規定：「招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。」
第76條第1項規定：「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。
地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。」
第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」
是對於違法之採購處分，人民應依限提起異議、申訴或訴願及撤銷訴訟，以為救濟，僅於該違法之處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，始得提起或變更為確認行政處分違法之訴訟，此即為確認訴訟補充性原則。
因此，當事人主張採購處分違法，如未依限提起異議、申訴或訴願及撤銷訴訟，無論該採購處分是否已執行完畢或因其他事由而消滅者，亦不得提起確認該行政處分違法之訴訟。
若當事人對之提起確認違法訴訟者，即屬行政訴訟法第107條第1項第10款不備其他要件之不合法情形，且無從命補正，應以裁定駁回之。
3、經查，原告參與被告系爭採購案之投標，決標方式採最低標，原告為最低標，惟被告於110年10月7日作成不決標予原告之處分，經原告以110年10月14日(110)惠川字第764號函提出異議，被告則以110年10月28日異議處理結果維持不決標予原告之處分，原告即向工程會提出申訴，經工程會審議結果，以被告依政府採購法第58條規定之程序，不決標予原告，於法有據，110年10月28日異議處理結果遞予維持，尚無不合為由，將原告請求撤銷維持不決標予原告之110年10月28日異議處理結果部分之申訴駁回，並於111年1月19日送達原告之申訴審議判斷書教示，如有不服，得於送達之次日起2個月內提起行政訴訟等事實，業如前述，並有招標公告（申訴審議卷A第17-21頁）、不決標予原告之處分（原處分卷第19頁）、原告110年10月14日異議函（原處分卷第22-27頁）、被告110年10月28日異議處理結果（原處分卷第29頁）、申訴審議判斷書（本院卷一第23-38頁）、申訴文書郵務送達證書（申訴審議卷B第39頁）等件為證，均可信實。
4、次查，原告係於對被告提起確認「決標予包浩斯公司之處分」違法之訴訟審理中，始以111年8月11日行政訴訟準備書狀就「不決標予原告之處分」追加起訴，其追加先位聲明：被告不決標予原告之處分、110年10月28日異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷，及追加備位聲明：確認被告不決標予原告之處分違法等情，有原告行政訴訟準備書狀（本院卷一第225-234頁）可稽，足見原告於111年1月19日收受申訴審議判斷書之送達後，迄111年8月11日始就被告不決標予原告之處分提起行政訴訟，其先位聲明所提撤銷訴訟，顯逾行政訴訟法第106條第1項所規定之2個月不變期間而不合法，且其起訴逾越法定期限之情形，已無從補正，依同法第107條第1項第6款規定，應以裁定駁回之。
5、又依上述行政訴訟法第6條第3項確認訴訟補充性原則規定，當事人主張行政處分違法，如未依限提起申訴或撤銷訴訟，無論該行政處分是否已執行完畢或因其他事由而消滅者，亦不得提起確認該行政處分違法之訴訟，以規避撤銷訴訟之法定要件。
是以，原告追加先位之訴既因逾越行政訴訟法第106條第1項所規定之2個月不變期間而不合法，應依同法第107條第1項第6款規定，以裁定駁回之，則原告追加備位聲明訴請確認被告不決標予原告之處分違法，亦因違反行政訴訟法第6條第3項確認訴訟補充性原則之規定，欠缺提起確認訴訟之特別要件，應認其起訴不備其他要件，且其不合法已無從補正，依同法第107條第1項第10款規定，亦應駁回之。
(二)有關原告於111年3月23日原起訴請求確認被告決標予包浩斯公司之處分違法（嗣於審理中之變更為備位之訴）部分，其訴亦不合法，理由如下：
1、經查，原告係於不服被告110年10月28日異議處理結果（即維持不決標予原告之處分）而提起申訴時，就決標予包浩斯公司之處分一併向工程會提出申訴，請求確定決標予包浩斯公司之處分違法，嗣經工程會以其一併申訴部分（即請求確定決標予包浩斯公司之處分違法部分），因其性質乃屬異議，爰以工程會110年12月15日移送函移請被告依法處理（並副知原告）；
被告即據以110年12月24日異議處理結果函復原告維持決標予包浩斯公司之處理結果，並教示原告如有不服，得於收受異議處理結果次日起15日內，以書面向工程會提出申訴，經原告於110年12月28日收受送達。
以上各情，有被告110年10月28日異議處理結果暨中華郵政掛號郵件收件回執（本院卷一第167-168頁）、原告申訴書（訴願卷A第29-34頁）、工程會110年12月15日移送函（訴願卷B第24-25頁）、被告110年12月24日異議處理結果暨中華郵政掛號郵件收件回執（本院卷一第171-173頁）等件為憑，均可認定。
2、原告係於110年12月28日收受被告110年12月24日異議處理結果函（即維持決標予包浩斯公司之處分）之事實，業如前述，然原告並未主張及舉證證明其已依被告110年12月24日異議處理結果函之教示，於收受異議處理結果次日起15日內，以書面向工程會提出申訴之事實，足見該異議處理結果已因原告未提起申訴而告確定，原告既未經合法申訴之前置程序，自亦無從合法提起撤銷訴訟，則依前述法規及說明，原告怠於提起訴願或申訴，聽任行政處分違法規制效力存續，始逕於111年3月23日對被告提起無起訴期間限制的確認訴訟，行政法院自應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以其起訴不備其他要件而裁定駁回之。
3、原告雖主張被告「不決標予原告之處分」與「決標予包浩斯公司之處分」具有案情及事實同一性，故原告對「不決標予原告之處分」提起申訴之效力及於「決標予包浩斯公司之處分」云云。
惟按政府採購法事件的行政訴訟程序標的，通常為行政處分，而採購案依其進行之程序流程，在各階段採購程序，針對各種事況、各別對象所為之行政處分，如有不服者，應就各別行政處分依規定之前置程序進行異議、申訴或訴願，於滿足訴訟要件之要求後，始得合法提起各種類行政訴訟。
因此，行政機關就同一採購案在同一階段採購程序所為數行政處分，通常為不同的行政訴訟程序標的，未必具有同一性。
本件依爭訟概要欄所記載之事實經過，被告所為之「不決標予原告之處分」與「決標予包浩斯公司之處分」，各經過不同時間的說明釋疑及審查程序，才先後針對不同對象，作成不同規制內容的行政處分，不服各該行政處分者，各須在不同爭議階段的期限要求下，循序進行異議、申訴等必要前置程序，僅於滿足訴訟要件之要求後，始得合法提起各種類行政訴訟。
具體而言，系爭採購案次低標廠商包浩斯公司與原告同有部分標價（含利潤管理費等非固定金額項目）低於相對應項目底價百分之70之情形，被告認其等同 有降低品質、不能誠信履約之虞，爰另請包浩斯公司說明以釋疑，經包浩斯公司以110年10月8日包人管字第0000000000號函復略以其公司現址係為自有，所需之營運固定支出項目得降低所需成本；
所屬各案管人員均係以專案經理人方式聘用，除可憑藉各經理人專長，有效為要派單位提供專業服務，同時所需人事成本費用亦得以撙節；
且歷年所承攬之案件，包括「台灣菸酒股份有限公司善化啤酒廠」、「臺灣臺南地方檢察署」、「法務部行政執行署臺南分署」……等機關在內，履約期間均與機關合作、互動狀況良好，且本月獲臺灣臺南地方檢察署肯定，完成明（111）年度合約續約等語，並檢附臺灣臺南地方檢察署110年度及111年度公文遞送人員勞務委外採購案合約書續約契約封面各1份為證。
嗣被告採購處乃以110年10月26日購發（勞務採購一組）9420號決標通知書通知上述9家廠商有關系爭採購案決標予包浩斯公司之處分。
上情各有包浩斯公司110年10月8日包人管字第0000000000號函暨附件續約契約封面（本院卷一第187-190頁）、決標予包浩斯公司之處分（本院卷一第169頁）可稽。
是以，原告如對被告決標予包浩斯公司之處分有所不服，自得本於利害關係人之身分，依政府採購法第75條、第76條規定，循序提出異議、申訴及提起撤銷訴訟，以茲救濟，此與原告對「不決標予原告之處分」所進行之異議、申訴程序，雖然相關，但顯難認為同一。
設若被告審認包浩斯公司說明之內容仍不足以釋疑，亦未必作成決標予包浩斯公司之處分。
因此，原告主張其對「不決標予原告之處分」所提申訴之效力及於「決標予包浩斯公司之處分」，並不可採，應予指明。

(三)至原告以先位聲明及備位聲明同依行政訴訟法第7條規定合併請求被告賠償其異議及申訴支出之必要費用3萬元部分：按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」
旨在使人民因行政機關之違法行為，致其權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，准許利用同一訴訟程序，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護其權益，兼可避免裁判歧異，用符訴訟經濟原則。
足見人民可利用同一行政訴訟程序合併請求給付訴訟或損害賠償，須限於所提之訴訟合法為前提。
若認其利用以合併請求之行政訴訟有不合法，而應裁定駁回之情形者，其合併請求之損害賠償或財產上給付，亦失所附麗，自非合法，應一併裁定駁回（最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。
本件原告所提先位及備位之訴，因有行政訴訟法第107條第1項第6款及第10款所定情形，均為不合法，而經本院裁定駁回，業如上述，則原告依同法7條規定合併請求被告賠償3萬元部分，均失其依附，自應一併裁定駁回。
(四)結論：本件原告之訴及追加之訴均不合法。
中 華 民 國 112 年 8 月 8 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 112 年 8 月 9 日

書記官 周 良 駿